Tar Campania, sez. VII, 28 luglio 2025, n. 5624 – La controversia che riguarda l’impugnazione in sede giurisdizionale del provvedimento con cui una stazione appaltante ha disposto la revoca dell’aggiudicazione per gravi inadempimenti dell’appaltatore durante la fase di esecuzione anticipata di un servizio, come nel caso di specie, inerente il servizio di smaltimento/recupero rifiuti liquidi, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella del giudice amministrativo. Infatti, una volta che l’aggiudicazione ha acquisito efficacia e si è avviata l’esecuzione anticipata del contratto, il rapporto tra le parti assume natura privatistica, paritetica, e le controversie riguardanti la risoluzione anticipata per inadempimenti sono da intendersi come controversie contrattuali. Pertanto, il provvedimento di “revoca dell’aggiudicazione”, anche se denominato con questo “nomen juris”, è sostanzialmente un atto di scioglimento del rapporto contrattuale e si inquadra nella giurisdizione del giudice ordinario.
N. 05624/2025 REG.PROV.COLL.
N. 01654/2025 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1654 del 2025, proposto da
Sanav s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B17767ADBB, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Fortunato, Nicola Iannarone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Sannio Ambiente e Territorio – Samte s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Salvatore Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege in Napoli, via Diaz n. 11;
Cgs Salerno s.r.l., non costituita in giudizio;
per l’annullamento
a – della determinazione n. 13 del 12.02.2025, comunicata in data 20.02.2025, con la quale la SAMTE S.r.l. ha disposto la revoca dell’aggiudicazione della gara per l’affidamento del servizio di “smaltimento / recupero rifiuti liquidi (codici CER 19.07.03 e 16.10.02) prodotti dalle operazioni di stoccaggio di rifiuti speciali non pericolosi provenienti dagli impianti gestiti dalla s.a. (“SAMTE S.r.l.”) e situati nella Provincia di Benevento” (CIG B17767ADBB), precedentemente disposta in favore della ricorrente e l’aggiudicazione in favore del secondo graduato;
b – della nota prot. n. 751 del 20.02.2025, con la quale la SAMTE S.r.l. ha comunicato la determinazione sub a) e dato preavviso di segnalazione all’ANAC;
c – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 2592 del 28.11.2024;
d – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 475 del 03.02.2025, avente ad oggetto la proposta di revoca dell’aggiudicazione, richiamata nel provvedimento sub a), non conosciuta;
e – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Sannio Ambiente e Territorio – Samte s.r.l. e dell’Anac;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 luglio 2025 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1 – Emerge ex actis che:
– l’odierna ricorrente è risultata affidataria del servizio di “smaltimento / recupero rifiuti liquidi (codici CER 19.07.03 e 16.10.02) prodotti dalle operazioni di stoccaggio di rifiuti speciali non pericolosi provenienti dagli impianti gestiti dalla s.a. (“SAMTE s.r.l.”) e situati nella Provincia di Benevento”;
– il servizio risulta consegnato in via anticipata con decorrenza 9/9/2024, poi posticipata all’1/10/2024 su richiesta di parete ricorrente;
– in data 8/10/24 la S.A. ha trasmesso a Sanav la bozza del contratto;
– il 22/11/24 Sanav ha comunicato alla S.A. che “il conferimento dei rifiuti nella settimana dal 25.11.2024 al 29.11.2024, non potranno essere effettuati, essendo sopravvenuta la necessità di urgenti ed improcrastinabili interventi di manutenzione straordinaria dell’impianto di abbattimento delle emissioni in atmosfera. Di conseguenza si rende di fatto impossibile l’esecuzione del servizio in oggetto fino a quando non interverrà il completo ripristino delle normali condizioni di funzionamento dell’impianto in manutenzione …”;
– con determinazione n. 13 del 12/2/2025 SAMTE, facendo propria la proposta del RUP, ha disposto la revoca dell’aggiudicazione in favore della ricorrente, richiamando la nota di quest’ultima del 22/11/24 (acquisita al prot. SAMTE n. 2554 del 26/11/24). Affermata, quindi, la responsabilità dell’O.E. per l’impossibilità di eseguire il contratto, in dichiarata applicazione dell’art. 18 co. 6 d. lgs. n. 36/2023, la S.A. ha revocato l’aggiudicazione e, contestualmente, disposto: A) l’affidamento del servizio all’operatore collocatosi al secondo posto in graduatoria (odierno controinteressato); B) di porre a carico della ricorrente il “danno ingiusto” subito, nella misura corrispondente alla differenza tra l’importo offerto dalla ricorrente e quello offerto dalla ditta subentrante; C) la segnalazione all’Anac della revoca.
1.1 – Avverso tale provvedimento è insorta – in via principale – la ricorrente lamentando:
I – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 18 E 55 D. LGS. N. 36/2023 – ART. 3 L. N. 241/1990 – ART. 97 COST.) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – ERRONEITA’ MANIFESTA);
II – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 18 E 55 D. LGS. N. 36/2023 – ART. 3 L. N. 241/1990 – ART. 97 COST.) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – ERRONEITA’ MANIFESTA).
In via derivata, poi, sarebbe illegittima anche la segnalazione all’Anac.
2 – SANNIO AMBIENTE E TERRITORIO – SAMTE SRL ha chiesto respingersi la domanda, non senza eccepire l’inammissibilità della stessa per carenza di giurisdizione dell’adita A.G.
3 – Anac ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, in ragione della omessa impugnativa di propri provvedimenti e comunque, l’inammissibilità della azione caducatoria avente ad oggetto la segnalazione all’Anac, siccome non lesiva ex se.
3.1 – Non ha preso parte al giudizio Cgs Salerno s.r.l.
4 – Alla pubblica udienza del 24/7/2025 il ricorso è stato assunto in decisione.
5 – Il ricorso è inammissibile per carenza di giurisdizione del G.A.
5.1 – In punto di diritto, si rammenta che “20. Secondo un ormai prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa “la giurisdizione amministrativa esclusiva indicata dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., concerne solo le controversie relative al procedimento di scelta del contraente fino al momento in cui acquista efficacia l’aggiudicazione definitiva, mentre le controversie vertenti sull’attività successiva, anche se precedente alla stipula del contratto, seguono l’ordinario criterio di riparto, imperniato sulla distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo, da individuare con riferimento alla posizione che la domanda è diretta a tutelare sotto il profilo del petitum sostanziale” (T.A.R. Campania, sez. V, 3 gennaio 2019, n.40; T.A.R. Puglia, Bari, 5 dicembre 2023, n. 1401).
21. Nello stesso senso anche la Corte regolatrice della giurisdizione ha affermato che “in tema di affidamento di un pubblico servizio, nella vigenza del d.lgs. n. 163 del 2006, la giurisdizione amministrativa esclusiva indicata dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, del d.lgs. n. 104 del 2010 concerne solo le controversie relative al procedimento di scelta del contraente fino al momento in cui acquista efficacia l’aggiudicazione definitiva, mentre le controversie vertenti sull’attività successiva, anche se precedente alla stipula del contratto, seguono l’ordinario criterio di riparto, imperniato sulla distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo, da individuare con riferimento alla posizione che la domanda è diretta a tutelare sotto il profilo del “petitum” sostanziale. Ne consegue che la controversia vertente su un provvedimento di “decadenza dall’aggiudicazione” adottato dalla p.a. dopo l’efficacia dell’aggiudicazione definitiva e prima della stipula del contratto, è soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che quel provvedimento, non essendo riconducibile all’esercizio di un potere autoritativo, può qualificarsi, alternativamente, come atto dichiarativo dell’intervenuta risoluzione per inadempimento di un accordo concluso mediante esecuzione anticipata, ovvero, in difetto di quest’ultima, come recesso dalle trattative dirette alla stipula del contratto dopo l’aggiudicazione, rimanendo comunque espressione di un potere di natura privatistica” (Cassazione civile, sez. un., 5 ottobre 2018, n. 24411)” Tar Lombardia, sez. I, sent. n. 2265/2025;
Ed ancora: “.. a seguito dell’aggiudicazione efficace, si deve ritenere che abbia termine la fase pubblicistica del procedimento amministrativo di scelta del contraente e che, salvo il diverso caso dell’annullamento dell’aggiudicazione per vizi di legittimità del procedimento ovvero di revoca in senso stretto, per sopravvenute ragioni di opportunità che investono la procedura selettiva e che, evidentemente, palesano un vizio dell’aggiudicazione (di legittimità o di merito), il provvedimento dell’Amministrazione di rifiuto di addivenire alla stipula (a prescindere dal nomen iuris utilizzato, di “revoca”, “recesso” o “decadenza” dall’aggiudicazione), abbia vocazione privatistica, giacchè interveniente in un momento successivo alla conclusione del procedimento (ovvero all’aggiudica efficace) e per fatti di inadempimento (all’obbligo di correttezza e buona fede) che impingono nel comportamento successivamente tenuto dall’aggiudicatario” – Roma, sez. II, sent. n. 5919/24.
5.2 – Orbene, alla luce delle suesposte coordinate ermeneutiche, il Tribunale è dell’avviso che la giurisdizione vada declinata in favore del Giudice ordinario (davanti al quale il giudizio potrà essere riassunto, ai sensi dell’art. 11 del c.p.a.), avendo la presente controversia ad oggetto un atto amministrativo emesso senza spendita di potere pubblico, ma volto a regolare (in senso estintivo) il rapporto contrattuale già in corso.
Vertendosi, come visto, in tema di inadempimento nell’esecuzione, seppur anticipata, la controversia – che risulta estranea alla tematica dell’aggiudicazione, ovvero al procedimento attraverso il quale il committente pubblico sceglie il proprio contraente – appartiene alla cognizione del giudice ordinario.
“Ed invero, per giurisprudenza costante della Corte di cassazione, nell’esecuzione del contratto i contraenti si trovano in una posizione paritetica e le rispettive situazioni soggettive si connotano del carattere, rispettivamente, di diritti soggettivi e obblighi giuridici.
“In tema di appalti pubblici, anche a seguito della entrata in vigore del decreto legislativo n. 104 del 2010 sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo le controversie relative alla procedura di affidamento dell’appalto, mentre quelle aventi a oggetto la fase di esecuzione del contratto spettano alla giurisdizione del giudice ordinario, in quanto riguardanti un rapporto di natura privatistica caratterizzato dalla posizione di parità delle parti, titolari di situazioni giuridiche qualificabili come diritti e obblighi. Tra queste controversie vanno annoverate quelle aventi a oggetto la risoluzione anticipata del contratto autoritativamente disposta dalla amministrazione committente, a causa dell’inadempimento delle obbligazioni poste a carico dell’appaltatore. Anche queste, infatti, attengono alla fase esecutiva, implicando la valutazione di un atto avente come effetto tipico lo scioglimento del contratto e, quindi, incidente sul diritto soggettivo dell’appaltatore alla prosecuzione del rapporto, accertamento di spettanza del giudice ordinario” (cfr. Cassaz. civ., Sez. Un., 10 gennaio 2019, n. 489)” – in termini, Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 5299/2025.
Né in senso contrario si rivela dirimente il nomen iuris “revoca dell’aggiudicazione” utilizzato dalla S.A., tenuto conto – alla luce del contenuto sostanziale dell’atto – che con esso la P. A. ha inteso sciogliersi dal rapporto di servizio già instaurato con la ricorrente (giusta esecuzione anticipata, prescindendo dalla stipula del contratto), in ragione del ritenuto colpevole venir meno della ricorrente agli obblighi assunti. Tanto è fatto palese dalla verifica che la S.A. ha svolto (prima di determinarsi nel senso ivi contestato) sulle cause che hanno determinato la necessità dell’intervento manutentivo sull’impianto, concludendo – sulla scorta della relazione fornita dalla ricorrente – nel senso della sussistenza di una responsabilità dell’operatore economico.
Il richiamo all’istituto della revoca disciplinata dall’art. 18 co. 6 cod. app. – pure contenuto nell’atto impugnato – appare, quindi inconferente vieppiù considerando che – in effetti – la ricorrente non ha mai comunicato alla SAMTE l’intenzione di non stipulare il contratto (diversamente da quanto affermato dalla S.A), bensì la necessità di sospendere (a tempo indeterminato) il servizio in ragione dell’intervento manutentivo da eseguire.
Come fatto palese dal contenuto del punto K del provvedimento impugnato, è proprio la sopravvenuta impossibilità della “continuazione del funzionamento dello scrabber .. e dunque del servizio dovuto a questa S.A.” ad aver indotto la SAMTE a porre fine al rapporto già in corso di esecuzione.
6 – L’esito in rito giustifica la compensazione delle spese di lite tra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:
Gabriella Caprini, Presidente FF
Viviana Lenzi, Consigliere, Estensore
Anna Abbate, Primo Referendario
L’ESTENSORE
Viviana Lenzi
IL PRESIDENTE
Gabriella Caprini
IL SEGRETARIO
