Sulla legittimità dell’ordinanza comunale di rimozione e applicazione del c.d. principio chi inquina paga: impiego di materiali contenenti rifiuti

N. 01266/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00063/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 63 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Mambelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Civitella di Romagna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Heidi Catalano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-., rappresentata e difesa dall’avv. Marta Rolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

dell’ordinanza -OMISSIS-, emessa in data 18 settembre 2024, in forza della quale il Comune di Civitella di Romagna, ha disposto la rimozione rifiuti ai sensi dell’art. 192 comma 3, d.l.gs. n. 152/2006;

nonché di tutti gli atti precedenti, connessi e/o consequenziali, se ed in quanto lesivi degli interessi del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Civitella di Romagna e di -OMISSIS-.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 il dott. Paolo Nasini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Civitella di Romagna, con pec del 14 ottobre 2024, ha notificato al ricorrente l’ordinanza -OMISSIS- di rimozione rifiuti ai sensi dell’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006, motivata valorizzando il fatto che, in seguito agli accertamenti svolti a partire dal 14 aprile 2024, è emerso quanto segue:

– nel corso del mese di marzo 2024 il ricorrente, titolare dell’impresa omonima, nonché esecutore materiale dell’intervento, ha svolto lavori di miglioramento del fondo di una strada ricadente su terreno di proprietà del Demanio Idrico sita in zona “Fiumicino”, del Comune di Civitella di Romagna (FC), sulla sponda sinistra del fiume Bidente, sul fronte dei terreni privati distinti catastalmente al fg. 59, part. 29, 32, 33, 51 e 53 del NCT del Comune di Civitella di Romagna (FC), su commissione dei concessionari della strada residenti presso il podere “Fiumicino”;

– la strada, oggetto d’intervento di miglioramento del fondo sopra descritto, era stata fortemente danneggiata dalla piena del fiume Bidente in seguito agli eventi alluvionali di maggio 2023 nonché dai successivi movimenti franosi della scarpata soprastante;

– gli interventi di miglioramento svolti erano consistiti nell’apporto, distribuzione e compattamento sulla carreggiata, su una lunghezza di circa 500 ml, di materiali inerti da demolizione.

– dal controllo è emerso che il materiale inerte applicato al sottofondo stradale presentava un elevato quantitativo di elementi estranei (rifiuti costituiti da materiali ferrosi, parti di tubi corrugati in plastica per impianti elettrici, parti di schede con circuiti elettronici, cartucce di inchiostro per stampanti, pezzi di cavi elettrici, contenitori plastici, stracci, parti di plastica dura frantumata, etichette, tamponi per francobolli, pezzi di tubi plastici, guanti da lavoro, placche in plastica e in metallo per prese elettriche, imballaggi plastici di alimenti, rotoli di scotch, pezzi di materiale spugnoso e di retine in plastica), una granulometria grossolana e disomogenea e al suo interno erano inoltre presenti pezzi di materiale da copertura di colore grigio che, all’esito degli accertamenti analitici svolti, sono risultati contenere fibre di amianto.

– il materiale impiegato è stato ritenuto “rifiuto pericoloso”, illecitamente smaltito nella realizzazione del sottofondo stradale, lo stradello in questione è stato sottoposto a sequestro penale;

– il materiale rilevato si configura come un abbandono di rifiuto in violazione dell’art. 192 c. 1 del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i..

Il Comune ha, quindi, ordinato al ricorrente quale titolare dell’impresa omonima, nonché esecutore materiale dell’intervento, di provvedere alla rimozione dei rifiuti inerti impiegati per il sottofondo stradale sopra descritto ed il loro avvio a smaltimento tramite ditte autorizzate nella gestione dei rifiuti pericolosi contenenti amianto, ripristinando lo stato dei luoghi e ripristinando ed eliminando altresì le condizioni di potenziale pericolo per la salute umana derivanti dalla presenza di materiale inerte contenente fibre di amianto.

Con ricorso depositato in data 21 gennaio 2025 il ricorrente ha impugnato l’ordinanza indicata in epigrafe chiedendone l’annullamento per il seguente articolato motivo, in sintesi:

1. il Comune resistente, in asserita violazione dell’art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006 avrebbe illegittimamente posto a carico del ricorrente una responsabilità di natura oggettiva (c.d. di posizione) per i fatti sopra ricordati, posto che nel caso di specie non sarebbe ravvisabile alcun sintomo di dolo o colpa in capo al ricorrente e con riferimento all’operato di quest’ultimo nell’esecuzione dei lavori di ripristino del manto stradale, avendo egli acquistato il materiale inerte dalla società -OMISSIS-. S.r.l. come “End of Waste” con conseguente utilizzabilità dello stesso, così come documentalmente cristallizzato tanto in fattura quanto nei documenti di trasporto; la responsabilità sarebbe quindi imputabile esclusivamente alla ditta fornitrice del materiale inerte, la società -OMISSIS-.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Civitella di Romagna e la Società -OMISSIS- srl per resistere al ricorso.

Con ordinanza -OMISSIS- l’intestato TAR ha respinto la domanda cautelare formulata dal ricorrente, sulla scorta della seguente motivazione: «riservata ogni più approfondita e diversa valutazione in sede di merito, la pretesa cautelare di parte ricorrente non può essere accolta, posto che le censure dedotte concernono esclusivamente l’assenza di responsabilità del ricorrente in relazione alla presenza di materiale pericoloso contenente amianto acquistato dalla società -OMISSIS-., mentre l’ordine di rimozione trova giustificazione anche nel fatto che il materiale utilizzato per realizzare il sottofondo stradale conteneva un elevato quantitativo di elementi estranei in alcun modo sussumibili nella categoria dei rifiuti “END OF WASTE”; riguardo a tali rifiuti “estranei” il ricorrente non deduce alcunché di specifico e dagli atti non emerge alcuna giustificazione, né è possibile assumere l’assenza di responsabilità del ricorrente medesimo, poiché, quand’anche si tratti, pure in tal caso, di materiale acquistato dalla -OMISSIS-., il ricorrente avrebbe dovuto diligentemente e prudentemente verificare, prima di utilizzarlo, che non si trattava di rifiuti “END OF WASTE”».

A seguito di appello cautelare, il Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. -OMISSIS- pubblicata in data 9 maggio 2025, ha sospeso gli effetti del provvedimento impugnato, sulla scorta della seguente motivazione: «ragione della natura della vicenda in esame, reputa che nella comparazione degli interessi in conflitto, tipica della tutela cautelare, debba essere data prevalenza all’esigenza di mantenere la res adhuc integra fino ai necessari approfondimenti propri del giudizio di merito, avuto riguardo, tra l’altro, alla sussistenza dell’elemento soggettivo».

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 22 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’odierno ricorrente, titolare dell’omonima ditta individuale attiva nel settore di scavi, demolizioni e lavori edili stradali, nelle giornate del 20 e 21 marzo 2024, ha eseguito lavori di miglioramento del fondo stradale ricadente su terreno di proprietà del Demanio Idrico in zona “Fiumicino” del Comune di Civitella di Romagna (FC), strada collocata sulla sponda sinistra del fiume Bidente, sul fronte dei terreni privati distinti catastalmente al foglio 59 particelle 29, 32, 33, 51 e 53 del NCT del Comune di Civitella di Romagna (FC).

Parte ricorrente deduce che tali lavori di miglioramento erano consistiti nell’apporto, distribuzione e compattamento sulla carreggiata, ad opera della ditta -OMISSIS-, di materiali inerti da recupero, su una lunghezza di circa 500 mt.

Si tratterebbe di materiali da recupero, in particolare ghiaia, acquistati dalla società -OMISSIS-. S.r.l., e ciò risulterebbe in via documentale dai n. 6 DDT emessi dalla predetta società nonché dalla fattura differita -OMISSIS- del 30 marzo 2024, i quali attesterebbero la natura di maceria lavorata End of Waste, proveniente dal lotto denominato “-OMISSIS-”.

D’altronde, è un dato oggettivo e non specificamente contestato dal ricorrente che, a seguito degli accertamenti svolti in data 14 aprile 2024, dai militari del Nucleo Carabinieri Forestale di Santa Sofia, è emerso che: «Al controllo è emerso che il materiale inerte applicato al sottofondo stradale presentava un elevato quantitativo di elementi estranei (rifiuti costituiti da materiali ferrosi, parti di tubi corrugati in plastica per impianti elettrici, parti di schede con circuiti elettronici, cartucce di inchiostro per stampanti, pezzi di cavi elettrici, contenitori plastici, stracci, parti di plastica dura frantumata. etichette, tamponi per francobolli, pezzi di tubi plastici, guanti da lavoro, placche in plastica ed in metallo per prese elettriche, imballaggi plastici di alimenti, rotoli di scotch pezzi di materiale spugnoso e di retine in plastica). una granulometria grossolana e disomogenea e al suo interno erano inoltre presenti pezzi di materiale da copertura di colore grigio che, all’esito degli accertamenti analitici svolti sono risultati contenere fibre di amianto».

Ai sensi dell’art. 192, d. lgs. n. 152 del 2006, (“Divieto di abbandono”) «L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati»; «chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate».

La norma sostanzialmente disciplina una fattispecie specifica di applicazione del c.d. principio chi inquina paga.

A parte ricorrente viene contestata la responsabilità in quanto autore del deposito illecito o comunque illegittimo di rifiuti: non vengono, quindi, qui in rilievo le questioni e i principi affermati dalla giurisprudenza in ordine alla possibilità di estendere la responsabilità al proprietario dell’area.

La responsabilità dell’autore, comunque, presuppone l’accertamento, quantomeno, della colpa, in ogni caso non essendo contemplata dalla norma un’ipotesi di responsabilità oggettiva.

Ciò premesso, nel caso di specie risulta anzitutto che quelli rinvenuti in loco dagli agenti accertatori non sono meri materiali end of waste, essendo stati rinvenuti, come sopra riportato, materiali che nulla hanno a che vedere con gli “inerti” qualificabili in tal senso.

Ne consegue che quei materiali “alieni”, non essendo end of waste, risultano essere “rifiuti” depositati in loco senza autorizzazione e in modo illegittimo.

Parte ricorrente non ha dimostrato che quei materiali già erano in loco al momento dei lavori, sì da essersi “mischiati” con il materiale end of waste acquistato da -OMISSIS- srl e utilizzato per i lavori stradali.

Si tratta di circostanza, questa, il cui onere probatorio gravava sulla parte ricorrente, sia in quanto l’Amministrazione, diversamente, sarebbe onerata di una prova “negativa”, sia in applicazione del principio della vicinanza della prova, l’impresa ricorrente soltanto avendo avuto la possibilità, al momento dei lavori, di verificare la consistenza del terreno.

Al contrario di quanto argomentato da parte ricorrente nella memoria di replica, non vi sono agli atti elementi, nemmeno logici, atti a far ritenere ragionevolmente che «era già presente in loco altro materiale allorquando il ricorrente interveniva con la sua opera di compattamento del materiale acquistato da -OMISSIS-».

Mancando la prova della preesistenza dei materiali, quindi, vi sono due possibilità: o i materiali sono stati depositati illegittimamente proprio dall’impresa ricorrente (mischiati così con il materiale end of waste acquistato da -OMISSIS- srl) ovvero si tratta di rifiuti “a monte” illegittimamente mischiati da -OMISSIS- srl con il materiale end of waste venduto all’impresa ricorrente.

Nonostante l’apparentemente rilevante differenza tra le due ipotesi che precedono, nel caso di specie, pur non potendosi dimostrare quale delle due sia l’ipotesi in concreto verificatasi, la conseguenza è comunque l’affermazione di responsabilità in capo all’impresa ricorrente.

Infatti, se nella prima ipotesi saremmo di fronte ad una vera e propria ipotesi dolosa, nella seconda ipotesi, anche ammettendo che il materiale “alieno” fosse contenuto nella fornitura di -OMISSIS-, è evidente la colpa ascrivibile in capo a parte ricorrente.

Si tratta infatti di una pluralità di elementi (rifiuti) del tutto eterogenei ed estranei al concetto di materiale inerte “end of waste” chiaramente visibili e riconoscibili dall’impresa al momento dell’utilizzo nei lavori stradali: il non aver controllato e, conseguentemente, il non aver rimosso ovvero evitato di sversare in loco detto materiale “alieno”, è imputabile, quindi, a titolo di colpa in capo all’impresa ricorrente.

Occorre invero rilevare che la diligenza minima esigibile dall’operatore professionale ex art. 1176, secondo comma, c.c. (parte ricorrente ha agito come impresa del settore) implica sicuramente la verifica, quanto meno e senz’altro a vista, anche senza la necessità di eseguire apposite verifiche tecniche, della reale consistenza e composizione del materiale inerte acquistato e impiegato per la realizzazione dell’intervento di miglioramento del manto stradale, non potendo sostenersi che il solo fatto di aver acquistato il materiale inerte impiegato nei lavori da un’impresa autorizzata alla gestione e recupero del rifiuto e alla commercializzazione del prodotto derivato come end of waste possa di suo esonerare l’operatore economico dall’effettuare le suddette, minimali verifiche, si ripete, senza dubbio esigibili secondo un criterio di diligenza professionale minima dell’impresa. In tal senso, dunque, sussiste senz’altro nella fattispecie un elemento di colpa in capo all’impresa ricorrente, quanto meno per omessa diligenza, nell’aver senz’altro impiegato il suddetto materiale per le previste lavorazioni, neppure avvedendosi della pur palese presenza, in esso, di plurimi e grossolani materiali “spuri”, la cui presenza era chiaramente incompatibile con la ritenuta natura di prodotto recuperato come end of waste, ancorché fornito come tale dall’impresa -OMISSIS-

A tal proposito, per una conferma, sul piano interpretativo sistematico al ragionamento che precede, si può rilevare come la direttiva 21 aprile 2004 n. 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, all’art. 8 (Costi di prevenzione e riparazione) dispone, tra l’altro che: «1. L’operatore sostiene i costi delle azioni di prevenzione e di riparazione adottate in conformità della presente direttiva;….è stato causato da un terzo, e si è verificato nonostante l’esistenza di opportune misure di sicurezza».

Quanto precede supera anche il tema della responsabilità relativa alla presenza di materiale contenente amianto e la problematica relativa al superamento del limite tollerabile: infatti, sebbene con riferimento ai rifiuti contenenti amianto si sarebbe potuto dubitare di una colpa di parte ricorrente rispetto al materiale acquistato da -OMISSIS-, vi è che essendo comunque tale materiale mischiato a rifiuti che, come detto, non sono certamente inerti e non avrebbero, quindi, dovuto essere depositati in loco, unitamente anche a materiale effettivamente inerte, l’ordine imposto dall’Amministrazione deve ritenersi comunque legittimo, parte ricorrente essendo tenuta a rimuovere tutti i materiali non inerti collocati in loco mischiati tra loro, così da “bonificare” l’area.

Quanto sopra, evidentemente, ferme restando le eventuali doglianze di natura contrattuale che, sul piano dei rapporti interni, parte ricorrente potrà rivolgere a -OMISSIS-.

Parte ricorrente, nelle memorie difensive depositate ai sensi dell’art. 73 c.p.a., ha lamentato che nell’estate 2025, nelle more dell’odierno giudizio, sono state realizzate opere di movimentazione del fondo ghiaioso e spostamento frane, eseguite dai proprietari, con il benestare dei Carabinieri Forestali operanti nel Comune di Civitella, il ché avrebbe alterato radicalmente lo stato dei luoghi.

Si tratta d’altronde, di circostanza rispetto alla quale parte ricorrente non ha fornito alcun elemento di prova, nemmeno indiziario, tale non potendosi considerare la fotografia depositata (doc. 6 fasc. parte ricorrente).

Conseguentemente non possono trovare accoglimento le istanze istruttorie finalizzate: ad ottenere informazioni e documenti utili che siano nella disponibilità dei Carabinieri Forestali e/o del Comune di Civitella e/o della Procura relativamente a tali asserite opere; la disposizione di una consulenza tecnica volta a confermare che, per effetto dell’intervento realizzato dalla proprietà nell’estate 2025 sul fondo per cui è causa, ad oggi nulla più sussiste del materiale che veniva compattato dall’odierno ricorrente; l’acquisizione della testimonianza, del Geom. -OMISSIS- di Civitella di Romagna (FC).

Pertanto, il ricorso deve essere respinto.

Attesa la particolarità della presente controversia le spese di lite devono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

Paolo Nasini, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO