Accesso difensivo, limiti della sicurezza pubblica e tutela del know-how aziendale

N. 06092/2026REG.PROV.COLL.

N. 02249/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2249 del 2026, proposto dalla società Enel Green Power Italia a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Crisafulli, Anna Mazzoncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la società Idroelettrica Molino Rizzoni a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Giovannelli, Leonardo Masi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione terza) n. 4584, pubblicata in data 12 marzo 2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e della società Idroelettrica Molino Rizzoni a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 il consigliere Marina Perrelli e uditi per le parti gli avvocati Crisafulli, Giovannelli e l’avvocato dello Stato Bruni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante, che cura l’esercizio e la manutenzione della diga di Pavana, concessa in gestione alla società Enel Power, sotto la vigilanza dell’Ufficio tecnico per le dighe di Firenze e della Direzione generale per le dighe e le infrastrutture idriche del MIT, ha chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale è stato accolto il ricorso proposto dalla società Idroelettrica Molino Rizzoni a r.l. avverso il diniego di accesso prot. n. 23530 del 14 novembre 2025.

1.2. La società appellante deduce l’erroneità della sentenza:

1) per violazione degli artt. 22, comma 1 lett. b), e 24, comma 7, della legge n. 241/1990 perché la società appellata, titolare di una concessione di derivazione dal torrente Limentra di Treppio con opere di presa a valle della diga di Suviana, non vedrebbe incisa la propria capacità di prelievo non lamentando alcuna disfunzione circa l’afflusso dal bacino naturale del Torrente Limentra di Treppio e perché le problematiche relative alla diga di Pavana – il cui bacino è alimentato dal torrente Limentra di Sambuca – non avrebbero determinato una riduzione di portata rispetto alla derivazione di cui la stessa è titolare, con la conseguenza che l’interesse all’acquisizione degli atti oggetto dell’istanza non solo non sarebbe attuale, ma sarebbe strumentale alla tutela di una posizione giuridica di fatto in rapporto solo indiretto con la diga di Pavana. Peraltro, secondo la prospettazione della società appellante, il lamentato minore afflusso di acqua non sarebbe dovuto alle operazioni di svaso, ma a prescrizioni operative imposte dal MIT di limitazione della quota massima di esercizio autorizzata del serbatoio di Pavana alla quota di 446,60 m s.l.m. che impedirebbe il trasferimento di acqua a Suviana. A differenza di quanto erroneamente affermato dal giudice di primo grado i documenti richiesti sarebbero ininfluenti rispetto alle prospettate esigenze difensive e non conterrebbero indicazioni sulle operazioni di svaso;

2) per violazione dell’art. 24, commi 6 e 7, della legge n. 241/1990 perché la rilevanza delle dighe e degli impianti idroelettrici discenderebbe dalla loro natura e si rifletterebbe nelle informazioni su siti, infrastrutture e dispositivi sensibili per la nazione e per la pubblica sicurezza contenuti nei documenti oggetto dell’istanza di accesso, come comprovato dalle speciali misure di protezione approntate per i soggetti pubblici e privati che operano nel settore della produzione di energia elettrica. Ne conseguirebbe che la diffusione di informazioni inerenti le relative infrastrutture sarebbe suscettibile di arrecare gravi pregiudizi alla sicurezza della popolazione e dei territori ove insistono gli impianti, nonché alla protezione delle infrastrutture. Infine, con riferimento alle informazioni commerciali e industriali, in sede di opposizione si è evidenziato che i documenti oggetto dell’istanza conterebbero informazioni tecniche, operative e industriali relative ai criteri di manutenzione, ispezione e gestione di infrastrutture idroelettriche che costituiscono know how aziendale di EGPI e rientrerebbero nella tutela del segreto tecnico e commerciale, ai sensi dell’art. 98 del codice della proprietà industriale e dell’art. 24, comma 1, lett. d), della legge n. 241/1990;

3) per erroneità della ritenuta ostensibilità degli atti relativi alle manutenzioni effettuate nel 2020. La definizione delle attività manutentive è oggetto di interazione con il MIT, nell’ambito dell’azione di controllo e prescrittiva, per cui la corrispondenza con il detto Ministero, sviluppatasi nell’arco di quasi 10 anni, conterrebbe documenti con analisi sulla sicurezza dell’opera e progettuali che dovrebbero essere mantenuti riservati.

2. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti si è costituito in giudizio ed ha concluso per l’accoglimento dell’appello.

3. La società Idroelettrica Molino Rizzoni a r.l. si è costituita in giudizio ed ha concluso per il rigetto dell’appello.

4. Con l’ordinanza n. 1249, pubblicata il 3 aprile 2026, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare perché “sussistono i presupposti per accogliere l’istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata, atteso che vertendosi in una fattispecie di accesso a documenti appare prioritaria la considerazione delle ragioni di periculum vantate, in quanto l’ostensione degli atti richiesti – da consentire entro il termine dell’11 aprile 2026 – lederebbe irrimediabilmente la situazione giuridica dell’appellante e renderebbe vana l’eventuale successiva decisione di merito”.

5. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie e repliche ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

6. All’udienza camerale del 18 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello non è fondato e va respinto.

8. I fatti salienti ai fini della decisione possono essere così sintetizzati:

– con istanza n. 3197 del 20 febbraio 2025 la società appellata aveva chiesto la documentazione relativa alle operazioni di svaso e alla gestione emergenziale dell’invaso della diga di Pavana a cui il MIT ha dato riscontro positivamente accordando l’ostensione dei documenti richiesti;

– con istanza n. 20963 del 16 ottobre 2025 la società appellata ha presentato al MIT un’ulteriore istanza di accesso avente ad oggetto: “copia del Piano di Manutenzione della diga di Pavana redatto da Enel Green Power nella versione applicabile al 1° aprile 2020; copia di eventuali, Manuali di Manutenzione, Programmi di Manutenzione delle versioni applicabili al 1° aprile 2020; copia degli atti con i quali Enel Green Power ha informato codeste amministrazioni dell’avvenuta attuazione degli interventi di manutenzione previsti nei suddetti Piani, Manuali e/o programmi ed effettuati in data antecedente al 1°aprile 2020”;

– con nota n. 22280 del 31 ottobre 2025 il Ministero ne ha informato, ai sensi degli artt. 22 ss. della legge n. 241/1990 e 3 del d.P.R. n. 184/2006, sia la concessionaria che il gestore della diga e con nota n. 28048 del 10 novembre 2025 l’odierna appellante ha comunicato la propria opposizione all’ostensione sul presupposto che la società appellata avesse già ottenuto tutti i documenti amministrativi connessi al procedimento di svaso e alla gestione emergenziale dell’invaso di Pavana, che l’istanza avesse natura esplorativa difettando un interesse difensivo concreto, nonché che i documenti richiesti avessero natura riservata per ragioni di sicurezza nazionale e di pubblica sicurezza e per la tutela di segreti commerciali e know how;

– con il provvedimento n. 23530 del 14 novembre 2025 il MIT ha rigettato l’istanza di accesso perché:

– l’interesse sotteso alla richiesta di esibizione non può considerarsi diretto, concreto e attuale originando “dall’esigenza di “verificare eventuali responsabilità di Enel Green Power in ordine alle ragioni che hanno condotto allo svaso della diga, sia per accertare la sussistenza di eventuali obblighi indennitari nei confronti delle Società”;

– non sussistono i presupposti per l’accesso difensivo essendo stata soddisfatta l’esigenza di tutelare i propri interessi con l’accoglimento della precedente istanza di accesso del 20 febbraio 2025 e non potendosi ravvisare il nesso di strumentalità tra la posizione che l’istante intende tutelare e i documenti oggetto di accesso che “contengono le modalità esecutive e la frequenza degli interventi di manutenzione delle apparecchiature elettromeccaniche ed oleodinamiche di comando degli organi di chiusura e/o di regolazione degli scarichi, delle strutture e dei dispositivi di tenuta e delle parti mobili di detti organi, non contenendo indicazioni sulle operazioni di svaso”;

-è “ragionevole considerare che dall’ostensione degli atti richiesti derivi una lesione alla sicurezza pubblica, nonché al segreto industriale e commerciale e ai diritti di proprietà intellettuale, che possa determinare un pregiudizio, in modo particolare, agli interessi della società EGPI, in quanto proprietaria del Piano di manutenzione della diga di Pavana, considerato che “tali documenti tecnici sono caratterizzati da un valore non trascurabile, trattandosi di elaborati altamente specialistici” e che “attengono all’attività di gestione della diga di Pavana svolta da EGPI in qualità di gestore tecnico, nell’ambito della concessione intestata a Enel Produzione S.p.A.”;

– i “documenti richiesti (…) sono infatti previsti da un’ampia ed articolata disciplina concernente specificamente gli aspetti di sicurezza delle dighe (cfr. il citato art. 11 “Piano di manutenzione dell’impianto di ritenuta” del D.M. 14 maggio 2024, n. 94), che prescrive misure di sicurezza specifiche in tutte le fasi: progettazione, esercizio, manutenzione e dismissione. Pertanto, i documenti oggetto di istanza, rientrando tra quelli concernenti opere la cui realizzazione va accompagnata da particolari misure di sicurezza, sono esclusi dall’accesso”;

– la “diga di Pavana, ad uso idroelettrico, rientra appieno nelle c.d. “infrastrutture critiche europee”, come definite dal D. Lgs. 04/09/2024, n. 134 “Attuazione della direttiva (UE) 2022/2557 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 dicembre 2022, relativa alla resilienza dei soggetti critici e che abroga la direttiva 2008/114/CE del Consiglio” (in particolare, l’allegato A), ossia si tratta di un’infrastruttura necessaria per la fornitura di servizi essenziali per il mantenimento di funzioni vitali della società, di attività economiche, della salute e della sicurezza pubbliche o dell’ambiente”.

8. E’ infondata e da disattendere la prima censura con la quale l’appellante deduce la violazione degli artt. 22, comma 1 lett. b), e 24, comma 7, della legge n. 241/1990 perché le problematiche relative alla diga di Pavana – il cui bacino è alimentato dal torrente Limentra di Sambuca – non avrebbero determinato una riduzione di portata rispetto alla derivazione di cui la società appellata è titolare dal torrente Limentra di Treppio, a valle della diga di Suviana, ma semmai avrebbero determinato un mancato maggiore afflusso di acqua al bacino di Suviana, con la conseguenza che l’interesse all’acquisizione degli atti oggetto dell’istanza non solo non sarebbe attuale, ma sarebbe strumentale alla tutela di una posizione giuridica di fatto in rapporto solo indiretto con la diga di Pavana. Di qui l’assenza degli elementi per considerare integrata un’ipotesi di accesso difensivo.

8.1. Il giudice di primo grado ha ritenuto che:

– dall’istanza di accesso emerge che “l’oggetto della problematica lamentata dalla parte ricorrente sia costituito dalla riduzione della portata afferente all’invaso di Pavana, quale determinata dal provvedimento contingibile ed urgente del 1° aprile 2020 e conseguente alle operazioni di svaso”;

– a differenza di quanto affermato nel provvedimento di diniego, “il contenuto dei predetti piani confortano, semmai, l’interesse della parte ricorrente a conoscerli, posto che evidentemente essi riguardano l’attività di manutenzione svolta da Enel Green Power il cui (ritenuto) negligente svolgimento è assunto dalla ricorrente medesima a presupposto dell’azione risarcitoria che intende intraprendere in sede civile” , tanto è vero che l’istanza di accesso mira “ad acquisire evidenza delle attività manutentive svolte da Enel Green Power prima dell’adozione del provvedimento contingibile e urgente e dei relativi criteri di svolgimento quali emergenti dai piani e manuali in uso a quella data, sicché la focalizzazione operata dall’Amministrazione e dalla controinteressata sulle operazioni di svaso si risolve in un travisamento delle finalità dell’istanza”;

– fosse quindi esistente il nesso di “strumentalità della documentazione richiesta con l’interesse conoscitivo fatto valere, interesse che, diversamente da quanto ritenuto dall’Amministrazione, è altresì attuale e concreto, avendo quale presupposto l’esistenza di un conflitto esistente e non meramente potenziale, fondato su un pregiudizio già in atto che la ricorrente lamenta per effetto delle riduzioni di portata ed avendo la stessa già manifestato l’intendimento di proporre azione risarcitoria in sede civile con precisa individuazione della relativa causa petendi (intendimento che, peraltro, si è già concretizzato nell’invito alla negoziazione assistita, rimasta senza esito)”.

8.2. Il Collegio ritiene condivisibili le conclusioni cui è giunto il giudice di primo grado.

Nell’istanza di accesso la parte richiedente dà atto di avere interesse a conoscere i documenti ivi specificamente indicati per comprendere l’eventuale responsabilità del gestore (vale a dire l’odierna società appellante) rispetto alle cause che hanno condotto all’adozione da parte dell’amministrazione dei provvedimenti di svaso della diga nell’ottica dell’azione di risarcimento danni ex art. 20243 c.c..

8.3. Secondo la costante giurisprudenza l’amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato o instaurando, poiché un simile apprezzamento compete solo all’autorità giudiziaria investita della questione, salvo il caso di una evidente, assoluta mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, dell’ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo per la radicale assenza dei presupposti legittimanti di cui alla legge n. 241/1990 ( Ad Plen. n. 4 del 2021).

Applicando i predetti principi alla fattispecie in esame il Collegio ritiene che le esigenze difensive prospettate dall’appellante siano idonee a dimostrare, con adeguata chiarezza e precisione, il nesso di strumentalità necessaria imposto dalla legge, risultando le deduzioni spese puntuali e circostanziate, e perciò sufficienti a dimostrare la pertinenza dei documenti di cui è richiesta l’esibizione rispetto alla situazione finale da difendere in giudizio.

Né appare condivisibile l’impostazione del Ministero laddove si afferma che la tutela giurisdizionale prospettata sarebbe solo eventuale. La società appellata ha chiarito di avere interesse a conoscere il contenuto dei predetti documenti al fine di valutare se le operazioni di svaso imposte dal Ministero siano state causate da eventuali inadempienze della società che gestisce la diga. Ne discende che si tratta di documenti funzionali a individuare eventuali responsabilità tra i diversi soggetti operanti sulla detta diga al fine di impostare la propria linea di difesa e definire a chi rivolgere le proprie istanze risarcitorie, circostanza che trova conferma nelle memorie del Ministero che contestano che la prospettazione della società appellante nella parte in cui deduce che “la perdita del convogliamento dell’ulteriore acqua all’invaso di Suviana non sia correlata a operazioni di svaso, ma alla limitazione di invaso di Pavana imposta dal MIT”.

8.4. A fronte delle chiare e circostanziate esigenze difensive prospettate dalla società appellata sono inammissibili sia la considerazione della società appellante laddove afferma che il lamentato minore afflusso di acqua non sarebbe dovuto alle operazioni di svaso, ma a prescrizioni operative imposte dal MIT di limitazione della quota massima di esercizio autorizzata del serbatoio di Pavana alla quota di 446,60 m s.l.m. che impedirebbe il trasferimento di acqua a Suviana, sia quella del MIT laddove afferma che il pregiudizio lamentato, a causa dello svaso della diga di Pavana, non solo non sarebbe stato provato, ma non sarebbe dimostrabile attraverso le informazioni desumibili dal Piano di manutenzione della diga sicché la richiesta documentale si configurerebbe come una mera raccolta informativa esplorativa, estranea agli interessi tutelati dalla disciplina sull’accesso.

Entrambe le predette deduzioni implicano, infatti, una valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività dei documenti richiesti nell’eventuale giudizio instaurato o instaurando, valutazione che spetta esclusivamente all’autorità giudiziaria deputata a decidere nel merito la domanda di risarcimento che verrà proposta dalla società appellata.

9. E’ infondata e da disattendere anche la seconda censura con la quale la società appellante lamenta la violazione dell’art. 24, commi 6 e 7, della legge n. 241/1990 perché la rilevanza delle dighe e degli impianti idroelettrici discenderebbe dalla loro natura e si rifletterebbe nelle informazioni su siti, infrastrutture e dispositivi sensibili per la nazione e per la pubblica sicurezza contenuti nei documenti oggetto dell’istanza di accesso e perché i documenti oggetto dell’istanza conterebbero informazioni tecniche, operative e industriali relative ai criteri di manutenzione, ispezione e gestione di infrastrutture idroelettriche che costituiscono know how aziendale di EGPI, come tali rientranti nella tutela del segreto tecnico e commerciale, ai sensi dell’art. 98 del codice della proprietà industriale e dell’art. 24, comma 1, lett. d), della legge n. 241/1990.

9.1. Il giudice di primo grado ha ritenuto “recessive le considerazioni dell’Amministrazione circa la sussistenza, nel caso in questione, di fattispecie di esclusione dal diritto di accesso, in quanto al di fuori delle ipotesi di segreto di Stato o di documenti classificati, in presenza dei presupposti di configurabilità dell’accesso difensivo tali esigenze di segretezza sono destinate a soccombere a fronte dell’interesse ostensivo del richiedente, rispondente ai requisiti richiesti dalla normativa”.

9.2. Osserva il Collegio che nel provvedimento di diniego l’amministrazione afferma che “le dighe, sottoposte alla vigilanza tecnica di questo Dicastero ai fini della tutela della pubblica incolumità, in particolare delle popolazioni e dei territori situati a valle delle opere, costituiscono infrastrutture critiche, essenziali per la sicurezza, la salute e il benessere economico e sociale”, che “data la natura riservata delle informazioni contenute nella documentazione richiesta, vi è la necessità di tutelare il know-how aziendale del gestore della diga” e che “i particolari documenti richiesti (…) sono infatti previsti da un’ampia ed articolata disciplina concernente specificamente gli aspetti di sicurezza delle dighe (cfr. il citato art. 11 “Piano di manutenzione dell’impianto di ritenuta” del D.M. 14 maggio 2024, n. 94), che prescrive misure di sicurezza specifiche in tutte le fasi: progettazione, esercizio, manutenzione e dismissione. Pertanto, i documenti oggetto di istanza, rientrando tra quelli concernenti opere la cui realizzazione va accompagnata da particolari misure di sicurezza, sono esclusi dall’accesso”.

9.3. Tanto premesso, nel caso di specie le opposizioni dell’appellante fatte proprie dal Ministero in termini di tutela della sicurezza nazionale e di tutela del know-how aziendale del gestore della diga, seppur in diversa misura, non appaiono sufficientemente determinate e tale da doversi ritenere prevalenti rispetto all’accesso difensivo esercitato dalla società appellata.

Perché operi il limite all’accesso difensivo ex art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990 e perché possa essere legittimamente compresso occorre che l’ostensione comporti un pregiudizio concreto, attuale e grave alla sicurezza pubblica.

Il Collegio, pur accedendo all’affermazione di principio secondo la quale in materia di dighe e di grandi opere idrauliche, l’amministrazione è chiamata a garantire prioritariamente la tutela della sicurezza pubblica e dell’incolumità delle persone, nonché la protezione di informazioni tecniche sensibili e dei piani di emergenza connessi alla gestione delle opere, evidenzia come nel caso in esame

dal diniego opposto non sia possibile desumere quali sarebbero i dati contenuti nel Piano di Manutenzione della diga di Pavana redatto dalla società appellante, negli eventuali manuali e programmi di manutenzione e negli atti con i quali Enel Green Power ha informato il MIT dell’avvenuta attuazione degli interventi di manutenzione – tutti afferenti ad epoca antecedente al 1°aprile 2020 – che se ostesi potrebbero costituire un pericolo per la sicurezza nazionale. Né dal provvedimento di diniego emerge che sia stata indagata l’effettiva sussistenza delle esigenze di segretezza manifestate, non risultando pertanto assolto l’onere di valutare motivatamente e in concreto le argomentazioni offerte ai fini dell’apprezzamento dell’effettiva rilevanza per l’operatività del regime di segretezza (Cons. Stato, V, n. 8332 del 2023).

9.4. Analogo discorso deve essere seguito per tutela del know-how aziendale del gestore della diga perché, come chiarito dalla giurisprudenza anche di questa Sezione dalla quale non si ravvisano ragioni per discostarsi, è necessario che sussista un’informazione specificatamente individuata, suscettibile di sfruttamento economico, in grado di garantire un vantaggio concorrenziale all’operatore nel mercato di riferimento e che la stessa presenti effettivi e comprovabili caratteri di segretezza oggettiva. In difetto di tali comprovabili caratteri di segretezza oggettiva, nel bilanciamento dei contrapposti interessi sottesi all’accesso agli atti, la trasparenza è principio prevalente rispetto al know how aziendale (Cons. Stato, V, 2 n. 2384 del 2025).

10. Alla reiezione dei primi due motivi di gravame consegue quale corollario logico la reiezione anche del terzo motivo con il quale parte appellante deduce la non ostensibilità di parte della corrispondenza tra la stessa e il Ministero per le medesime ragioni dedotte con il secondo motivo di appello.

11. Per le esposte ragioni l’appello deve essere respinto.

12. La natura degli interessi sottesi alla controversia induce il Collegio a ritenere esistenti giusti motivi per compensare le spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO