Revisione prezzi: esclusione di ogni automatismo legato agli indici ISTAT

03340 /2026 REG.PROV.COLL.

N. 09234/2024 REG.RIC

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9234 del 2024, proposto da Gruppo S.A.M.
S.r.l. – Gruppo Servizi Ambienti Metropolitani, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Ausiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Azienda Sanitaria Locale Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Emma Tortora e Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, Sezione Prima, n. 1800/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Salerno; Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2026 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

FATTO e DIRITTO

1. La società Gruppo S.A.M. s.r.l. ha adito il T.A.R. per la Campania per l’annullamento del provvedimento prot. gen. n. 52178 dell’8 marzo 2023 dell’Azienda Sanitaria Salerno, recante il rigetto dell’istanza presentata dalla ricorrente in data 24 novembre 2022 ed intesa a sollecitare l’avvio del procedimento di adeguamento del corrispettivo a titolo di revisione prezzi per il periodo novembre 1999 – aprile 2005, pari all’importo di € 170.267,08, relativamente al “servizio di pulizia dei presidi e strutture dell’ASL Salerno 2 – Lotto 2”, giusta la delibera di aggiudicazione n. 1047 del 6 dicembre 1998, successivamente prorogata.
2. Esponeva la ricorrente di essere stata affidataria del servizio di pulizia ordinaria dei presidi e delle strutture dell’ASL di Salerno fino al 15 marzo 2005, sulla base del contratto stipulato a seguito dell’aggiudicazione del 6 ottobre 1998 e delle successive proroghe, e che alla stessa tuttavia, nonostante le varie richieste, non era stato riconosciuto il compenso revisionale di cui all’art. 44 l. n. 724/1994.
Essa aveva quindi richiesto, con la predetta nota del 24 novembre 2022, l’avvio del procedimento per il riconoscimento della revisione dei corrispettivi relativi al periodo 1° novembre 1999 – 15 marzo 2005, per la somma di € 170.267,08, oltre interessi moratori, e che, stante l’inerzia dell’Amministrazione, aveva proposto ricorso avverso il silenzio, dichiarato improcedibile dal T.A.R. per il sopravvenire del provvedimento
n. 52178 dell’8 marzo 2023, con il quale l’Amministrazione aveva rigettato l’istanza,

facendo riferimento ai motivi già espressi con la comunicazione ex art. 10-bis l. n. 241/1990 (nota prot. n. 41472 del 22 febbraio 2023) e ritenendo non condivisibili le osservazioni prodotte.
3. Le ragioni del rigetto, evincibili de relato dalla suddetta comunicazione, sono così sintetizzabili:
– avvenuta rinegoziazione e rinnovazione del contratto mediante delibera n. 1128 del 30 novembre 1999 fino al 31 ottobre 2000;
– avvenuta proroga del contratto, mediante molteplici atti successivi atti, alle condizioni economiche sancite nel suddetto atto di rinnovo, nelle more della nuova gara, fino al 28 febbraio 2004;
– avvenuto avvio dei nuovi rapporti contrattuali, a seguito dell’esito della gara, dal 1° marzo 2004, ad eccezione del lotto n. 2 (quello, cioè, relativo alle strutture di Salerno ed originariamente affidato alla ricorrente);
– impossibilità per l’Amministrazione, a far data dal 1° marzo 2004 e fino al 14 marzo 2005, di interrompere il rapporto contrattuale con la ricorrente, in conseguenza del susseguirsi dei procedimenti giudiziari da essa instaurati davanti al giudice amministrativo avverso la delibera di aggiudicazione della nuova gara n. 55 del 2 febbraio 2004 e dei provvedimenti cautelari adottati dal medesimo giudice;
– assenza di manifestazioni di dissenso della ditta rispetto agli atti suindicati così come di richieste di revisione dei prezzi, avendo essa solo in data 15 marzo 2005 inoltrato richiesta di adeguamento del corrispettivo contrattuale, respinta con nota prot. n. 17754 del 24 marzo 2005;
– congruità dei prezzi praticati dalla ditta per tutta la durata dell’appalto, come si evince dalla situazione dei prezzi praticati, nei periodi di riferimento, per prestazioni analoghe, sia nell’ambito della stessa Azienda che di altre Aziende Sanitarie della Campania;

– affidamento della nuova procedura di gara, con deliberazione n. 1175 del 25 novembre 2004, per un costo a metro quadro, per estensioni, pari ad € 1,95, a fronte del corrispettivo di £ 3.700 (€ 1,91) a metro quadro, per estensioni, praticate dalla ditta nel periodo dell’affidamento;
– il riconoscimento della revisione dei prezzi nei sensi indicati dalla ditta avrebbe l’effetto di determinare un costo dell’appalto, per il periodo 1998/2004, di gran lunga più oneroso sia rispetto a quelli attivi, per lo stesso periodo, presso la stessa Azienda sia in proporzione rispetto a quello attualmente vigente per lo stesso lotto presso la medesima A.S.L..
4. Con la sentenza n. 1800 del 7 ottobre 2024, il T.A.R., dopo aver respinto la censura di difetto di motivazione e di mancato compiuto esame delle osservazioni procedimentali, ha dichiarato inammissibile, per il resto, il ricorso.
5. La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto dalla originaria ricorrente ai fini della sua riforma e del consequenziale accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
6. Si è costituita in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale di Salerno, per opporsi all’accoglimento del ricorso ed eccepirne anche l’inammissibilità, per ragioni diverse da quelle poste dal T.A.R. a fondamento della statuizione in rito recata dalla sentenza appellata.
7. Il ricorso, all’esito dell’odierna udienza di discussione, è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.
8. L’appello, ad avviso del Collegio, non è meritevole di accoglimento: conclusione che deriva da un esame complessivo delle deduzioni delle parti e dei documenti versati, nel primo e nel secondo grado di giudizio, rendendo conseguentemente irrilevante l’eccezione di irricevibilità della memoria depositata dall’Amministrazione in data 23 marzo 2026, formulata dalla ricorrente con la memoria di replica del 1° aprile 2026.

9. Con il primo motivo di appello, la parte appellante censura la statuizione reiettiva del motivo di ricorso inteso a lamentare la carenza motivazionale del provvedimento di diniego impugnato in primo grado: statuizione incentrata sull’affermazione secondo cui i motivi del provvedimento medesimo andrebbero ricavati, per relationem, dalla comunicazione delle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza di revisione di cui alla nota prot. n. 41472 del 22 febbraio 2023.
9.1. Deduce criticamente la società appellante che il giudice di primo grado ha obliterato l’allegazione, svolta con il secondo motivo del ricorso introduttivo, con la quale sosteneva la mancata compiuta valutazione da parte dell’Amministrazione della sua memoria procedimentale.
Lamenta altresì la ricorrente che il T.A.R., in violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato, ha così argomentato: “Inoltre, l’Amministrazione ha correttamente rilevato la non condivisibilità delle osservazioni esposte dalla ricorrente nell’ambito della memoria procedimentale, risultando infatti totalmente inconferenti rispetto ai motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, in quanto incentrate sulla natura di proroga o di rinnovo dei successivi atti di prosecuzione del rapporto contrattuale, profilo questo che non è in contestazione nell’ambito della citata comunicazione ex art. 10 bis della legge n. 241/1990”.
La violazione del suddetto principio, espone la ricorrente, inficia anche la seguente affermazione del giudice di primo grado:
“Come rappresentato per relationem nell’ambito del provvedimento impugnato, la medesima Amministrazione ha già respinto, con nota n. 17754 del 24 marzo 2005, la richiesta di revisione dei prezzi formulata dalla ricorrente il 15 marzo 2005 in relazione al medesimo rapporto; tale nota è rimasta inoppugnata e ha quindi definitivamente regolato il rapporto controverso”.
9.2. Il motivo di appello in esame non può essere accolto.

9.3. Iniziando dal rilievo motivazionale del T.A.R. censurato dalla ricorrente perché violativo del divieto di integrazione postuma del provvedimento impugnato, secondo cui le osservazioni endo-procedimentali dalla stessa formulate non sarebbero conferenti rispetto ai motivi ostativi rappresentati con la citata comunicazione ex art. 10-bis l. n. 241/1990, inerendo al tema della qualificazione degli atti prosecutori del rapporto contrattuale come di proroga/rinnovo, deve osservarsi che esso non confligge con il divieto di integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato, afferendo all’ambito delle valutazioni demandate al giudicante in ordine alla sussistenza del vizio motivazionale connesso al mancato compiuto esame del contributo partecipativo della parte istante: valutazioni che implicano anche la verifica della pertinenza di quel contributo rispetto ai motivi ostativi esposti dall’Amministrazione.
9.4. Una volta escluso, quindi, che la statuizione reiettiva della censura di carenza motivazionale, fondata sulla relatio fatta dall’Amministrazione alla comunicazione ex art. 10-bis l. n. 241/1990, sia inficiata, come dedotto dalla ricorrente, dalla mancata rilevazione da parte del T.A.R. dell’omesso esame delle osservazioni procedimentali dalla stessa presentate (ovvero, come sostenuto dalla ricorrente, dal rigetto di tale profilo di doglianza sulla scorta di motivi non emergenti dal provvedimento impugnato e destinati inammissibilmente ad integrarli ex post), non resta che convalidare la sentenza appellata nella parte in cui ha fatto leva, al fine di escludere profili di carenza motivazionale a carico del provvedimento di diniego, sul legittimo ricorso da parte dell’Amministrazione alla tecnica redazionale per relationem.
Con il secondo motivo di appello, la parte appellante lamenta che il T.A.R., riproponendo pedissequamente le affermazioni contenute nel provvedimento di diniego – inerenti alla congruità dei prezzi praticati dalla ricorrente nel periodo oggetto della sua istanza di revisione del compenso contrattuale – ha obliterato – o comunque implicitamente respinto – il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio,

inteso a lamentare, come già detto, il carattere meramente apparente del contraddittorio procedimentale attivato dall’Amministrazione, conseguente alla sostanziale pretermissione delle sue allegazioni procedimentali.
La ricorrente quindi, dopo aver integralmente riprodotto il contenuto di quelle osservazioni – laddove, in particolare, richiamavano i provvedimenti che avevano sancito la prosecuzione del rapporto contrattuale e ne sostenevano la qualificazione come di mera proroga e non di rinnovo – ribadisce l’assenza nel provvedimento impugnato di una congrua e motivata valutazione di quelle osservazioni, esaurendosi esso nella clausola di stile secondo cui “le osservazioni proposte non possono essere considerate condivisibili”.
Essa contesta quindi la declaratoria di inammissibilità del ricorso sancita dalla sentenza appellata, sulla scorta dei rilievi formulati dall’Amministrazione con la suddetta comunicazione ex art. 10-bis l. n. 241/1990, omettendo però di esaminare le puntuali osservazioni da essa contrapposte in sede procedimentale a quei rilievi.
9.5. Neanche il motivo di appello appena sintetizzato può ritenersi meritevole di accoglimento.
9.6. Deve invero osservarsi che il richiamo da parte del T.A.R. delle considerazioni svolte dall’Amministrazione con la comunicazione ex art. 10-bis l. n. 241/990 (oggetto di relatio, come si è detto, da parte del provvedimento impugnato), in ordine alla congruità dei prezzi contrattuali praticati dalla ricorrente, in correlazione con l’affermazione dianzi citata del carattere non conferente, rispetto a quelle considerazioni, delle osservazioni procedimentali della medesima ricorrente, è sufficiente a disvelare l’infondatezza della censura di violazione del principio di effettività del contraddittorio procedimentale, oltre che a dimostrare – sul presupposto della mancata formulazione da parte della ricorrente di specifiche censure nei confronti della suindicata componente motivazionale del provvedimento impugnato – la parziale inammissibilità del gravame.

9.7. La ratio decidendi della suddetta statuizione in rito si coglie infatti nell’affermazione con la quale il T.A.R., dopo aver evidenziato che “sussiste…un ineliminabile potere valutativo in ordine all’an della revisione del prezzo che l’Amministrazione ha pienamente esercitato”, ha rilevato che “all’esito dell’istruttoria condotta, l’istanza è stata rigettata con considerazioni inerenti all’an (e involgenti anche il quantum) debeatur che, tuttavia, non risultano in alcun modo avversate dagli argomenti proposti dalla ricorrente, non potendosi risolvere l’attività inerente all’adeguamento in una mera constatazione della variazione dell’indice FOI e nella conseguente applicazione del medesimo”.
9.8. In proposito, peraltro, non può farsi a meno di evidenziare – sebbene l’appunto non abbia conseguenze significative sull’esito del giudizio – che le osservazioni procedimentali della ricorrente, inerenti come si è detto al carattere di mera proroga e non di rinnovo degli atti della A.S.L. che hanno disposto la prosecuzione del rapporto contrattuale, nelle more dello svolgimento di una nuova gara per l’affidamento del servizio, piuttosto che, come affermato dal T.A.R., “totalmente inconferenti”, devono essere più correttamente qualificate, tenuto conto che la comunicazione ex art. 10-bis
l. n. 241/1990 afferma, quantomeno relativamente al primo segmento temporale (quello che va dal 30 novembre 1999 al 31 ottobre 2000, autorizzato con provvedimento n. 1128 del 30 novembre 1999), che “con il rinnovo il rapporto che si è instaurato tra le parti va considerato giuridicamente nuovo rispetto a quello originario”, “parziali”, perché non rivolte a controdedurre nei confronti di tutti i profili ostativi comunicati dall’Amministrazione (ed in particolare di quello inteso ad affermare la congruità dei prezzi praticati dalla ricorrente nel periodo oggetto della sua istanza di revisione).
10. Con il successivo motivo di appello, la ricorrente appunta le sue critiche nei confronti del richiamo, da parte della sentenza appellata, della sentenza del Tribunale

di Salerno n. 3598/2022 del 19 ottobre 2022, con la quale è stata accolta – sul rilievo della nullità, per mancanza di forma scritta, dell’accordo di proroga del rapporto contrattuale – l’opposizione proposta dalla A.S.L. Salerno avverso il decreto ingiuntivo n. 1217/2015 del 24 aprile 2015, ottenuto dalla medesima ricorrente e concernente il compenso revisionale oggetto anche del presente giudizio, nonché nei riguardi del passaggio motivazionale della sentenza appellata con il quale viene evidenziato che il contratto stipulato con la ricorrente non contiene alcuna clausola di revisione del prezzo contrattuale “che consideri il compenso revisionale certo e pari alla variazione dell’indice ISTAT F.O.I., come pretende la ricorrente”: in entrambi i casi, osserva la ricorrente, attingendo all’attività difensiva dell’Azienda intimata, con la conseguente violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato in primo grado.
10.1. Deve in senso contrario osservarsi che l’assunto dell’assenza di una clausola cogente atta a riconoscere il diritto al compenso revisionale ed a parametrarne la misura all’indice F.O.I. non attiene alla motivazione necessaria del provvedimento impugnato (e quindi non doveva essere in esso necessariamente esternato), ma all’ambito delle verifiche che il T.A.R. avrebbe dovuto compiere – e ha di fatto compiuto – al fine di apprezzare la fondatezza della tesi della ricorrente della spettanza di un compenso revisionale commisurato all’indice suindicato: verifiche involgenti, in primo luogo, la sussistenza di un titolo (e quindi di una clausola) contrattuale atta a conformare, sia nell’an che nel quantum, la pretesa revisionale, in mancanza del quale, secondo il ragionamento sotteso alla sentenza appellata (non attinto da specifiche contestazioni della ricorrente), il riconoscimento e la determinazione della revisione del corrispettivo contrattuale non possono che costituire il frutto, ai sensi dell’art. 44
l. n. 724/1994, dell’attività istruttoria dell’Amministrazione e delle valutazioni discrezionali da essa compiute.

11. Con l’ultimo motivo di appello, la parte appellante contesta l’affermazione del T.A.R., già innanzi richiamata, intesa ad imputare all’Amministrazione un potere valutativo funzionale a verificare, sia nell’an che nel quantum, la fondatezza della pretesa revisionale, ed a rilevare che il suddetto potere, nella specie, è stato “pienamente esercitato” dall’Amministrazione, la quale, “all’esito dell’istruttoria condotta”, ha rigettato l’istanza della ricorrente “con considerazioni inerenti all’an (e involgenti anche il quantum) debeatur che, tuttavia, non risultano in alcun modo avversate dagli argomenti proposti dalla ricorrente, non potendosi risolvere l’attività inerente all’adeguamento in una mera constatazione della variazione dell’indice FOI e nella conseguente applicazione del medesimo”.
11.1. La appellante, oltre a lamentare il carattere “criptico e nebuloso” del surriportato passaggio motivazionale e ad evidenziare che le argomentazioni recate dalla comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10-bis l. n. 241/1990 sono state efficacemente confutate con la relativa memoria procedimentale, che sia l’Amministrazione che il T.A.R. avrebbero omesso di esaminare, contesta l’affermazione del giudice di primo grado secondo cui “l’attività inerente all’adeguamento” non potrebbe risolversi “in una mera constatazione della variazione dell’indice FOI e nella conseguente applicazione del medesimo”, evidenziando in senso contrario che “è proprio la corretta applicazione dell’indice FOI a determinare sia l’esatta quantificazione dell’importo dovuto a titolo di revisione prezzi, sia (…) il corretto esercizio del potere autoritativo/discrezionale”, richiamando l’orientamento della giurisprudenza secondo cui “in mancanza del calcolo dei costi standardizzati di cui all’art. 7 del d.lgs. n. 163 del 2006 la revisione va operata applicando l’indice FOI; tale previsione costituisce poi una clausola imposta, che va inserita di diritto nel contratto, anche in sostituzione di clausole difformi volute dalle parti” ed evidenziando che il suddetto indice costituisce il limite massimo oltre il quale l’operatore economico che ha eseguito il contratto non può spingersi nella

determinazione del compenso revisionale, salvo circostanze eccezionali che devono essere provate dallo stesso, restando “salva la verifica da condurre in concreto attraverso la specifica istruttoria di competenza, cui la singola amministrazione committente non può sottrarsi (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 28 febbraio 2023, n. 2096)”.
11.2. Neanche la suddetta censura si palesa meritevole di accoglimento.
11.3. In primo luogo, i contestati passaggi motivazionale della sentenza appellata non sono affatto “criptici e nebulosi”, emergendo chiaramente da essi la tesi secondo cui, in mancanza di una clausola contrattuale atta a vincolare l’attività di verifica della spettanza della revisione del prezzo contrattuale all’applicazione dell’indice F.O.I., tale verifica deve essere condotta di volta in volta dall’Amministrazione, facendo spendita del suo potere discrezionale.
11.4. In secondo luogo, è la stessa ricorrente a sostenere che “resta salva la verifica da condurre in concreto attraverso la specifica istruttoria di competenza, cui la singola amministrazione committente non può sottrarsi”: istruttoria che l’Azienda appellata risulta appunto aver posto in essere, pervenendo alla conclusione della congruità del corrispettivo spettante ex contractu alla ricorrente sulla base sia di una analisi storica dei dati economici relativi ai servizi analoghi espletati, nel periodo oggetto dell’istanza, per conto della ASL Salerno e di altre AA.SS.LL. della Regione Campania, sia di una analisi attualizzata incentrata sui prezzi praticati nell’ambito della nuova gara conclusasi con il provvedimento deliberativo n. 1175 del 25 novembre 2004, con particolare riguardo al lotto 2 precedentemente affidato alla ricorrente.
11.5. Deve solo aggiungersi che sia il provvedimento impugnato, sia la sentenza appellata sono in linea, da questo punto di vista, con la giurisprudenza prevalente, le cui fila sono state recentemente tirate da Consiglio di Stato, Sez. V, 27 giugno 2023,
n. 6257, nel senso che:

“9.1.1. La mera variazione di determinati indici elaborati da ISTAT (c.d. FOI, ossia indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai ed impiegati) non implica automatico riconoscimento della revisione dei prezzi dell’appalto;
9.1.2. Detto altrimenti, “i corrispettivi previsti per i medesimi contratti verrebbero ancorati ad un’indicizzazione automatica” (Cons. Stato, sez. V, 6 settembre 2022, n. 7756, cit.);
9.1.3. Piuttosto, onde poter essere ammessi alla suddetta procedura di revisione è innanzitutto necessario – come sopra anticipato – che l’appaltatore fornisca la dimostrazione circa l’aumento dei costi e della correlativa incapacità di farvi fronte (assenza di equilibrio economico), sì da comportare un azzeramento dell’utile e dunque la seria compromissione delle prestazioni oggetto di appalto;
9.1.4. Tale dimostrazione viene poi sottoposta all’istruttoria della PA che, dal canto suo, valuterà la bontà e dunque la sussistenza dei presupposti onde provvedere alla anelata revisione dei prezzi;
9.1.5. In questa direzione la variazione dei suddetti indici ISTAT costituisce non condizione di operatività della clausola di revisione (an della revisione) ma, più correttamente, limite massimo entro il quale la revisione stessa deve essere accordata (quantum della revisione)”.
11.6. Poiché, si ripete, la suddetta valutazione discrezionale risulta essere stata compiuta dall’Amministrazione – e le relative risultanze, anticipate con la comunicazione ex art. 10-bis l. n. 241/1990, sono state ribadite per relationem a quest’ultima con il provvedimento impugnato, avverso le quali nessuna specifica osservazione (in sede procedimentale) e censura (in sede processuale) è stata esplicata dalla ricorrente, il motivo di appello in esame, e quindi il gravame nel suo complesso, non possono che essere respinti.

12. La conclusione che precede consente anche di prescindere dalle eccezioni di inammissibilità del ricorso formulate dall’Azienda resistente.
12.1. Deve solo osservarsi che, tra i motivi della determinazione negativa impugnata, vi è la circostanza, eccepita in sede processuale dall’Amministrazione, della mancata impugnazione da parte della ricorrente della nota prot. n. 17754 del 24 marzo 2005, con la quale essa si sarebbe già espressa negativamente sull’istanza revisionale della ricorrente: sebbene la suddetta nota non sia stata prodotta in giudizio, la circostanza allegata può ritenersi comprovata, non essendo stata espressamente contestata dalla ricorrente, né nel presente né nel primo grado di giudizio, non avendo essa censurato specificamente il provvedimento impugnato, laddove la pone – de relato – a fondamento della sua adozione.
13. Il ricorso, in conclusione, deve essere complessivamente respinto e la ricorrente condanna alla refusione delle spese di giudizio a favore della ASL Salerno, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente alla refusione delle spese di giudizio a favore della ASL Salerno, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente F/F

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

IL SEGRETARIO