Sul know how e diritto di accesso: senza prova di specificità, valore economico e segretezza oggettiva, prevale la trasparenza

N. 06280/2025REG.PROV.COLL.

N. 02605/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2605 del 2025, proposto da Securpol S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Arturo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ksm S.p.A. in proprio e quale mandante del Raggruppamento La Sicurezza Notturna, Pegaso Security S.p.A., in proprio e quale mandante del Raggruppamento Ksm S.p.A.;
Rai – Radiotelevisione Italiana S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Anna Romano, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Foro Traiano;
Sicurtransport S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni n. 26/B;

nei confronti

Italpol Vigilanza S.r.l., Metronotte D’Italia S.r.l., Cosmopol Vigilanza S.r.l., Urbe Vigilanza S.p.A., non costituiti in giudizio;

per la riforma dell’ordinanza collegiale del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 05063/2025,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Rai – Radiotelevisione Italiana S.p.A. e di Sicurtransport S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Francesca Picardi e uditi per le parti gli Avvocati Arturo Testa, Anna Romano e Santi Dario Tomaselli.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Securpol s.p.a., aggiudicataria del lotto 6 della gara indetta da Rai per l’affidamento dei servizi di vigilanza armata e controllo accessi, sorveglianza e prevenzione incendio, reception, controllo delle attività per gli uffici di produzione e le sedi di Roma e regionali, ha impugnato l’ordinanza, adottata dal giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 116, secondo comma, c.p.a., nel giudizio di impugnazione, instaurato da RTI Sicurtransport s.p.a. ed avente ad oggetto il provvedimento di aggiudicazione – ordinanza con cui è stata disposta l’integrale esibizione della documentazione richiesta (e, cioè, di tutta la documentazione relativa alla sua posizione nella gara in esame) entro il termine di 30 giorni. In particolare, l’appellante ha dedotto: 1) l’erroneità della decisione nella parte in cu non ha rilevato l’inammissibilità dell’istanza in considerazione della mancata impugnazione espressa del provvedimento del 14 gennaio 2025, con cui la stazione appaltante ha osteso parzialmente l’offerta tecnica della Securpol s.p.a. (e, quindi, rigettato parzialmente l’istanza di accesso), visto che il giudizio di accesso, pur essendo un giudizio di impugnazione-merito, esige, ai fini della corretta instaurazione, l’annullamento della determinazione assunta dall’Amministrazione, fermo restando i poteri del giudice di non limitarsi ad una pronuncia meramente caducatoria; 2) l’erroneità della decisione nella parte in cui ha escluso la congruità della motivazione della stazione appaltante in ordine alle proprie ragioni di riservatezza ed alla riconducibilità delle parti oscurate dell’offerta ai propri segreti tecnici e commerciali ed ha, quindi, riconosciuto la preminenza di esigenze di tutela giudiziale della controinteressata (peraltro, allegate in modo generico e del tutto indimostrate), posto che le porzioni di offerta oscurate riguardano la struttura organizzativa/funzionale e le verifiche interne per la gestione della esecuzione dei servizi previsti; gli strumenti di reportistica del servizio erogato; la proposta migliorativa delle attrezzature/dotazioni per l’esecuzione dell’appalto; il sistema di registrazione del passaggio della ronda; la proposta migliorativa relativa alla gestione delle anomalie e delle situazioni di emergenza (parametri di valutazione dell’offerta tecnica 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5) e, cioè, aspetti non riconducibili all’ordinaria attività aziendale, ma piuttosto all’organizzazione del servizio ed al proprio patrimonio conoscitivo relativamente alla salvaguardia della sicurezza, che non si presta alla divulgazione.

La Rai s.p.a. si è costituita ed ha aderito all’appello.

Sicurtransport s.p.a. ha contestato la fondatezza dell’appello, chiedendone il rigetto.

Previa sospensione cautelare e previo scambio di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione all’udienza camerale del 26 giugno 2025.

2. L’appello è infondato e deve essere rigettato.

2.1. In ordine alla prima censura, con cui si è denunciata l’omessa espressa impugnazione del provvedimento della stazione appaltante, adottato in data 14 gennaio 2025, deve evidenziarsi che, nel ricorso introduttivo del giudizio principale dinanzi al T.a.r. per il Lazio, Sicurtransport s.p.a. ha espressamente formulato l’istanza ex art. 116, secondo comma, c.p.a. proprio con riferimento al diniego parziale dell’ostensione della documentazione richiesta (vedi p. 6 e soprattutto p. 14ss., dedicate all’istanza ex art. 116 c.p.a. ed all’impugnazione del diniego parziale di ostensione). Ne deriva che, sebbene tale provvedimento non sia stato esplicitamente indicato nell’epigrafe e nelle conclusioni, è ricompreso negli atti impugnati, essendo, peraltro, il ricorso rivolto anche avverso tutti gli atti presupposti, conseguenti e connessi rispetto all’aggiudicazione.

Il provvedimento è stato, quindi, ritualmente impugnato, contrariamente a quanto asserito dall’odierna appellante e come correttamente affermato nell’ordinanza impugnata, in cui si legge “in base a criteri sostanziali e non meramente formali, devono ritenersi oggetto di impugnativa tutti gli atti dell’amministrazione, di risposta all’istanza di accesso, che, seppure non espressamente indicati tra quelli impugnati ed indipendentemente dalla loro menzione in epigrafe, costituiscono – in base ai contenuti dell’atto di ricorso – oggetto delle doglianze di parte ricorrente”.

In proposito va, difatti, ribadito che l’individuazione degli atti impugnati deve essere operata non già con riferimento alla sola epigrafe, bensì in relazione all’effettiva volontà del ricorrente, quale desumibile dal tenore complessivo del gravame e dal contenuto delle censure dedotte (Consiglio di Stato, Sez. III, 14 gennaio 2014, n.101 e 1° febbraio 2012, n. 516; Cons. Stato, IV, 26 gennaio 2009, n. 443 e 21 giugno 2001, n. 3346; da ultimo, Cons. Stato, Sez. VII, 17 gennaio 2023, n. 582).

2.2. In ordine alla seconda censura, con cui si è denunciata l’erroneità della decisione che ha ritenuto preminenti, rispetto alle proprie ragioni di riservatezza ed ai propri segreti tecnici e commerciali, generiche e non dimostrate esigenze di tutela giudiziale della controinteressata (peraltro, allegate in modo generico e non dimostrate), va brevemente ricordato che, all’esito del rinvio pregiudiziale sollevato proprio da questa Sezione del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato sez. V, 15 ottobre 2024, n.8278), la Corte di Giustizia ha affermato che l’articolo 39 della direttiva 2014/25, in combinato disposto con gli articoli 70 e 75 di tale direttiva, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una disciplina nazionale in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, che richiede che l’accesso alla documentazione contenente segreti tecnici o commerciali trasmessa da un offerente sia concesso a un altro offerente, qualora tale accesso sia necessario al fine di garantire il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva di quest’ultimo nell’ambito di una procedura connessa all’aggiudicazione dell’appalto, senza che tale disciplina consenta agli enti aggiudicatori di procedere a un bilanciamento tra tale diritto e le esigenze relative alla tutela dei segreti tecnici o commerciali (ordinanza del 10 giugno 2025, nella causa C-686/2024). Da tale pronuncia consegue che l’art. 53, comma 6, del d.lgs. n. 50 del 2016 (ratione temporis applicabile nel presente giudizio) esige il bilanciamento tra il diritto di difesa dell’operatore economico che formula l’istanza di accesso e quello alla riservatezza dell’operatore economico che si oppone a tale istanza, dovendo essere disapplicato nella parte in cui non prevede tale bilanciamento o dovendo, comunque, essere interpretato in senso conforme al diritto unionale.

Nel caso di specie, tuttavia, il bilanciamento è stato effettuato – sia dall’amministrazione sia dal giudice di primo grado, sebbene con esiti diversi.

Ad avviso dell’appellante, la conclusione del giudice di primo grado, secondo cui, non essendo emersa l’esistenza di specifici segreti di natura tecnica e commerciale, va attribuita prevalenza all’esigenza difensiva dell’originario ricorrente, è erronea, in quanto le parti secretate dell’offerta attengono alle modalità più riservate ed alle procedure più segrete per l’esecuzione del servizio posto a gara, applicate nella quasi totalità della propria attività imprenditoriale che, per la sua stessa natura, impone condizioni di segretezza, necessarie per garantire la sicurezza dei propri clienti: si tratterebbe, dunque, di elementi riconducibili al proprio know how e, cioè, all’insieme di competenze, esperienze e conoscenze professionali che le consentono di essere altamente competitiva nel mercato di riferimento.

Tuttavia, non può condividersi quanto sostenuto dall’appellante e, cioè, che l’attività di vigilanza, nella quasi totalità, per la sua stessa natura, imponga condizioni di segretezza, necessarie per garantire la sicurezza dei propri clienti. La salvaguardia dei clienti esige certamente una serie di precauzioni nella divulgazione delle informazioni, ma non anche la segretezza del modulo organizzativo generale dell’attività di vigilanza e delle offerte (o di parte delle offerte) formulate nei confronti dei propri clienti. Invero, le esigenze di sicurezza del cliente non richiedono la segretezza dell’offerta (o di parti dell’offerta) nei confronti dei propri concorrenti nell’ambito di una procedura di evidenza pubblica, ma piuttosto escludono la divulgazione delle informazioni nei confronti dei terzi.

Nel caso di specie, la stessa appellante ha allegato che le parti secretate dell’offerta riguardano la propria struttura organizzativa/funzionale e le verifiche interne per la gestione della esecuzione dei servizi previsti; gli strumenti di reportistica del servizio erogato; la proposta migliorativa delle attrezzature/dotazioni per l’esecuzione dell’appalto; il sistema di registrazione del passaggio della ronda; la proposta migliorativa relativa alla gestione delle anomalie e delle situazioni di emergenza (parametri di valutazione dell’offerta tecnica 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5), senza, in alcun modo, chiarire quali siano le particolari competenze sviluppate e ad esse sottese. Gli elementi indicati riguardano in modo generico l’attività imprenditoriale in esame (la struttura organizzativa e funzionale e la gestione delle anomalie e delle situazioni di emergenza) e gli strumenti usati nel suo esercizio (le attrezzatture e dotazioni, il sistema di registrazione del passaggio della ronda). Deve, al contrario, ribadirsi che “ai fini della limitazione del diritto di accesso agli atti e ai documenti tecnici della controinteressata aggiudicataria, non è … sufficiente l’affermazione che questi ultimi attengono al proprio know how. Infatti, onde perseguire un punto di equilibrio tra esigenze di riservatezza e trasparenza nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica, l’ostensione può essere negata solo laddove sussista un’informazione specificatamente individuata, suscettibile di sfruttamento economico, in grado di garantire un vantaggio concorrenziale all’operatore nel mercato di riferimento e che la stessa presenti effettivi e comprovabili caratteri di segretezza oggettiva. In difetto di tali presupposti, la trasparenza delle gare pubbliche è principio prevalente rispetto al know how dei singoli concorrenti” (così da ultimo Cons. Stato, V, 15 ottobre 2024, n. 8257 e Cass., Sez. V, 25 giugno 2025, n. 5547). Pertanto, è necessario, ai fini della tutela dei propri segreti tecnici e commerciali e/o del proprio know how, che l’operatore economico, consapevole che la partecipazione ad una procedura di evidenza pubblica lo espone ad esigenze di trasparenza, sia in grado di individuare in modo chiaro e specifico, quantomeno tramite l’indicazione dell’oggetto, della funzione e del collegato vantaggio competitivo o tecnologico, la particolare competenza/conoscenza/esperienza/procedura, sviluppata ed usata nell’esercizio della sua attività professionale, che intende mantenere riservata, in quanto idonea a garantirne il suo successo e la sua competitività nel mercato di riferimento. Laddove l’allegazione sul punto sia del tutto lacunosa, generica e carente, non consentendo neppure di verificare se l’elemento in esame presenti effettivamente i caratteri di cui all’art. 98 del d.lgs. n. 30 del 2025 (e, cioè, se sia effettivamente segreto o, al contrario già noto e generalmente accessibile agli operatori del settore, se abbia un valore economico e se sia sottoposto a misure di protezione adeguate), la riservatezza non è configurabile e necessariamente prevale il diritto di difesa del controinteressato, ferma restando la persistente tutela, tramite gli strumenti appropriati (quali, ad esempio, l’art. 2598 c.c.), in caso di un uso improprio, da parte degli altri partecipanti alla procedura, delle informazioni acquisite relativamente all’organizzazione del proprio concorrente.

Va evidenziato che l’esame, da parte del giudice, dell’offerta tecnica (nella sua integralità), che, nel caso di specie, non è avvenuto, è superfluo, in quanto le carenti allegazioni della parte interessata in ordine agli asseriti segreti da tutelare non consentono alcuna verifica.

Per completezza, deve, invece, sottolinearsi che l’originaria ricorrente, attuale appellata, ha sufficientemente specificato le sue esigenze difensive, in quanto, da un lato, ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione e, dall’altro lato, ha precisato che, stante il mancato esame integrale dell’offerta, non ha potuto formulare motivi relativi alla stessa ed ai punteggi attribuiti all’aggiudicataria e si è dovuta limitare a contestare l’ammissione dell’aggiudicataria alla gara (v. anche p. 3 della memoria di costituzione nel presente giudizio, in cui si legge “l’offerta tecnica è stata ostesa priva di passaggi decisivi come, ad esempio, quello relativo alla turnazione dei lavoratori che risulta interamente omissata …, omissione che non consente di apprezzare dall’esterno come l’aggiudicatario RTI intenda impiegare la manodopera né come abbia stimato il relativo costo, considerato che il servizio è in gran parte da eseguirsi con turnistica “7/7-h24” e dunque l’aggiudicatario dovrà corrispondere ai lavoratori anche le maggiorazioni per turni festivi, notturni, etc.”).

3.In definitiva, l’appello deve essere respinto. Le spese di lite di questo grado devono essere integralmente compensate, stante la complessità delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO