Sull’impossibilità di riconoscere la revisione prezzi per rapporti contrattuali già esauriti

01192/2025 REG.PROV.COLL.

01689/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1689 del 2024, proposto dalla Global Service s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ciro Sito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Avellino, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Roberto Fabiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– del provvedimento del Comune di Avellino Settore Politiche Europee, Cultura e Turismo prot. 51902/24 del 5/7/24 ad oggetto “Giudizio Comune c/ Global Service s.r.l. – Sentenza TAR Campania n. 1309/2024 del 19/06/2024 – Riscontro vs diffida e messa in mora acquisita al Protocollo dell’Ente in data 20/11/2023 prot. n. 91592”, recante diniego della revisione prezzi richiesta dall’appaltatore;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo della posizione giuridica del ricorrente, con riserva di proporre motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Raffaele Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 4 ottobre 2024 e depositato il 25 ottobre 2024, la ricorrente impugna il provvedimento con cui il Comune di Avellino ha respinto l’istanza di revisione dei prezzi avanzata il 17 novembre 2023.

La ricorrente è risultata, infatti, aggiudicataria della procedura aperta per l’affidamento del “servizio di refezione scolastica presso le scuole dell’infanzia, le scuole primarie con classi a tempo pieno e il nido d’infanzia di pertinenza del Comune di Avellino per la durata di tre anni scolastici 2018/19 – 2019/20 – 2020/21”, svoltasi sotto il vigore del d.lgs. n. 50 del 2016.

Il contratto, stipulato il 7 febbraio 2019, già oggetto di modifica ai fini dell’adeguamento del prezzo unitario del singolo pasto a causa dei maggiori oneri derivanti dagli adempimenti connessi alla situazione pandemica, con atto aggiuntivo del 15 febbraio 2022 che aveva altresì disposto la proroga fino al dicembre 2022 in considerazione della sospensione legata alla medesima emergenza, è stato ulteriormente prorogato fino al 9 giugno 2023 con nota del 13 dicembre 2022, nelle more della nuova procedura di affidamento.

Tuttavia, con l’istanza presentata, la ricorrente ha evidenziato la variazione delle condizioni economiche del mercato alimentare e la necessità dell’adeguamento del costo unitario del pasto, come provato dall’incremento degli indici ISTAT riferiti al periodo e come reso evidente dalla perizia prodotta.

La ricorrente aveva già inviato fatture di adeguamento per le annualità 2021 e 2022, respinte dall’amministrazione in quanto prive di riscontro nelle condizioni contrattuali; pertanto con la successiva nota del 17 novembre 2023 ha chiesto il “riconoscimento dell’aumento ISTAT dei prezzi al consumo per tutta la durata della commessa per la somma di euro 50.244,16 per l’anno 2022, in applicazione del relativo indice FOI del 8,105% e di euro 2.323,08 per l’anno 2021, in applicazione del relativo indice FOI pari al 1,65%”.

2. A seguito del ricorso proposto dalla medesima ricorrente dinanzi a questo Tribunale avverso l’inerzia dell’Amministrazione sulla predetta istanza e della sentenza di accoglimento n. 1309 del 19 giugno 2024, con successivo provvedimento del 5 luglio 2024, il Comune di Avellino ha respinto l’istanza, evidenziando che al momento della presentazione della stessa il contratto non era più in corso di esecuzione essendo definitivamente scaduto il 16 giugno 2023 e che la revisione dei prezzi è possibile soltanto sulla base di clausole chiare, precise e inequivocabili, come previsto dall’art. 106, comma 1, lettera a, del d.lgs. n. 50 del 2016, non previste dal contratto stipulato.
3. Avverso tale provvedimento, la ricorrente deduce la violazione dell’art. 6 del contratto e dell’art. 42 del capitolato speciale d’appalto, che richiamano l’art. 106, comma 1, lettera c, del d.lgs. n. 50 del 2016, nonché di quest’ultima disposizione che prevede l’adeguamento del corrispettivo contrattuale in presenza di circostanze straordinarie e imprevedibili, anche successivamente alla scadenza del contratto, considerato l’aumento dei costi subito dalla ricorrente e quantificato dalla relazione tecnica e dai relativi allegati.
4. Si è costituita l’Amministrazione chiedendo il rigetto del ricorso.
5. Le parti si sono scambiate memorie e repliche in vista dell’udienza pubblica.
6. All’udienza pubblica del 21 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Va preliminarmente affermata la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla controversia, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., trattandosi di una pretesa afferente al necessario esercizio del potere discrezionale dell’Ente pubblico, con riferimento sia all’“an” sia al “quantum” della revisione del prezzo.
8. Occorre poi premettere che, con riferimento all’art. 106, comma 1, del d.lgs. n. 50 del 2016, Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 ottobre 2022, n. 9426 ha affermato che “mentre la lettera a) prende in esame e disciplina le “variazioni dei prezzi e dei costi standard” e risulta dunque immediatamente attinente alla fattispecie concreta, la lettera c) fa testuale ed espresso riferimento a quelle “modifiche dell’oggetto del contratto” che si correlano alle “varianti in corso d’opera”.

Quest’ultime sono quelle modifiche che riguardano l’oggetto del contratto sul versante dei lavori da eseguire, (arg. da Cons. Stato Sez. II, 28 agosto 2020, n. 5288; Sez. V, 02 agosto 2019, n. 5505; Sez. VI, 19 giugno 2017, n. 2969; ma, in linea generale, nulla preclude di riferire la disciplina in questione anche alle forniture da erogare o ai servizi da svolgere).

Le modifiche dell’oggetto del contratto sul versante del corrispettivo che l’appaltatore va a trarre dall’esecuzione del contratto vanno invece sussunte nell’ambito della fattispecie di cui alla lettera a), che disciplina gli aspetti economici del contratto con testuale riferimento alle “variazioni dei prezzi e dei costi standard”.

Infatti, il d.lgs. n. 50 del 2016 ha adottato, in materia di modifiche contrattuali, un approccio rigido, sposando un principio di “immodificabilità delle condizioni contrattuali”, derogabile esclusivamente in presenza dei presupposti e delle condizioni previste dall’art. 106 del medesimo decreto. Ciò al fine di evitare che eventuali modifiche possano alterare in modo sostanziale il contratto, con riflessi negativi sull’effettività delle condizioni derivanti dal confronto concorrenziale (cfr. TAR Puglia – Lecce, Sez. III, 21 febbraio 2025, n. 301).

In quest’ottica, mentre l’art. 106, comma 1, lett. a, del d.lgs. n. 50 del 2016 è specificamente riferito alle modifiche del contratto sul versante del corrispettivo contrattuale e presuppone che i criteri di revisione siano previsti “nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili”, l’art. 106, comma 1, lett. c, del citato decreto fa testuale riferimento a quelle “modifiche dell’oggetto del contratto” che si correlano alle “varianti in corso d’opera”, relative invece ai lavori da eseguire, alle forniture da erogare o ai servizi da svolgere (cfr. anche Consiglio di Stato, Sez. III, 13 luglio 2023, n. 6848) ovvero alle modifiche tipologiche, strutturali o funzionali del progetto.

9. Nel caso di specie, l’art. 6 del contratto stipulato prevede che “il prezzo unitario del pasto … è fisso e invariabile per l’intera durata dell’appalto, fatta salva la facoltà di revisione di cui all’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016 e s.m.i. da riconoscersi secondo le modalità previste dal medesimo articolo (art. 42 C.S.A parte I)”; l’art. 42 del capitolato speciale d’appalto – “revisione del prezzo” – ribadisce la medesima disposizione.

Manca quindi una clausola di revisione del prezzo che fissi criteri chiari, precisi e inequivocabili, con conseguente inapplicabilità dell’art. 106, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 50 del 2016.

Il generico rinvio, contenuto nel contratto, all’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016 non può pertanto non essere riferito, come fanno le parti di comune accordo e sulla base del richiamo contenuto sia nell’istanza sia nel ricorso sia nelle memorie dell’Amministrazione, all’art. 106, comma 1, lettera c, del citato decreto.

Infatti, sebbene sia stato sopra chiarito l’esatto e diverso ambito di applicazione della disposizione, al fine di attribuire alla clausola contrattuale un significato volto a conservarne la validità e gli effetti (non avrebbe, infatti, senso un rinvio all’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016 e, quindi, al comma 1, lettera a, della medesima disposizione – specificamente riferita alla revisione del prezzo – senza tuttavia fissare criteri di rideterminazione del corrispettivo) e di tener conto della comune volontà delle stesse parti, la suddetta clausola può che essere intesa come volta all’adeguamento del prezzo sulla base delle condizioni previste dall’art. 106, comma 1, lettera c.

Tuttavia è lo stesso art. 106, comma 1, trovando in ciò una rispondenza nell’art. 72 della direttiva 2014/24/UE, a limitare la possibilità delle modifiche nonché delle varianti ai contratti in corso di esecuzione, come necessaria premessa peraltro a tutte le disposizioni contenute nelle successive lettere di cui al comma 1.

Considerato che:

– come risulta dall’atto aggiuntivo del 15 febbraio 2022, l’originaria scadenza contrattuale nel maggio 2021, a seguito di sospensioni dell’esecuzione per la corrispondente sospensione delle attività didattiche connesse all’emergenza pandemica, è stata dapprima differita al 22 dicembre 2021 e poi al 22 dicembre 2022, provvedendo altresì all’adeguamento del costo del singolo pasto mediante una maggiorazione di euro 0,94 rispetto al prezzo di aggiudicazione di euro 3,21 IVA inclusa (in realtà la determina di aggiudicazione indica un pezzo di 3,05 a pasto inclusa IVA e oneri della sicurezza, poi oggetto di rimodulazione con la delibera della Giunta comunale n. 40 del 26 febbraio 2020, come risulta dalla determina dirigenziale n. 147 del 25 novembre 2020);

– il contratto è stato poi prorogato dal 9 gennaio 2023 al 9 giugno 2023;

– con determina dell’8 giugno 2023 il contratto è stato ulteriormente prorogato fino al 16 giugno 2023 in attesa del nuovo affidamento;

la richiesta è palesemente tardiva perché volta a chiedere e ottenere l’adeguamento del corrispettivo, già due volte adeguato nella vigenza contrattuale, quando il contratto aveva ormai totalmente esaurito i suoi effetti, non potendo rivestire carattere di istanza il mero invio di fatture immotivatamente incrementate rispetto al corrispettivo previsto dal contratto.

10. La mancanza di automaticità nell’applicazione della predetta disposizione imponeva un confronto tra l’Amministrazione e la ricorrente, in corso di esecuzione del contratto.

Infatti, la ratio della disposizione, che impone che le modifiche del contratto avvengano nel corso del periodo di validità dello stesso, è connessa non solo all’ovvia ragione per cui non è possibile modificare le condizioni di un rapporto ormai esaurito ma anche alla necessità di un riscontro della effettività delle ragioni che suggeriscono la modifica e, con specifico riferimento al caso di specie, alla necessità di una verifica della reale utilizzazione delle materie prime oggetto di incremento nell’ambito dei pasti concretamente somministrati.

La revisione prezzi rappresenta uno strumento di tutela dell’originario equilibrio fra le concordate prestazioni contrattuali, che assolve alla duplice finalità di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse, e di evitare, al contempo, che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati, tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto.

Pertanto, se la finalità della revisione dei prezzi è quella di assicurare la continuità del rapporto contrattuale in corso di svolgimento, evitando che l’aumento dei costi determini un peggioramento della qualità dell’esecuzione o il blocco dell’esecuzione stessa, ne segue che tale revisione deve avvenire in corso di esecuzione, al fine di assicurarne gli obiettivi, consentendo all’Amministrazione lo svolgimento dei necessari controlli volti ad accertare la reale necessità dell’adeguamento e il concreto beneficio dallo stesso derivante.

Ad esito non diverso si giunge qualora si faccia riferimento alla diversa tipologia di modifiche costituita dalle varianti: la modifica strutturale e funzionale del progetto è infatti volta all’adeguamento dello stesso al mutato quadro fattuale e giuridico ovvero alle concrete circostanze in cui lo stesso deve essere realizzato, con la conseguenza che anche tale modifica deve avvenire in corso di esecuzione e non ad esecuzione ormai conclusa, al fine di consentire all’Amministrazione di verificare l’effettiva sussistenza delle condizioni rappresentate dall’appaltatore e l’effettiva incidenza sul progetto, al punto da imporne la correzione.

11. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore dell’Amministrazione comunale, liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

Raffaele Esposito, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO