Sul principio di unicità dell’offerta negli appalti pubblici

//codici

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1501 del 2025, proposto da
Kcs Caregiver Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B575F9C773, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Di Ienno e Lucia Licata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Enrico Di Ienno in Roma, viale G. Mazzini, 33;

contro

l’Azienda Usl Toscana Sud Est, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Riccardo Di Falco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Firenze, via Masaccio n. 183;

nei confronti

del Consorzio Sociale Comars Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Camilla Amunni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Koine’ Coop. Soc. di Tipo A Onlus e della Progetto 5 Società Cooperativa Sociale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

– del Provvedimento Dirigenziale n. 1236 del 10/04/2025 di aggiudicazione al costituendo RTI “ADI VALDICHIANA” composto da Consorzio Sociale Comars Onlus / Koinè Coop. Soc. / Progetto 5 Soc. Coop. Sociale (di seguito solo ATI VALDICHIANA) della procedura aperta indetta per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare integrata (ADI) sociosanitaria Area Anziani non autosufficienti e Area disabilità – zona Valdichiana Aretina – CIG B575F9C773 – comunicata il 16/04/2025 a mezzo PEC;

– della comunicazione del 16/04/2025 di aggiudicazione definitiva;

– di tutti i processi verbali delle operazioni di gara e distintamente:

– Verbale n. 1 dell’11/03/2025 e 2 del 18/03/2025 di apertura delle offerte amministrative;

– Verbale n. 3 del 25/03/2025 di valutazione delle offerte tecniche;

– Verbale n. 4 del 02/04/2025;

– del sostanziale diniego di accesso completo agli atti per aver prodotto l’offerta tecnica della controinteressata per molte parti oscurata;

– per quanto occorrer possa, del Bando, del Disciplinare di gara, del Capitolato Speciale d’Appalto;

– di ogni altro atto, anche istruttorio, presupposto, precedente, annesso, connesso, consequenziale ancorché non conosciuto;

per la declaratoria

di inefficacia del contratto di appalto ex art. 122 c.p.a., ove nelle more stipulato;

per l’accertamento e la condanna

all’ostensione completa degli atti non concessi, con particolare riferimento all’integrale offerta tecnica del RTI ADI VALDICHIANA e di ogni altra documentazione con l’adozione di tutte le misure ritenute più opportune a tutela dei diritti ed interessi della Ricorrente;

al risarcimento dei danni patiti e patiendi

– in via prioritaria in forma specifica attraverso l’aggiudicazione della gara e la stipula del relativo contratto, con richiesta fin da ora di eventuale subentro;

– in via subordinata, nell’impossibilità di reintegrazione in forma specifica, al risarcimento del danno per equivalente.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Sociale Comars Onlus e dell’Azienda Usl Toscana Sud Est;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 il dott. Guido Gabriele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha domandato in via principale l’annullamento dell’aggiudicazione disposta dalla Azienda USL Toscana Sud Est in favore del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese (di seguito RTI) “ADI Valdichiana” della gara per l’affidamento del “Servizio di assistenza domiciliare integrata (ADI) socio sanitaria area anziani non autosufficienti e area disabilità – Zona Valdichiana – Aretina” .

1.1 In via incidentale, oltre alla domanda cautelare, parte ricorrente ha proposto domanda ai sensi dell’art. 36 del d. lgs. n. 36/2023 per l’accesso integrale all’offerta della controinteressata, oggetto di parziale oscuramento, in conformità alla corrispondente dichiarazione resa dal RTI aggiudicatario in sede di partecipazione.

2. Avverso l’aggiudicazione, la ricorrente ha proposto i seguenti motivi:

“VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART 5 DEL DISCIPLINARE. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 57, 94, COMMA 5, LETT. C) E 102 DEL D.LGS. 36/2023. INAPPLICABILITÀ DELL’ISTITUTO DEL SOCCORSO ISTRUTTORIO.VIOLAZIONE DELL’ART. 101 DEL D.LGS.36/2023. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI CERTEZZA, LEGALITÀ E LEGITTIMO AFFIDAMENTO. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DELL’AUTOVINCOLO. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO, ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI, E DIFETTO DI ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST.”.

Anzitutto, parte ricorrente assume che la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, sulla base del disposto di cui all’art. 5 del disciplinare, recante la seguente previsione: “Sono esclusi dalla procedura di gara gli operatori economici che occupano oltre cinquanta dipendenti, che non consegnano, al momento della presentazione dell’offerta, copia dell’ultimo rapporto periodico sulla situazione del personale maschile e femminile redatto ai sensi dell’articolo 46, decreto legislativo n. 198 del 2006, unitamente all’attestazione di conformità a quello già trasmesso alle rappresentanze sindacali aziendali e ai consiglieri regionali di parità ovvero, in mancanza di tale precedente trasmissione, unitamente all’attestazione della sua contestuale trasmissione alle rappresentanze sindacali aziendali e alla consigliera e al consigliere regionale di parità.”.

Sul punto, la ricorrente lamenta l’illegittimità degli atti di gara, nella parte in cui la Commissione ha ammesso a soccorso istruttorio la controinteressata, consentendole la sanatoria postuma della predetta deficienza documentale.

In sostanza, ad avviso della ricorrente, la divisata previsione della lex specialis recherebbe una clausola sociale ai sensi dell’art. 57 del d. lgs. n. 36/2023, espressamente qualificata dalla prefata disposizione come “requisito necessario dell’offerta”, in quanto tale esclusa dall’ambito applicativo del soccorso istruttorio previsto dall’art. 101 del d. lgs. n. 36/2023.

– “– II – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ ART. 17 DEL DISCIPLINARE DI GARA. VIOLAZIONE CHIARIMENTO CH1239570. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 100, 107 E 108 DEL D.LGS. 36/2023. INCERTEZZA, INATTENDIBILITÀ E GENERICITÀ DELL’OFFERTA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PAR CONDICIO FRA GLI OPERATORI ECONOMICI. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ ED INGIUSTIZIA MANIFESTA. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DEI PRESUPPOSTI E CARENZA DI ISTRUTTORIA. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST.”.

Con il secondo motivo, parte ricorrente deduce l’ambiguità dell’offerta economica formulata dal RTI controinteressato.

In particolare, l’offerta sarebbe contraddittoria e, pertanto, indeterminata, perché “mentre l’incidenza del costo della manodopera sul costo totale complessivo indicato nell’offerta economica di € 7.023.468,91 (quale costo totale dei 5 anni+6 mesi di proroga + quinto d’obbligo ed eventuale 2 anni di rinnovo) è pari a 91,38% – essendo stato oggettivamente quantificato in € 6.417.784,60 – nella “Scheda dettaglio dell’offerta economica” tale incidenza scende all’87,26% atteso che è stato calcolato un costo della manodopera pari a € 3.224.084,32 a fronte di un importo complessivo di € 3.694.618,05 riferito al solo quinquennio.”.

– “– III – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 108, COMMA 9 E 110, COMMA 5 LETT. D) DEL D.LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LEGALITÀ E RAGIONEVOLEZZA. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO, ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI, E DIFETTO DI ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST.”.

Con il terzo mezzo, parte ricorrente lamenta l’illegittimità dell’aggiudicazione per la mancata verifica, da parte della Stazione appaltante prima dell’aggiudicazione, della congruità dei costi della manodopera indicati dalla controinteressata.

2.1 Sul diniego di accesso integrale all’offerta della controinteressata, la ricorrente formula il seguente motivo:

“VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 36 E 35 DEL D.LGS. 36/2023. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 24 DELLA L. 241/90; ECCESSO DI POTERE PER MANIFESTA INGIUSTIZIA E DISPARITÀ DI TRATTAMENTO. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24 E 97 DELLA COST.”.

Ad avviso della ricorrente, non sussisterebbero nel caso di specie le ragioni ostative indicate dall’art. 35, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 36/2023 per disporre l’oscuramento dell’offerta presentata dalla controinteressata; in ogni caso, nel caso di specie, dovrebbero prevalere le esigenze difensive della ricorrente su quelle di riservatezza commerciale indicate nella corrispondente dichiarazione dal costituendo RTI aggiudicatario.

3. Si è costituita in giudizio la controinteressata, in proprio e quale mandataria del costituendo RTI.

3.1 In via preliminare, la controinteressata ha eccepito l’irricevibilità del ricorso introduttivo per tardività della notifica.

3.2 Nel merito, la controinteressata ha concluso per il rigetto del ricorso.

3.2.1 In particolare, sul primo motivo di ricorso, l’aggiudicataria assume che la documentazione acquisita dalla Stazione appaltante a seguito di soccorso istruttorio non pertiene all’offerta e, pertanto, essa è stata legittimamente richiesta successivamente ad integrazione della domanda.

Trattasi, peraltro, di requisiti di partecipazione che, a suo dire, sarebbero pacificamente posseduti dagli operatori economici componenti il costituendo RTI già al tempo della scadenza del termine di presentazione della domanda.

Peraltro, osserva ancora l’aggiudicataria che “… l’art. 94 del d.lgs 36/2023 annovera espressamente la mancata produzione del rapporto di cui all’art. 46 del d.lgs 198/2006 fra le cause di esclusione automatica solo con riferimento alle procedure di gara finanziate con fondi PNRR o PNC, ipotesi che chiaramente non rientra nel caso di specie.”.

Trattasi, in sostanza, di documentazione attinente alla prova del possesso dei requisiti generali di partecipazione, soggetta a soccorso istruttorio.

Peraltro, una diversa interpretazione delle clausole della lex specialis ne determinerebbe la nullità per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione scolpito nell’art. 10 del d. lgs. n. 36/2023.

3.2.2 Sul secondo motivo di ricorso, la controinteressata assume che la discrasia riscontrata nell’offerta economica e relativa all’incidenza del costo della manodopera è spiegabile nei seguenti termini: “Nella proporzione effettuata tra l’offerta basata sui cinque anni (dettaglio economico) e quella sull’offerta generata da Start per tutto il periodo contrattuale il valore è stato riportato da un lato sul valore totale a base d’asta, e dall’altro sul valore ribassato.”.

In sostanza, nella prospettazione dell’aggiudicataria, si tratterebbe di un mero refuso, come tale riconosciuto dalla Stazione appaltante, che ha correttamente inteso l’incidenza della manodopera pari al 91,38% del valore dell’appalto, e non nel diverso valore indicato in euro 3.694.618,05, con incidenza pari al 87,26%, calcolato erroneamente sul valore dell’appalto a seguito del ribasso.

Inoltre, entrambi i costi della manodopera dichiarati rientrano nella cifra indicata dalla Stazione appaltante come soglia di congruità dei costi della manodopera ai sensi dell’art. 41, comma 14, d. lgs. n. 36/2023.

3.2.3 Sul terzo motivo di ricorso, la controinteressata assume che non sussiste più un obbligo della Stazione appaltante di procedere alla verifica di congruità dei costi della manodopera, salvo il giudizio di anomalia.

3.3 Sull’istanza ostensiva, la controinteressata si rimette alla difesa della Stazione appaltante, assumendo, tuttavia, di aver reso in sede di partecipazione la dichiarazione sui segreti tecnici e commerciali ai sensi dell’art. 35, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 36/2023.

4. Si è costituito in giudizio l’ente committente, che ha concluso per il rigetto del ricorso, stante l’infondatezza nel merito del gravame proposto.

4.1 In relazione al primo motivo di ricorso, ha assunto l’Azienda resistente che la mancata produzione della documentazione legata alla parità di genere costituisce causa di esclusione automatica solo negli appalti PNRR, così come espressamente sancito dall’art. 94, comma 5, lett. c), del d. lgs. n. 36/2023, ricalcando la disposizione recata dall’art. 47 del d.l. n. 77/2021.

D’altronde, assume ancora l’Azienda che l’art. 5 del disciplinare, ove inteso negli stringenti termini di cui in ricorso, violerebbe il principio di tassatività delle cause di esclusione, recato dall’art. 10 del d. lgs. n. 36/2023.

In ogni caso, l’Azienda deduce che il possesso del requisito preesisteva alla gara, come comprovato dalla documentazione successivamente prodotta, e che, pertanto, il deposito della documentazione attestante il possesso del prefato requisito costituirebbe omissione soccorribile ai sensi dell’art. 101 del Codice dei contratti pubblici.

4.1.1 Quanto alla seconda censura, anche l’Azienda resistente deduce che la discrasia riscontrata costituisca un mero refuso che ha consentito all’amministrazione di inferire quale fosse l’effettivo importo offerto, anche sulla base del principio del risultato.

4.1.2 In relazione al terzo motivo, l’ente committente assume che la verifica della congruità dei costi della manodopera non costituisce un obbligo, salvo la verifica di anomalia dell’offerta.

4.2 Sulla domanda incidentale di accesso, ritiene la committente di aver agito nel rispetto delle previsioni legislative, atteso che la controinteressata aveva al tempo di presentazione della domanda di partecipazione espressamente chiesto l’applicazione della disciplina sulla riservatezza degli atti contenenti segreti commerciali, ai sensi dell’art. 35 del d. lgs. n. 36/2023; peraltro, la stessa controinteressata ha ribadito la propria opposizione all’accesso anche successivamente alla presentazione della relativa istanza.

5. Alla camera di consiglio del 11 giugno 2025 la causa è stata posta in decisione previo avviso alle parti circa la possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cpa.
6. In via preliminare, l’eccezione di irricevibilità del ricorso sollevata dalla controinteressata è infondata sulla base delle seguenti ragioni.

6.1 Rileva il Collegio che, in tema di decorso del termine di impugnazione degli atti di gara, le disposizioni processuali nazionali sono da interpretare in conformità al principio del cd. ricorso effettivo di cui alla direttiva ricorsi 89/665/CEE, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE, che, in tale ambito, declina i principi generali in tema di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, in deroga al principio dell’autonomia procedurale.

In sostanza, per il decorso del termine di impugnazione degli atti di gara non è sufficiente, come di norma, che il ricorrente percepisca la lesività del provvedimento, ma è altresì necessario che il medesimo sia posto in grado di acquisire, contestualmente all’aggiudicazione, tutta la documentazione di gara, al fine di evitare la necessità di proporre un ricorso cd. al buio, considerato violativo del principio unionale del ricorso effettivo.

6.2 In coerenza con il predetto quadro regolatorio sovranazionale, il giudice amministrativo ha condivisibilmente osservato quanto segue: “Deve premettersi che l’appalto in interesse è disciplinato dal nuovo Codice dei Contratti pubblici approvato con il d. lgs. n. 36/2023.

L’art. 120 del codice del processo amministrativo – come sostituito dall’art. 209, co. 1, lett. a), del d. lgs. n. 36/2023 – stabilisce al comma 2 che “Per l’impugnazione degli atti di cui al presente articolo il ricorso, principale o incidentale, e i motivi aggiunti, anche avverso atti diversi da quelli già impugnati, sono proposti nel termine di trenta giorni. Il termine decorre, per il ricorso principale e per i motivi aggiunti, dalla ricezione della comunicazione di cui all’articolo 90 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo di attuazione della legge n. 78 del 2022 oppure dal momento in cui gli atti sono messi a disposizione ai sensi dell’articolo 36, commi 1 e 2, del medesimo codice”.

L’art. 36, commi 1 e 2, del codice dei contratti pubblici prevede, a sua volta che “1. L’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all’aggiudicazione sono resi disponibili, attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale di cui all’articolo 25 utilizzata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell’aggiudicazione ai sensi dell’articolo 90.

2. Agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria sono resi reciprocamente disponibili, attraverso la stessa piattaforma, gli atti di cui al comma 1, nonché le offerte dagli stessi presentate”.

Va anche richiamato l’art. 90 del detto codice dei contratti pubblici, il quale al comma 1 stabilisce che “1. Nel rispetto delle modalità previste dal codice, le stazioni appaltanti comunicano entro cinque giorni dall’adozione:

1. a) la motivata decisione di non aggiudicare un appalto ovvero di non concludere un accordo quadro, o di riavviare la procedura o di non attuare un sistema dinamico di acquisizione, corredata di relativi motivi, a tutti i candidati o offerenti;
2. b) l’aggiudicazione all’aggiudicatario;
3. c) l’aggiudicazione e il nome dell’offerente cui è stato aggiudicato l’appalto o parti dell’accordo quadro a tutti i candidati e concorrenti che hanno presentato un’offerta ammessa in gara, a coloro la cui candidatura o offerta non siano state definitivamente escluse, nonché a coloro che hanno impugnato il bando o la lettera di invito, se tali impugnazioni non siano state già respinte con pronuncia giurisdizionale definitiva;
4. d) l’esclusione ai candidati e agli offerenti esclusi, ivi compresi i motivi di esclusione o della decisione di non equivalenza o conformità dell’offerta;
5. e) la data di avvenuta stipulazione del contratto con l’aggiudicatario ai soggetti di cui alla lettera c)”.

Osserva il Collegio che:

– in base alla su riportata disciplina, il dies a quo del termine decadenziale per l’impugnazione degli atti di gara coincide, dunque, con quello in cui l’interessato acquisisce, o è messo in grado di acquisire con tali modalità, piena conoscenza degli atti che lo ledono (Consiglio di Stato, Sez. V, 25 febbraio 2025, n. 1631);

– la prescritta combinazione tra i due adempimenti – la comunicazione digitale dell’aggiudicazione ex art. 90, e l’innovativa “messa a disposizione” in piattaforma dell’offerta dell’aggiudicataria – è finalizzata da un lato a garantire la conoscenza e la trasparenza della procedura, con l’immediata e contestuale conoscenza sia del soggetto aggiudicatario, sia dell’offerta del predetto e degli atti di gara; dall’altro lato, ad avere un sicuro ancoraggio del termine per proporre impugnazione.” (Tar Palermo, I Sezione, sentenza del 19 maggio 2025, n. 1087).

6.3 Nel caso in esame, la Stazione appaltante ha pubblicato l’aggiudicazione sul portale SMART in data 10 aprile 2025, provvedendo poi alla comunicazione individuale del medesimo provvedimento in data 16 aprile 2025, senza tuttavia mettere a disposizione della ricorrente gli ulteriori atti di gara; al fine di acquisire l’offerta dell’aggiudicataria, la ricorrente ha dovuto proporre istanza di accesso agli atti in data 18 aprile 2025, che è stata riscontrata (parzialmente) in data 28 aprile 2025.

6.4 Orbene, alla luce della predetta ricostruzione, il ricorso notificato in data 16 maggio 2025 è tempestivo, perché proposto entro il termine di trenta giorni decorrenti dal momento della evasione (seppure parziale) dell’istanza di accesso agli atti, che ha consentito alla ricorrente di avere contezza delle asserite ragioni di illegittimità della disposta aggiudicazione.

7. Ciò posto in via preliminare, il ricorso è fondato nei limiti e nei sensi di seguito precisati.
8. Il primo motivo di ricorso è infondato.

8.1 Ritiene il Collegio che l’art. 5 del disciplinare di gara vada correttamente interpretato come recante il requisito speciale di partecipazione dell’invio “… dell’ultimo rapporto periodico sulla situazione del personale maschile e femminile redatto ai sensi dell’articolo 46, decreto legislativo n. 198 del 2006, …”, che avrebbe dovuto essere allegato alla domanda di partecipazione in copia, con relativa attestazione di conformità.

Si tratta, in particolare, non dell’illegittima previsione di un ulteriore requisito generale di partecipazione, ma della richiesta di un requisito speciale attinente e proporzionato all’oggetto del contratto (art. 10, comma 3, d. lgs. n. 36/2023), atteso che nel caso in esame si tratta dell’aggiudicazione di un appalto di servizi ad alta intensità di manodopera.

8.2 Ciò posto, si osserva che l’art. 101, comma 1, lett. a), del d. lgs. n. 36/2023 consente il ricorso al soccorso istruttorio per “integrare di ogni elemento mancante la documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica; …”.

Nel caso di specie, sono stati depositati in giudizio i predetti rapporti periodici inviati in conformità all’art. 46, comma 1, del d. lgs. n. 198/2006, con data certa anteriore a quella di presentazione delle offerte, e recanti l’attestazione di conformità, come previsto dalla lex specialis, e così come acquisiti agli atti di gara a seguito dell’attivazione del soccorso istruttorio.

8.3 In sostanza, ritiene il Collegio che la previsione della lex specialis vada correttamente riferita al possesso del requisito, costituito dall’invio del rapporto informativo, mentre la documentazione costituisce la mera rappresentazione materiale del possesso del requisito stesso, suscettibile, in quanto tale, di soccorso istruttorio.

8.4 Peraltro, si osserva ancora che l’art. 101, comma 1, lett. a) precisa che: “la mancata presentazione della garanzia provvisoria, del contratto di avvalimento e dell’impegno a conferire mandato collettivo speciale in caso di raggruppamenti di concorrenti non ancora costituiti è sanabile mediante documenti aventi data certa anteriore al termine fissato per la presentazione delle offerte; …”; ritiene il Collegio che la prefata disposizione esprima un principio generale, in base al quale la documentazione afferente alla prova del possesso di un requisito di partecipazione può sempre essere acquisita in seguito a soccorso istruttorio, purché il requisito medesimo sia posseduto entro il termine di presentazione delle offerte.

8.5 Inoltre, deve rilevarsi che la predetta documentazione non afferisce all’offerta tecnica o economica, atteso che, come detto, l’invio del rapporto attiene ad un requisito speciale di partecipazione, la cui comprova è suscettibile di costituire oggetto di soccorso istruttorio.

Invero, il rapporto informativo sulla parità di genere non attiene al costo della manodopera e, pertanto, pur traguardando finalità di tutela rientranti nella polifunzionalità del contratto pubblico, esso esula dall’offerta economica stricto sensu intesa.

8.6 Va infine rilevato che la predetta interpretazione, oltre ad essere conforme ad un approccio esegetico antiformalistico traguardante il principio del risultato, non comporta alcuna lesione del principio di par condicio tra i concorrenti e, al contempo, essa costituisce espressione del concorrente principio del favor partecipationis.

8.7 In conclusione, il primo motivo di ricorso è infondato.

9. Il secondo motivo di ricorso è fondato sulla base delle seguenti ragioni.

9.1 Anzitutto va rilevato che è incontestato tra le parti che la controinteressta abbia presentato un’offerta recante importi non univoci.

Ciò che è in contestazione è il valore da riconoscere alla predetta discrasia.

9.2 Ritiene il Collegio che non possa essere accolta la prospettazione delle parti resistenti tendente a ritenere la predetta discrasia frutto di un mero errore, che, in quanto riconoscibile, e come tale percepito dalla stessa Stazione appaltante, sarebbe irrilevante ai fini dell’utile partecipazione alla gara.

9.3 Osserva il Collegio che l’art. 17, comma 4, del d. lgs. n. 36/2023, espressamente prevede che: “Ogni concorrente può presentare una sola offerta, che è vincolante per il periodo indicato nel bando o nell’invito e, in caso di mancata indicazione, per centottanta giorni dalla scadenza del termine per la sua presentazione.”.

Sul punto, la giurisprudenza ha affermato che è fatto divieto “… a ciascun concorrente di presentare più di un’offerta, codificando il cd. “principio dell’unicità dell’offerta”. La ratio del principio sta nel consentire una comparazione delle diverse proposte che veda le imprese partecipanti in condizione di parità. La presentazione di offerte plurime o alternative, comportando la possibilità di sfruttare una pluralità di opzioni, genererebbe una situazione di vantaggio idonea ad incidere sulla par condicio tra i partecipanti, rendendo peraltro più difficoltosa l’emersione della migliore offerta nella gara. E’ dunque vietato formulare più proposte in via alternativa o subordinata, in maniera tale che la scelta di una di esse porti all’esclusione delle altre, con indebito vantaggio del concorrente che, facendo affidamento su di un ventaglio di proposte diverse, possa ottenere una posizione di vantaggio sugli altri, ai quali non rimarrebbe che una possibilità, ovverossia un’unica offerta.” (Consiglio di Stato, III Sezione, sentenza del 6 agosto 2024, n. 6992).

9.4 Alla luce del prefata disposto normativo come interpretato dalla citata giurisprudenza, nel caso di specie la controinteressata ha violato il principio di unicità dell’offerta e, per ciò solo, avrebbe dovuto essere esclusa.

9.5 Peraltro, la dedotta riconoscibilità dell’errore non sussiste, considerato che entrambi gli importi offerti dal costituendo RTI si pongono sopra la soglia di congruità dei costi della manodopera ai sensi dell’art. 41, comma 14, d. lgs. n. 36/2023, come dichiarato in giudizio dalla stessa difesa della controinteressata, risultando, per tale ragione, entrambi suscettibile di poter costituire una valida offerta.

Inoltre, deve rilevarsi che, in tema di offerta, non può predicarsi la rilevanza della percezione soggettiva della stazione appaltante in ordine ad una offerta recante due importi differenti; deve rammentarsi che, sul piano civilistico, l’offerta equivale ad una proposta contrattuale irrevocabile, che, per essere tale, deve essere completa, cioè essa deve recare tutti gli elementi idonei a determinare la conclusione del contratto tramite un’accettazione conforme, senza necessità di operare manipolazioni lato sensu esegetiche della stessa al fine di determinare quale sia il corrispettivo richiesto dall’offerente per il servizio messo a gara.

9.6 In tema di errore nell’offerta e di sua emendabilità, in giurisprudenza è stato condivisibilmente affermato che: “l’errore materiale che non inficia l’offerta del concorrente deve sostanziarsi in un mero refuso materiale riconoscibile ictu oculi dalla lettura del documento dell’offerta; la sua correzione deve a sua volta consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa e quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento, pena l’inammissibile manipolazione o variazione postuma dei contenuti dell’offerta, con violazione del principio della par condicio dei concorrenti.” (Consiglio di Stato, V Sezione, sentenza del 25 settembre 2024, n. 7798).

9.7 Dalle considerazioni che precedono deriva la fondatezza del secondo motivo di ricorso.

10. Il terzo motivo può essere assorbito, atteso che le censure da esso veicolate attengono ad una fase successiva di gara e, pertanto, dalla sua eventuale fondatezza non deriverebbe alcuna maggiore utilità alla ricorrente.
11. Quanto al ricorso incidentale avverso il diniego di accesso all’offerta oscurata, in disparte i profili attinenti alla ricevibilità del gravame, ai sensi dell’art. 36, comma 4, d. lgs. n. 36/2023, esso può essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che, in ragione dell’accoglimento del ricorso, l’eventuale ostensione dell’offerta non oscurata della controinteressata non recherebbe alla ricorrente alcuna ulteriore utilità ai fini della tutela delle proprie ragioni.
12. Le spese seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna l’Azienda USL Toscana Sud Est e le società controinteressate, in solido, al pagamento delle spese processuali in favore della ricorrente, che liquida in complessivi euro 4.000,00, oltre il rimborso del contributo unificato, se versato, e gli ulteriori oneri di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

Guido Gabriele, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO