Nota a Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 aprile 2026, n. 3303 di Angelo Annibali
Il caso
La pronuncia trae origine dalla richiesta di rilascio di un permesso di costruire per un intervento di sostituzione edilizia con ampliamento ai sensi della normativa regionale sul c.d. “piano casa”, relativa a un immobile sito nel Comune di Bolsena.
L’Amministrazione, all’esito dell’istruttoria, negava il titolo edilizio rilevando la non conformità dello stato di fatto rispetto al titolo originario, risalente a una licenza edilizia del 1962, riferita a un manufatto di dimensioni significativamente inferiori rispetto a quelle dichiarate dal privato.
Le società interessate impugnavano il diniego sostenendo, in via principale, la formazione del silenzio assenso e, in via subordinata, l’illegittimità del provvedimento negativo. In appello, veniva altresì richiesta una consulenza tecnica d’ufficio (C.T.U.) al fine di dimostrare la preesistenza e consistenza del volume edilizio.
I principi affermati: C.T.U. e onere della prova
La decisione si segnala, anzitutto, per la nettezza con cui il Collegio ribadisce un principio cardine del processo amministrativo: la consulenza tecnica d’ufficio non costituisce un mezzo di prova in senso proprio, ma uno strumento di valutazione tecnica di fatti già provati.
Il Consiglio di Stato esclude quindi in modo espresso che la C.T.U. possa essere utilizzata per colmare lacune probatorie della parte ricorrente, chiarendo che essa non può essere disposta per “costruire” la prova della preesistenza di un volume edilizio.
Nel caso di specie, le appellanti non avevano fornito neppure un principio di prova idoneo a dimostrare la legittima consistenza del fabbricato, limitandosi a produrre elaborati progettuali e una dichiarazione sostitutiva, ritenuta insufficiente a fronte delle puntuali contestazioni dell’Amministrazione.
La pronuncia si pone, dunque, nel solco di un orientamento consolidato che valorizza il disposto dell’art. 64 c.p.a., riaffermando che:
- l’onere della prova grava sulla parte che deduce il fatto costitutivo;
- gli strumenti istruttori officiosi non possono alterare tale riparto;
- la funzione della C.T.U. è meramente integrativa e chiarificatrice, non sostitutiva.
Stato legittimo e prova della volumetria: un approccio rigoroso
Di particolare interesse è il passaggio relativo alla dimostrazione dello stato legittimo dell’immobile, tema centrale nella pratica edilizia.
Il Collegio sottolinea che:
- la preesistenza del volume non può essere desunta da mere rappresentazioni progettuali;
- la dichiarazione sostitutiva ha valore solo residuale;
- in presenza di contestazioni specifiche dell’Amministrazione, è necessario fornire riscontri documentali oggettivi (titoli edilizi, atti d’archivio, evidenze storiche).
Ne deriva un approccio particolarmente rigoroso, che rafforza la posizione delle amministrazioni nei casi di ampliamenti o interventi premiali, ove la dimostrazione della base legittima assume carattere dirimente.
Il silenzio assenso e i limiti nei procedimenti derogatori
Il secondo profilo di rilievo riguarda l’esclusione dell’operatività del silenzio assenso nelle procedure relative al “piano casa”.
Il Consiglio di Stato ribadisce un orientamento ormai consolidato: il silenzio assenso presuppone procedimenti vincolati, fondati su una mera verifica di conformità. Esso è incompatibile con fattispecie che richiedono valutazioni tecnico-discrezionali e istruttorie complesse.
Le normative sul “piano casa” sono qualificate come discipline derogatorie, la cui applicazione implica:
- verifica dei presupposti normativi di deroga;
- accertamenti tecnici articolati;
- valutazioni non meramente automatiche.
In tale contesto, l’istituto del silenzio assenso non può operare, in quanto verrebbe a trasformare un procedimento sostanzialmente discrezionale in un meccanismo automatico, in contrasto con la ratio della semplificazione amministrativa.
Profili sistematici e implicazioni operative
La sentenza offre indicazioni di immediata utilità pratica, soprattutto per enti locali e operatori del settore edilizio:
- rafforza la centralità dello stato legittimo quale presupposto indefettibile per interventi ampliativi o premiali;
- limita fortemente l’utilizzo “difensivo” della C.T.U. nei contenziosi edilizi;
- conferma la necessità, per i privati, di strutturare un apparato probatorio completo già in fase procedimentale;
consolida l’indirizzo restrittivo sull’applicabilità del silenzio assenso nei procedimenti complessi.
Dal punto di vista delle amministrazioni, la pronuncia legittima un approccio istruttorio rigoroso e difensivamente solido, fondato sulla verifica documentale dello stato legittimo e sulla puntuale contestazione delle difformità.
Considerazioni conclusive
La decisione si segnala per chiarezza e coerenza sistematica, ponendosi come punto di equilibrio tra esigenze di semplificazione e tutela della legalità urbanistico-edilizia.
In particolare, il Collegio:
- evita derive “probatorie” della C.T.U.;
- ribadisce la natura non automatica degli interventi in deroga;
- valorizza il principio di responsabilità della parte nella costruzione del quadro probatorio.
Si tratta, in definitiva, di una pronuncia destinata ad avere un impatto significativo nella prassi, soprattutto nei contenziosi relativi a interventi su edifici preesistenti e utilizzo delle misure premiali del piano casa.
Difesa
La difesa del Comune di Bolsena è stata curata dagli Avv.ti Angelo Annibali, Marco Orlando e Andrea Ruffini (Studio AOR Avvocati), le cui tesi sono state integralmente accolte dal Collegio.
