Gestione integrata dei rifiuti e tutela della concorrenza: legittimo l’ATO unico su scala regionale

N. 05472/2026REG.PROV.COLL.

N. 02561/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2561 del 2024, proposto da
Città Metropolitana di Reggio Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Natale Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Enrico Francesco Ventrice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autorità Rifiuti e Risorse Idriche della Calabria, non costituita in giudizio;
Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento per gli Affari Regionali e le Autonomie, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune Palmi, Comune Motta San Giovanni, Comune Rende, Ministero per i rapporti con le Regioni, ANCO Calabria, Ambito Territoriale Ottimale Rifiuti Catanzaro, Ambito Territoriale Ottimale Cosenza, Ambito Territoriale Ottimale Crotone, Comune Gioia Tauro, Comune Siderno, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria n. 01727/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli Affari Regionali e le Autonomie;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 aprile 2026 il Cons. Roberta Ravasio, in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams;

Dato atto che è presente l’avv. Carbone Natale per la parte Città Metropolitana di Reggio Calabria.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto alcuni atti della Regione Calabria e del Commissario straordinario della Autorità Rifiuti e Risorse Idriche della Calabria – ARRICAL, adottati in attuazione della L.R. n. 10/2022, la quale ha istituito l’indicata Autorità costituendola come unica ATO a livello regionale, concentrandovi poteri di indirizzo e di pianificazione, poteri gestori e poteri organizzativi, destinata a subentrare, dopo la fase transitoria, nei rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo alle preesistenti Comunità d’Ambito, con contestuale scioglimento delle stesse e decadenza dei relativi organi all’esito dell’integrale subentro.

2. Più in dettaglio, la Città Metropolitana di Reggio Calabria ha impugnato:

– con il ricorso introduttivo del primo grado: il decreto del Presidente della Regione Calabria, recante la nomina del Commissario Straordinario della ARRICAL, in attuazione della L.R. n. 10/2022; il Decreto n. 1 del 4 maggio 2022, con cui il predetto Commissario Straordinario ha decretato di avvalersi delle strutture organizzative e del personale facenti capo agli Uffici dei Comuni delle rispettive Comunità d’Ambito della Calabria, e ha dato disposizioni di servizio; ogni altro atto connesso o presupposto, adottato in attuazione dell’art. 17 della L.R. n. 10/2022;

– con un primo ricorso per motivi aggiunti, depositati il 7 novembre 2022, ha impugnato: la Deliberazione n. 299 adottata dalla Giunta Regionale della Calabria, in data 08.07.2022, avente ad oggetto la proposta di modifica al Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (PRGR), approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 156 del 19.12.2016; la deliberazione di Consiglio Regionale n. 104 del 29.7.2022 con la quale, in accoglimento della suddetta proposta, è stata disposta la modifica al suddetto PRGR;

– con un secondo atto di motivi aggiunti, depositati il 6 febbraio 2023: il decreto n. 58 del 30 dicembre 2022 del Commissario straordinario dell’ARRICAL avente ad oggetto: “Subentro nei rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo alle Comunità d’Ambito, di cui alla L.R. n. 14/2014 – Art. 17, comma 3 della Legge Regionale 20 aprile 2022, n. 10 e proroga sino alla data del 30 giugno 2023 dei contratti in essere per il trattamento Rur/smaltimento scarti di lavorazione, la cui scadenza è prevista al 31 dicembre 2022 – Adempimenti”; il Decreto n. 59 del 30 dicembre 2022 del Commissario straordinario dell’ARRICAL avente ad oggetto: “Subentro nei contratti individuali, facenti capo alle Comunità d’Ambito, di cui alla L.R. n. 14/2014 – Art. 17, comma 3 della Legge Regionale 20 aprile 2022, n. 10 – Adempimenti”.

2.1. In estrema sintesi, la Citta Metropolitana di Reggio Calabria impugnava la nomina del Commissario Straordinario dell’ARRICAL in quanto atti attuativi dell’art. 17 della L.R. n. 10/2022, di cui la ricorrente prospettava la incostituzionalità per violazione degli artt. 117, comma 2, lett. s), e 118 della Costituzione, nonché per violazione degli artt. 195, 196 e 199 del D. L.vo n. 152/2006; la ricorrente prospettava inoltre l’illegittimità di tali atti per violazione dell’art. 3 bis, comma 1 bis, del D. L.vo n. 28/2011.

Secondo la Città Metropolitana il sistema introdotto dalla L.R. n. 10/2022, caratterizzato dalla istituzione di una Autorità d’Ambito per la gestione dei rifiuti di tutta la Regione Calabria, avrebbe scardinato in radice il sistema disegnato con il Codice dell’ambiente, di cui al D. L.vo n. 152/2006, incorrendo quindi in incostituzionalità per invasione di un ambito legislativo devoluto in via esclusiva allo Stato: in materia di rifiuti, infatti, alle Regione spetterebbe solo una funzione pianificatoria e di programmazione, da attuare mediante i piani regionali di gestione dei rifiuti. L’istituzione degli Ambiti Territoriali Ottimali, dunque, dovrebbe quindi essere conforme alle previsioni del D. L.vo n. 152/2006, che sono incompatibili con l’esistenza di una unica ATO per il territorio della intera Regione.

Secondo la Città Metropolitana, inoltre, il sistema introdotto con la L.R. n. 10/2022 implicherebbe violazione del principio di sussidiarietà, come declinato nell’art. 3 bis, comma 1, del D.L. n. 138/2011, il quale, modificando l’art. 28 del D. L.vo n. 175/2016, ha stabilito che “A tutela della concorrenza e dell’ambiente, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano organizzano lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio e istituendo o designando gli enti di governo degli stessi”.

L’illegittimità costituzionale della L.R. n. 10/2022 si riflette, nella prospettiva della appellante:

– rendendo illegittimi gli atti istitutivi della ARRICAL, prima di tutto la nomina del Commissario straordinario e, quindi, tutti gli atti da questi adottati;

– rendendo illegittime anche le delibere adottate dalla Regione Calabria per adattare il Piano regionale dei rifiuti, come viziate anche da visi propri, di natura procedurale e sostanziale.

3. In esito al giudizio di primo grado, svoltosi con la partecipazione della Regione Calabria, della ARRICAL e del Comune di Gioia Tauro, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, con la sentenza in epigrafe indicata, ritenuta l’infondatezza di alcune eccezioni preliminari di rito, ha respinto il ricorso sul rilievo che “dal complesso delle censure e delle relative argomentazioni diffusamente esposte negli scritti difensivi di parte ricorrente, sembra evincersi la volontà di contestare ab imis la scelta lato sensu politica, cristallizzata nella l.r. 20.4.2022 n. 10, di riformare i servizi in materia di ambiente (sistema idrico integrato e sistema dei rifiuti)” e che “lo scrutinio di legittimità non può che avere ad oggetto, per un verso, gli atti che vengono specificamente impugnati e, per altro verso, i puntuali parametri normativi rispetto ai quali vengono dedotte le censure avverso i suddetti atti.” Il TAR ha quindi scrutinato le varie censure articolate a fondamento del ricorso introduttivo del giudizio ritenendole infondate nel merito o inammissibili, perché non emergerebbero ragioni per dubitare della legittimità costituzionale della L.R. n. 10/2022 rispetto ai vincoli emergenti dal D. L.vo n. 152/2006 e perché la questione di costituzionalità sarebbe stata prospettata in maniera generica. Ha inoltre ritenuto gli atti impugnati conformi alle previsioni di cui alla L.R. n. 10/2022 e in ogni caso generica o inammissibili tutte le ulteriori censure.

3.1. Con riferimento al primo atto di motivi aggiunti, avente ad oggetto le delibere regionali relative al piano regionale dei rifiuti, il TAR ha respinto le censure sul rilievo che non si apprezzava alcun travisamento fattuale, nel senso dell’inesistenza degli elementi di fatto posti a base delle delibere regionali impugnate, né si apprezzavano elementi utili a sindacare le scelte regionali, connotate da ampia discrezionalità. Il TAR respingeva anche le censure fondate su vizi del procedimento relativo alla approvazione del piano regionale dei rifiuti.

3.2. Con riferimento al secondo atto di motivi aggiunti, con cui venivano impugnati ulteriori atti del Commissario straordinario, il TAR ha respinto le censure di illegittimità derivata dagli atti impugnati in via principale, ed ha ritenuto inesistenti gli ulteriori vizi propri prospettati dalla ricorrente.

4. Avverso l’indicata decisione ha proposto appello la Città Metropolitana di Reggio Calabria.

5. La Regione Calabria si è costituita in giudizio, insistendo per la reiezione del gravame.

6. La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 6 novembre 2025, in occasione della quale il Collegio ha ordinato la rinnovazione del ricorso in appello al fine di consentire alla Città Metropolitana di regolarizzare la procura al proprio difensore.

7. Il 5 dicembre 2025 la Città Metropolitana ha depositato in giudizio copia della procura nonché del ricorso in appello notificato alle controparti evocate in giudizio.

8. La causa è stata quindi chiamata nuovamente all’udienza straordinaria del 15 aprile 2026, in occasione della quale, previo scambio di memorie ex art. 73 c.p.a., è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

9. Con il ricorso in appello la Città Metropolitana di Reggio Calabria, con unico, articolato, motivo, ha impugnato la sentenza in epigrafe indicata deducendone l’erroneità per error in iudicando, ovvero per violazione degli articoli 117, comma 2, lett. s), e 118 della Costituzione, degli articoli 147, 195, 196, 199 e 200 del D. L.vo n. 15272006, nonché dell’art. 3 bis, comma 1 bis, del D.l. 13 agosto 2011, come modificato dall’art. 28 della legge di conversione n. 175/2011, nonché l’erroneità per motivazione contraddittoria su un punto decisivo della controversia.

9.1. L’appellante osserva che “il vizio genetico che inficia globalmente la sentenza resa dal Giudice di prime cure consiste nell’avere erroneamente ritenuto che le censure spiegate nell’ambito del ricorso principale e per motivi aggiunti afferiscano principalmente a scelte politiche della Amministrazione appellata e – dunque – non valutabili da parte Giudice Amministrativo”. In particolare il TAR avrebbe errato “nel non rintracciare il vizio che inficia alla radice tutti gli impugnati provvedimenti e che si sostanzia in una manifesta violazione di legge, con particolare riferimento alla disciplina in materia di ambiente e rifiuti per come prevista da norme di rango costituzionale e norme contenute nella legislazione statuale di livello ordinario, norme tutte mediante le quali il legislatore aveva affermato in detta materia il principio di sussidiarietà.”.

L’appellante richiama la sentenza della Corte Costituzionale n. 21 del 27 gennaio 2022 a conferma dell’affermazione secondo cui la disciplina dei rifiuti individua una materia trasversale, idonea perciò a incidere sulle competenze regionali, in quanto le norme statali in materia si impongono anche nelle regioni a statuto speciale, configurando un livello di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, che non consente deroghe su base regionale.

Secondo l’appellante gli artt. 147, 195, 199 e 200 del D. L.vo n. 152/2006 dettano principi vincolanti su come debbono essere articolati gli ambiti territoriali, consentendo alle Regioni di derogarvi a condizione che le regioni predispongano un piano regionale adeguato con particolare riferimento ai criteri generali ed alle linee guida riservati allo Stato ai sensi dell’art. 195 e dell’art. 200. i provvedimenti gravati in parte qua, e, comunque, adottati in attuazione degli artt. 4 e 17 della L.R. n. 10/022, nel rivedere il quadro delle funzioni e delle competenze in capo agli ATO, istituendo un unico soggetto, l’Autorità Rifiuti e Risorse Idriche della Calabria, con la concentrazione in capo ad esso di tutti i poteri gestori ed organizzativi, inevitabilmente fanno sorgere preliminari dubbi connessi alla riserva allo Stato del potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, nel caso di specie in materia di rifiuti, di servizio idrico integrato e tutela dell’ambiente, per come riportato dall’art 117 della Carta Costituzionale. Nelle materie che, come quella di cui si discute, rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato le Regioni possono legiferare solo al fine di garantire una più rigorosa tutela dell’ambiente; in particolare l’art. 117, comma 2, della Costituzione implica che solo lo Stato può determinare l’organizzazione delle funzioni amministrative, allocando le diverse competenze.

Si deve pertanto escludere che le Regioni possano riallocare le competenze in capo a una autorità diversa da quella già individuata dallo Stato. La nomina dell’Autorità Rifiuti e Risorse Idriche della Calabria, in attuazione della Legge regionale n. 10/2022, e la possibilità per quest’ultima di avvalersi delle strutture organizzative e del personale facenti capo agli Uffici dei Comuni delle rispettive Comunità d’Ambito della Calabria, stabilendone, con apposite disposizioni di servizio, l’individuazione e le modalità di utilizzo, ha certamente oltrepassato gli ambiti di competenza Stato-Regione, ponendosi in contrapposizione (rectius violazione) alla stessa normativa nazionale in materia. Infatti, ai sensi dell’art. 199 del D. L.vo n. 152/2006 le Regioni possono solo esercitare una attività di programmazione di ambiente, così come regolamentata dal Dlgs 152/2006. L’istituzione degli ATO e l’organizzazione degli stessi secondo quanto previsto dall’art. 200 del Dlgs 152/2006, è finalizzata proprio a garantire che la gestione dei rifiuti urbani tenga conto di tali ambiti territoriali ottimali individuati dalle Regioni proprio in base alle dimensioni gestionali, ai parametri fisici demografici e tecnici sulla base delle ripartizioni politico-amministrative. La concentrazione dei poteri di gestione in capo ad un unico soggetto, con evidente privazione dei poteri agli ATO, così come previsto dallo stesso decreto n. 1 dell’Autorità Rifiuti e Risorse Idriche della Calabria oggi gravato, inevitabilmente inciderà sulla efficienza e efficacia della gestione dei rifiuti e del servizio di raccolta e smaltimento.

L’assetto previsto dalla L.R. 10/2022 si pone anche, secondo l’appellante, in palese contrasto con l’art. 3 bis, comma 1, del D.L. n. 138/2011, secondo cui, a tutela della concorrenza, lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica deve avvenire “definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio e istituendo o designando gli enti di governo degli stessi”: l’istituzione dell’Autorità Rifiuti e Risorse Idriche a cura della Regione e l’attribuzione alla stessa di tutti i poteri di gestione inciderà su quei processi di aggregazione basati anche su convenienze economiche per l’utente, per perseguire una politica tariffaria che consenta il raggiungimento delle dimensioni di impresa in grado di perseguire gli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità. L’appellante rileva che non si comprende come il progetto di gestione dei rifiuti delineato dalla Regione Calabria possa garantire una più efficace ed efficiente gestione dei rifiuti atteso che tale progetto presenta, almeno, due significative criticità: la sua centralizzazione a livello regionale, e la sua natura/struttura del tutto acefala. Oltre a ciò, vengono escluse dai procedimenti decisionali gli enti di governo locali, dove tra l’altro sono allocati i servizi di discarica. E’ pertanto evidente la violazione del principio di sussidiarietà, cui si ispira il D.L. n. 138/2011, che si focalizza sul necessario dialogo tra regione ed enti locali al fine di garantire l’efficacia e l’efficienza dei servizi locali (tra cui quello di gestione dei rifiuti): tale dialogo è in radice precluso dall’art. 4, comma 5, della L.R. n. 10/2022, secondo cui “Le deliberazioni dell’Autorità sono validamente assunte senza necessità di deliberazioni, preventive o successive, da parte degli organi degli enti locali.”, ed emerge anche dall’art. 9, comma 2, in base alla quale gli enti locali periferici (rinominanti dal legislatore regionale “conferenze territoriali di zona”) esprimono per entrambi i servizi pareri non vincolanti vincolante relativamente, inter alia, all’individuazione dei bacini di affidamento dei servizi.

La L.R. n. 10/2022 si porrebbe anche in conflitto con quanto previsto dal legislatore nazionale all’art. 8, comma 2, lett. c), della L. 118/2022, dalla quale emerge la volontà di separare, anche in questo settore, le funzioni regolatorie da quelle afferenti alla gestione diretta.

Le criticità evidenziate risultano ulteriormente aggravate dal fatto che l’art. 9 della L.R. n. 10/2022 prevede che il Consiglio Direttivo d’Ambito sia costituito da soli 40 enti locali, individuati secondo criteri che obliterano i criteri di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza e non tengono conto delle esigenze logistiche connesse al sistema viario, orografico, turistico, etc.

Oltre a ciò, l’art. 17, comma 9, introduce il divieto, dal momento della entrata in vigore della legge, di affidare i servizi se non in conformità con quanto disposto dalla nuova legge, comportando ciò inevitabilmente una moratoria collegata ai tempi di costituzione del nuovo Consiglio Direttivo.

Infine, l’appellante sostiene che l’intervento del legislatore calabrese, mediante l’istituzione dell’ARRICAL e disponendo che l’esercizio delle funzioni di quest’ultima possa prescindere dalle competenze che vengono attribuite dal legislatore nazionale agli ATO ed alle Città Metropolitane e che la legge statale ritiene essenziali, invade lo spazio di attribuzione statale e si configura come incostituzionale per violazione degli artt. 117, comma 2, lettera s), Cost e 118, anche in considerazione del fatto che sul punto non è neppure stata investita e sentita la Conferenza Stato-Regioni.

10. Il Collegio osserva, preliminarmente, che con l’atto d’appello la Città Metropolitana ha in sostanza devoluto al giudice d’appello una unica questione, riconducibile alla legittimità costituzionale della L.R. Calabria n. 10/2022, nella misura in cui questa, istituendo un’unica Autorità di Gestione – l’ARRICAL -, conferendo alla stessa tutti i poteri gestori e organizzativi e financo del potere di avvalersi delle strutture organizzative e di personale facenti capo ai Comuni delle varie Comunità d’Ambito della Calabria, si discosta dai principi generali dettati agli artt. 196-200 del D. L.vo 152/2006 e dall’art. 8, Comma 2, lett. c) della L. n. 118/2022, in una materia riservata alla competenza legislativa statale, venendo in considerazione una materia in cui è necessario assicurare un livello uniforme di tutela su tutto il territorio nazionale.

10.1. E’ quindi evidente che si tratta di una censura finalizzata ad ottenere, previa rimessione alla Corte Costituzionale della L.R. Calabria n. 10/2022, la caducazione delle norme sulle quali si fondano gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del primo grado, determinando a cascata, quantomeno, l’illegittimità e l’annullamento di questi ultimi e di quelli impugnati con i motivi aggiunti, che risulterebbero viziati da illegittimità derivata dai primi.

10.2. Il Collegio, tuttavia, ritiene la prospettata questione di costituzionalità manifestamente infondata.

10.3. Ai fini di comprende quanto infra si dirà occorre premettere quanto segue in punto di diritto.

10.3.1. Il D.Lgs. 152/2006 prevede al comma 1 dell’art. 196 che rientra tra le competenze delle Regioni: “g) la delimitazione, nel rispetto delle linee guida generali di cui all’articolo 195, comma 1, lettera m), degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei rifiuti urbani; […]”.

10.3.2. Lo stesso decreto legislativo, all’art. 199, comma 3, lettera f), stabilisce che i piani regionali di gestione dei rifiuti debbono prevedere “la delimitazione di ogni singolo ambito territoriale ottimale sul territorio regionale”.

10.3.3. In ordine all’organizzazione territoriale del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, l’art. 200 prescrive, inoltre, che:

“1. La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali, di seguito anche denominati ATO, delimitati dal piano regionale di cui all’articolo 199 […], secondo i seguenti criteri: a) superamento della frammentazione delle gestioni attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti; b) conseguimento di adeguate dimensioni gestionali, definite sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici e sulla base delle ripartizioni politico-amministrative; c) adeguata valutazione del sistema stradale e ferroviario di comunicazione al fine di ottimizzare i trasporti all’interno dell’ATO; d) valorizzazione di esigenze comuni e affinità nella produzione e gestione dei rifiuti; e) ricognizione di impianti di gestione di rifiuti già realizzati e funzionanti; f)

considerazione delle precedenti delimitazioni affinché i nuovi ATO si discostino dai precedenti solo sulla base di motivate esigenze di efficacia, efficienza ed economicità.

2. Le regioni, sentite le province ed i comuni interessati, nell’ambito delle attività di programmazione e di pianificazione di loro competenza, entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, provvedono alla delimitazione degli ambiti territoriali ottimali […]. Il provvedimento è comunicato alle province ed ai comuni interessati.

[…]

7. Le regioni possono adottare modelli alternativi o in deroga al modello degli Ambiti Territoriali Ottimali laddove predispongano un piano regionale dei rifiuti che dimostri la propria adeguatezza rispetto agli obiettivi strategici previsti dalla normativa vigente […]”.

10.3.4. L’art. 3-bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, come convertito con legge 14 settembre 2011, n. 148 (di seguito: D.L. 138/2011), prevede, inoltre, che “1. A tutela della concorrenza e dell’ambiente, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano organizzano lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica definendo il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio e istituendo o designando gli enti di governo degli stessi, entro il termine del 30 giugno 2012. La dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali di norma deve essere non inferiore almeno a quella del territorio provinciale. Le regioni possono individuare specifici bacini territoriali di dimensione diversa da quella provinciale, motivando la scelta in base a criteri di differenziazione territoriale e socio-economica e in base a principi di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza rispetto alle caratteristiche del servizio […]”.

10.3.5. Il D.Lgs. 201/2022 ha introdotto, poi, previsioni che costituiscono disciplina generale dei servizi di interesse economico generale prestati a livello locale, integrando le normative di settore e, in caso di contrasto, prevalendo su di esse, nel rispetto del diritto dell’Unione europea, salvo che non siano previste specifiche norme di salvaguardia e prevalenza della disciplina di settore. Il citato decreto, all’art. 5, commi 1 e 2, ha previsto che:

“1. Ferme restando le disposizioni regionali, nelle città metropolitane è sviluppata e potenziata la gestione integrata sul territorio dei servizi pubblici locali di rilevanza economica ivi compresa la realizzazione e gestione delle reti e degli impianti funzionali. A tal fine, il comune capoluogo può essere delegato dai comuni ricompresi nella città metropolitana a esercitare le funzioni comunali in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica per conto e nell’interesse degli altri comuni.

2. Le regioni incentivano, con il coinvolgimento degli enti locali interessati, la riorganizzazione degli ambiti o bacini di riferimento dei servizi pubblici locali a rete di propria competenza, anche tramite aggregazioni volontarie, superando l’attuale assetto e orientandone l’organizzazione preferibilmente su scala regionale o comunque in modo da consentire economie di scala o di scopo idonee a massimizzare l’efficienza del servizio […]”.

10.3.6. Sebbene, dunque, de jure condito, che la normativa preveda l’individuazione di ATO di dimensioni di regola non inferiori al territorio delle Province o delle Città metropolitane, ancorando a specifici parametri la possibilità di individuazione di ambiti territoriali ottimali di dimensioni diverse, le norme più recenti chiaramente incentivano, e quindi autorizzano, le Regioni ad una riorganizzazione preferibilmente su scala regionale degli ambiti dei servizi pubblici locali a rete, incidendo inevitabilmente anche sulla organizzazione degli ATO.

10.3.6. A partire dal 2022, quindi, le Regioni si sono attivate nel dare attuazione alla previsione sopra riportata nel D. L.vo n. 201/2022. L’esame della normativa regionale di settore consente di affermare che la Regione Calabria non è l’unica ad aver implementato un sistema fondato su un ATO unico per l’intero territorio regionale: in tal senso, infatti, si sono determinate anche la Regione Sardegna e la Provincia Autonoma di Bolzano, mentre altre 12 Regioni (Abruzzo, Basilicata., Calabria, Emilia-Romagna, Friuli Venezia Giulia, Liguria, Molise, Piemonte, Puglia Umbria, Valle d’Aosta e Veneto e a Provincia Autonoma di Trento hanno optato per l’individuazione di un unico ATO per l’intero territorio di pertinenza, articolato in sub-ambiti di livello inferiore per la gestione di alcune fasi del ciclo dei rifiuti. Sono 5 le Regioni in cui sono stati individuati più ATO a carattere subregionale, con differenti dimensionamenti. La Regione Lombardia ha addirittura adottato un modello in deroga a quello degli ATO, ai sensi dell’art. 200, comma 7, del D. L.vo n. 152/2006, fondato sull’affidamento ai Comuni della gestione dei rifiuti urbani.

10.3.7. La creazione di un unico ATO corrispondente all’intero territorio regionale, con un’unica autorità di gestione, dunque, non costituisce un fenomeno isolato e, comunque, trova un addentellato in una norma di carattere primario – cioè nell’art. 5 del D. L.vo n. 201/2022 – al quale si potrebbe riconoscere valenza modificativa delle norme contenute nel D. L.vo n. 152/2006, ove si ritenesse che queste ultime impongano di articolare il servizio di gestione dei ciclo dei rifiuti sulla base di più ATO sub-regionali.

10.3.8. Occorre inoltre considerare che anche nelle Regioni che, come la Calabria, hanno optato per la istituzione di un unico ATO di livello regionale, è pur sempre possibile che la Regione, in sede di predisposizione del piano regionale dei rifiuti, individui dei sub-ambiti per la gestione di alcune fasi del ciclo di raccolta e smaltimento dei rifiuti.

10.3.9. La istituzione di un unico ATO non implica poi, di per sé, un minor qualità del servizio relativo alla raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, potendo costituire un primo passo verso una razionalizzazione degli affidamenti, e quindi del servizio stesso. In ogni caso, la possibilità di istituire sub-ambiti con il piano regionale dei rifiuti si palesa idonea a consentire una razionalizzazione degli affidamenti, differenziandola comunque in base alle specificità del territorio.

10.3.10. Per quanto riguarda la asserita lesione dell’art. 3 bis del D.L. 138/2011 e la lesione della concorrenza che deriverebbe da un assetto fondato su un unico ATO, il Collegio osserva che la tutela della concorrenza si attua garantendo a tutti gli operatori economici l’accesso al mercato – in questo caso: del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti – mediante procedure di selezione rispettose della normativa relativa alle procedure di affidamento degli appalti di servizi, non già, invece, parcellizzando gli ambiti di svolgimento del servizio al solo fine di aumentare il numero degli affidamenti, e quindi le possibilità di accesso a questo specifico mercato. La concorrenza non può essere sempre ritenuta un interesse prioritario, anche in ossequio all’insegnamento della Corte Costituzionale (cfr. Corte Costituzionale n. 85 del 2013) secondo cui nessun diritto – e quindi, a fortiori, nessun interesse, per quanto qualificato – può essere ritenuto prioritario al punto tale da divenire “tiranno”, essendo quindi necessario ricercare sempre una soluzione di equilibrio; per tale ragione, laddove per l’espletamento di un servizio pubblico l’autorità competente ritenga preferibile ridurre il numero degli affidamenti, in base ad una scelta motivata e scevra da vizi logici o da travisamento, ed ovviamente rispettosa anche delle norme procedimentali applicabili, la concorrenza rimane tutelata mediante il rispetto della normativa sull’affidamento degli appalti di servizi.

10.3.11. Un discorso più complesso meriterebbero forse le previsioni di cui agli artt. 4, comma 5, e 9, comma 2, della L.R. Calabria n. 10/2022, che sembrerebbero limitare la possibilità, per gli Enti Locali, di dare voce alle proprie esigenze: sennonché si tratta di questioni la cui rilevanza diretta ai fini della decisione sugli atti impugnati nel presente giudizio non si apprezza.

10.3.11. Valga, da ultimo, la considerazione che non risulta che la Presidenza del Consiglio dei Ministri abbia impugnato innanzi alla Corte Costituzionale, in via principale, la L.R. Calabria n. 10/2022 o taluna delle altre leggi regionali che hanno scelto di individuare un unico ATO competente sull’intero territorio regionale.

10.4. Per tutte le ragioni dianzi esposte il Collegio non ravvisa aspetti di incostituzionalità nella L.R. Calabria n. 10/2022, sotto il profilo della violazione di principi e norme generali statali in materia afferente ad una competenza legislativa statale esclusiva.

11. L’appello va dunque respinto.

12. La particolarità delle questioni trattate consente tuttavia la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra tutte le parti le spese relative al presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026, celebrata in videoconferenza ai sensi del combinato disposto degli artt. 87, comma 4 bis, c.p.a. e 13 quater disp. att. c.p.a., aggiunti dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, recante “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia”, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO