Commissariamento dei Comuni per infiltrazioni mafiose come misura cautelare e preventiva, distinzione dalla responsabilità personale degli amministratori e limiti all’impugnazione da parte degli ex amministratori

N. 07170/2025REG.PROV.COLL.

N. 00221/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 221 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, Prefettura Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Presidenza della Repubblica, non costituita in giudizio;

nei confronti

Comune di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 17099/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, della Prefettura Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS- e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. Raffaello Scarpato e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS-, eletto sindaco del Comune di -OMISSIS- in esito alle consultazioni elettorali degli anni 2014 e 2019, in data -OMISSIS- ha rassegnato le dimissioni dalla carica, determinando lo scioglimento del Consiglio comunale, disposto con d.P.R. -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 141, co. 1, lett. b), n. 2, del d.lgs. n. 267/2000.

Con successivo d.P.R. -OMISSIS-, il Comune di -OMISSIS- è stato sottoposto alla misura del commissariamento, con affidamento della gestione ad una commissione straordinaria per la durata di diciotto mesi, ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000, a causa dell’emersione di collegamenti e cointeressenze tra gli amministratori locali e la criminalità organizzata, idonei a determinare il condizionamento dell’Ente ed a compromettere il buon andamento e l’imparzialità dell’attività amministrativa.

2. Il sig. -OMISSIS- ha impugnato tale ultimo provvedimento, unitamente agli atti presupposti (nota prefettizia e relazione ministeriale) dinanzi al T.a.r. per il Lazio, Roma, contestando l’assenza dei presupposti per l’adozione del commissariamento.

In particolare, il ricorrente ha censurato la prognosi di permeabilità criminale dell’Ente formulata dall’Amministrazione, siccome fondata su circostanze inidonee a dimostrare l’esistenza di ingerenze o di alterazioni nel procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi del Comune, deducendo che dall’attività istruttoria erano emersi solo rapporti o frequentazioni personali tra alcuni amministratori comunali ed alcuni soggetti controindicati ai fini antimafia e che l’Amministrazione non avrebbe potuto valorizzare l’apertura di un procedimento penale per corruzione a carico di alcuni ex amministratori (tra i quali l’ex sindaco e l’ex presidente del consiglio comunale) e di altri dipendenti comunali, poiché non ancora giunto a conclusione.

Il ricorrente ha poi contestato le valutazioni effettuate dall’Amministrazione in relazione all’irregolare svolgimento di alcune gare d’appalto (servizio di installazione e manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti semaforici e di videosorveglianza al cittadino, servizio di riscossione tributi e servizi cimiteriali), oggetto di frazionamenti artificiosi, in alcuni casi finalizzati all’elusione della normativa antimafia, deducendo che la gestione di tutti gli appalti pubblici presso il Comune era avvenuta nel rispetto della normativa antimafia e delle norme poste a presidio dell’evidenza pubblica.

Infine, il ricorrente ha dedotto la violazione del contraddittorio procedimentale e del diritto di difesa, non avendo l’Amministrazione procedente fornito riscontro alla sua richiesta di essere ascoltato prima dell’emissione del provvedimento finale.

3. Il T.a.r., prescindendo dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dall’Amministrazione resistente, lo ha respinto nel merito, ritenendo il provvedimento impugnato adeguatamente supportato da una serie di vicende significative, in ordine all’esistenza di consolidati rapporti e di cointeressenza tra gli amministratori del Comune ed altri soggetti collegati alla criminalità organizzata.

4. L’originario ricorrente ha impugnato la decisione riproponendo le censure già respinte dal primo giudice, confutando tutte le circostanze valorizzate dall’Amministrazione a fondamento del provvedimento, poiché inespressive di un reale pericolo di condizionamento o, comunque, episodiche, non gravi e/o giustificate dall’esistenza di rapporti personali tra alcuni soggetti pregiudicati ed alcuni amministratori comunali, non incidenti sull’attività di amministrazione del Comune.

Sotto distinto profilo l’appellante ha dedotto di aver svolto il proprio mandato impegnandosi costantemente nella lotta alla criminalità organizzata, risultando pertanto illegittima la sottoposizione dell’Amministrazione comunale da lui guidata ad un provvedimento di commissariamento, che aveva determinato l’incandidabilità degli amministratori coinvolti ai sensi dell’art. 143, comma 11, del d.lgs. n. 267/2000.

Tanto premesso, l’appellante ha formulato censure di contraddittorietà e di disparità di trattamento, deducendo che l’amministratore locale sospettato di aver dato causa ad una o più circostanze componenti il quadro indiziario di cui all’art. 143, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000, subirebbe, per effetto del successivo comma 11, lo stesso trattamento limitativo dell’elettorato passivo (incandidabilità) previsto dall’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012 per la più grave ipotesi di condanna non definitiva per associazione a delinquere di tipo mafioso (art. 416-bis c.p.), nelle more del passaggio in giudicato della sentenza.

Tanto premesso, l’appellante ha chiesto al Collegio di disporre la rimessione della questione di legittimità costituzionale dell’art. 143, commi 1 ed 11 del d.lgs. 267/2000, nella parte in cui la norma riserva il medesimo trattamento “sanzionatorio” a situazioni differenti.

5. Si sono costituiti la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’interno e la Prefettura di -OMISSIS-, riproponendo l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado non esaminata dal T.a.r. e chiedendo, in subordine, la reiezione dell’appello nel merito.

6. All’udienza pubblica del 12 giugno 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

7. Nell’ordine logico delle questioni assume valore preliminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, assorbita dal primo giudice e tempestivamente riproposta nel presente grado dalla difesa erariale.

8. L’eccezione è fondata.

9. La difesa erariale ha contestato, innanzitutto, la sussistenza dell’interesse al ricorso, sia perché lo scioglimento del Comune di -OMISSIS- ai sensi dell’art. 141 del d.lgs. n. 267/2000 era stato causato dalle dimissioni del ricorrente dalla carica di sindaco in data precedente rispetto all’emissione del provvedimento prefettizio di commissariamento, sia perché dall’eventuale annullamento dei provvedimenti gravati il ricorrente non avrebbe potuto trarre alcun vantaggio, non potendo riottenere la carica abbandonata volontariamente.

L’Amministrazione deduce che non sussisterebbe nemmeno un interesse morale all’annullamento degli atti impugnati, in quanto il provvedimento di cui all’ art. 143 del d.lgs. n. 267/2000 non ha una natura sanzionatoria, ma cautelar-preventiva, e non è pertanto idoneo ad attribuire la “patente di mafiosità” agli ex amministratori, non avendo finalità repressive e prescindendo da ogni valutazione soggettiva, ovvero dall’accertamento di responsabilità di singoli soggetti, costituendo piuttosto un rimedio attraverso il quale il legislatore ha inteso ovviare ad una condizione patologica dell’ente nel suo complesso. Né potrebbe ipotizzarsi, a parere della difesa dell’Amministrazione, un interesse correlato alla possibilità dell’ex amministratore di essere sottoposto al giudizio di incandidabilità ai sensi dell’art. 143, comma 11, del d.lgs. n. 267/2000, poiché la pronuncia di incandidabilità, come configurata dalla norma citata, non è conseguenza automatica dello scioglimento del consiglio comunale per condizionamento mafioso, ma richiede una valutazione della posizione dei singoli amministratori, con riferimento a condotte attive o omissive che evidenzino un’agevolazione anche indiretta degli interessi della criminalità organizzata, attraverso la mala gestio della cosa pubblica. Nel caso di specie, la difesa erariale ha evidenziato la ricorrenza di tutte le suddette circostanze, evidenziando che il Tribunale di -OMISSIS- aveva dichiarato l’incandidabilità dell’ex sindaco e di sette consiglieri comunali, con decisione -OMISSIS-, confermata con il decreto della Corte d’Appello di -OMISSIS- del -OMISSIS- e con l’ordinanza della Corte di cassazione -OMISSIS-.

Infine, la difesa erariale ha eccepito anche la mancanza della legittimazione al ricorso, laddove il ricorrente avesse inteso agire come privato cittadino elettore.

10. Ricapitolando i tratti salienti della vicenda fattuale, il Collegio osserva che nel Comune di -OMISSIS- sono state riscontrate forme di ingerenza da parte della criminalità organizzata, che hanno indotto il Prefetto di -OMISSIS- a nominare una Commissione di indagine con decreto prefettizio -OMISSIS-.

Nelle more dello svolgimento dell’attività di indagine, in data -OMISSIS-, l’odierno appellante si è dimesso volontariamente dalla carica di sindaco e a tali dimissioni è conseguito lo scioglimento del consiglio comunale e la nomina di un commissario straordinario per la provvisoria gestione dell’Ente, ai sensi dell’art. 141 del d.lgs. n. 267/2000, disposta con d. P.R. -OMISSIS-.

Successivamente, la Commissione prefettizia di indagine ha concluso la propria attività (cfr. relazione conclusiva -OMISSIS-), i cui esiti sono stati esaminati dal Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica – con la partecipazione del Procuratore Distrettuale Antimafia di -OMISSIS- e del Procuratore della Repubblica di -OMISSIS- – che ha riscontrato la sussistenza delle condizioni, previste dall’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000, per l’avvio del procedimento di scioglimento del Consiglio comunale, con valutazione condivisa dal Prefetto di -OMISSIS- nella nota indirizzata al Ministro dell’Interno.

Pertanto, con d.P.R. -OMISSIS-, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, la gestione del Comune di -OMISSIS- è stata affidata per la durata di 18 mesi alla commissione straordinaria ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000.

11. Emerge dalla pacifica ricostruzione cronologica dei fatti di causa, che il commissariamento, disposto ai sensi dell’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000, ha interessato il Comune successivamente alle dimissioni del sindaco ed al conseguente scioglimento del consiglio comunale, disposto ai sensi dell’art. 141 del medesimo d.lgs.. Pertanto, il provvedimento di commissariamento non ha inciso sullo status dell’odierno appellante, definitivamente cessato dalla carica a seguito delle dimissioni volontarie, le quali hanno determinato lo scioglimento del consiglio comunale, seguito dal diverso provvedimento di commissariamento, che ha concluso un iter avviato ben prima delle dimissioni dell’ex sindaco.

È pertanto evidente che l’odierno appellante non ricopriva più, all’atto della proposizione del ricorso, la carica di sindaco, con la conseguenza che l’eventuale accoglimento del ricorso non avrebbe potuto in ogni caso consentirgli di riacquisire la carica volontariamente dismessa.

11. L’interesse al ricorso non può ritenersi sussistente nemmeno sotto il profilo morale, individuato dall’appellante nell’esigenza di non essere associato ad una compagine di ex amministratori sospettati di collusioni o interessenze con la criminalità organizzata.

In particolare, il ricorrente ha dedotto che l’annullamento del provvedimento impugnato sarebbe idoneo a ripristinare la propria immagine di specchiato amministratore locale, spezzando (ex post ed indirettamente) il nesso causale tra le condotte di mala gestio nell’amministrazione del Comune e l’ingerenza della criminalità organizzata, quantomeno limitatamente ai profili di responsabilità in vigilando dell’ex sindaco.

11.1. La deduzione non coglie nel segno, sia perché, in termini generali e astratti, non considera la ratio e la peculiare finalità del provvedimento di cui all’art. 143 c. 11 del d.lgs. n. 267/2000, sia perché omette di considerare che, nello specifico caso concreto, l’accertamento relativo alla sussistenza di una responsabilità dell’ex sindaco per mala gestio o culpa in vigilando è stata ormai già definitivamente accertata nel procedimento relativo all’incandidabilità, azionato ai sensi dell’art. 143, c. 11 del d.lgs. n. 267/2000 e conclusosi con la decisione della Corte di cassazione -OMISSIS-, avente forza di giudicato.

11.2. Quanto alla ratio ispiratrice ed alla finalità del provvedimento di commissariamento causato da infiltrazioni mafiose di cui all’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000, deve ribadirsi che esso non ha natura sanzionatoria, ma cautelar-preventiva, ragion per cui non è prevista alcuna partecipazione procedimentale, anche per il tipo di interessi coinvolti, che non concernono, se non indirettamente, persone, ma la complessiva rappresentazione operativa dell’ente locale e, quindi, in ultima analisi, gli interessi dell’intera collettività comunale (cfr. Cons. Stato, sez. III, 14 febbraio 2014, n. 727; Id., 10 gennaio 2018, n. 96).

Il presupposto di tale misura cautelare è, del resto, solo la presenza di “elementi” su “collegamenti” o “forme di condizionamento” che consentano di individuare la sussistenza di un rapporto fra gli amministratori e la criminalità organizzata, ma che non devono necessariamente concretarsi in situazioni di accertata volontà degli amministratori di assecondare gli interessi della criminalità organizzata, né in forme di responsabilità personali, anche penali, degli amministratori, il che conferma la natura dell’atto di alta amministrazione, connotato anche da una significativa valenza politica, così come la relazione ministeriale che viene presa a fondamento per l’esercizio del potere (Cons. Stato, Sez. III, 6 marzo 2012, n. 1266).

E’ dunque evidente che, avendo il provvedimento impugnato la finalità di salvaguardare la funzionalità dell’amministrazione pubblica – sulla base dell’accertata diffusione sul territorio della criminalità organizzata – e non una natura sanzionatoria nei confronti degli amministratori, deve essere esclusa la sussistenza di un interesse anche solo morale da parte di questi ultimi a chiederne l’annullamento, posto che la caducazione dell’atto non varrebbe a ripristinare un danno all’immagine ed alla reputazione, danno che tale peculiare tipologia di provvedimento non è idoneo ad arrecare.

11.3. L’interesse alla impugnazione non può nemmeno correlarsi alla possibilità che gli amministratori, facenti parte degli organi sciolti o commissariati, siano stati sottoposti al giudizio di incandidabilità previsto dall’art. 143, comma 11, del d.lgs. n. 267/2000.

11.4. A tal riguardo, deve nuovamente ricordarsi che lo scioglimento del consiglio comunale prescinde dall’accertamento di responsabilità di singoli soggetti ed è rimedio attraverso il quale il legislatore ha inteso ovviare ad una condizione patologica dell’ente nel suo complesso, con la conseguenza che tale provvedimento non è conseguenza della responsabilità del singolo amministratore (ex plurimis, Cons. Stato, sez. III, 7 dicembre 2017, n. 5782).

Alla luce di tale premessa, si comprende perché la misura dell’incandidabilità temporanea, prevista dalla norma, è diretta ad assicurare la salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche allo scopo di fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale coinvolgente gli interessi dell’intera collettività, perciò connessi a valori costituzionali di primario rilievo (Cass. civ., sez. I, 11 gennaio 2017 n. 516).

Cionondimeno, il procedimento previsto dal comma 11 dell’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000 consente agli amministratori non responsabili di far valere il proprio interesse a non vedere travolta la propria posizione personale dal provvedimento di commissariamento che, con funzione cautelar-preventiva, ha inciso sulla posizione dell’ente e, per effetto dell’operare del principio dell’immedesimazione organica, anche sulla posizione degli amministratori locali.

La pronuncia di incandidabilità non è, infatti, conseguenza automatica dello scioglimento del consiglio comunale per condizionamento mafioso, ma richiede una valutazione della posizione dei singoli amministratori, con riferimento a condotte attive o omissive che evidenzino un’agevolazione anche indiretta degli interessi della criminalità organizzata, attraverso la mala gestio della cosa pubblica (Cass. civ., sez. I, 11 gennaio 2017, n. 516).

Pertanto, è nel procedimento delineato dall’art. 143 c. 11 del d.lgs. n. 267/2000 che possono e debbono trovare legittimo sbocco le rivendicazioni degli ex amministratori, i quali hanno interesse a far valere la propria estraneità o l’assenza di responsabilità per culpa in vigilando rispetto alle collusioni, alle cointeressenze, ovvero alle infiltrazioni della criminalità nell’amministrazione dell’ente locale, al fine di scongiurare le conseguenze in termini di incandidabilità riconnesse allo scioglimento o al commissariamento dell’ente.

In altri termini, la norma assicura una valutazione delle singole posizioni in nome del diritto costituzionale all’elettorato passivo, per verificare che collusioni o condizionamenti abbiano determinato una cattiva gestione della cosa pubblica (Cass. civ., sez. I, 11 gennaio 2017, n. 516).

11.5. Venendo al caso di specie, osserva il Collegio che il giudizio di incandidabilità relativo alla posizione dell’ex sindaco è esitato in un accertamento definitivo, che ne ha confermato la responsabilità per culpa in vigilando nelle plurime vicende “anomale” che hanno coinvolto l’amministrazione comunale, confermando la sussistenza del nesso causale tra la condotta dell’ex sindaco e le ipotesi di ingerenza della criminalità organizzata nell’amministrazione comunale.

Con l’ordinanza -OMISSIS-, allegata agli atti del giudizio, la Corte di cassazione ha definitivamente accertato la prolungata inerzia dell’ex sindaco ed il carattere tardivo ed estemporaneo delle iniziative da lui assunte per ricondurre a legalità la gestione dei servizi pubblici, nonché l’inadempimento degli obblighi di vigilanza, indirizzo e controllo su di lui gravanti, ritenendo a lui addebitabili, “in qualità di Sindaco, le numerose irregolarità riscontrate nell’affidamento della gestione dei servizi pubblici, ed in particolare il ritardo nell’acquisizione delle informative antimafia, che avevano reso possibile l’assegnazione dei relativi contratti a società appartenenti o collegate ad esponenti della criminalità organizzata locale, in tal modo consegnando di fatto il settore in questione nelle mani dei gruppi mafiosi, con conseguente alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi amministrativi e compromissione del buon andamento dell’amministrazione comunale”.

Alla luce di tale accertamento, coperto da giudicato, è evidente che un giudizio impugnatorio avverso il commissariamento ex art. 143 del d.lgs. n. 267/2000 non può costituire il luogo ove mettere nuovamente in discussione la sussistenza di profili di responsabilità per culpa in vigilando dell’ex sindaco, il quale non potrebbe ritrarre dall’annullamento di un provvedimento di natura cautelare, indirizzato al Comune e diretto a ripristinare il buon andamento dell’amministrazione, un beneficio di natura strettamente personale, consistente nell’accertamento della propria estraneità rispetto alle ingerenze delle criminalità organizzata, accertamento già definito in termini sfavorevoli per l’odierno appellante con l’ordinanza del giudice civile dotata di efficacia di giudicato.

Neppure l’odierno appellante potrebbe rivendicare un interesse all’annullamento del provvedimento impugnato nella qualità di cittadino-elettore, in ossequio al consolidato orientamento giurisprudenziale, al quale questo Consiglio di Stato qui convintamente aderisce, secondo cui “l’impugnazione dello scioglimento dell’organo consiliare non è annoverabile tra le azioni proponibili dai singoli elettori ai sensi del richiamato art. 9 del TUEL, e ciò in quanto la misura dissolutoria di cui all’art. 143, mentre incide sulle situazioni soggettive dei componenti degli organi elettivi, i quali, per effetto di essa, vengono a subire una perdita di status, non altrettanto incide su quella dell’ente locale, titolare di posizioni autonome e distinte, che, anzi, nella misura vede uno strumento di tutela e di garanzia dell’Amministrazione“, sicché “l’azione popolare in questa sede proposta per impugnare lo scioglimento […] e la nomina di una Commissione straordinaria per la provvisoria gestione del medesimo, risulta inammissibile per difetto di legittimazione, perché lo strumento offerto dall’art. 9 del TUEL non può essere articolato per far valere azioni che non sono di spettanza dell’ente locale nell’interesse del quale si dichiara di agire” (Cass. civ., sez. I, 10 giugno 2016, n. 11994).

12. Le considerazioni che precedono sono idonee a dimostrare l’infondatezza della richiesta di rimessione degli atti alla Corte costituzionale, per il vaglio di legittimità costituzionale dell’art. 143, commi 1 ed 11 del d.lgs. n. 267/2000, per asserita irrazionalità e disparità di trattamento, nella parte in cui la norma determinerebbe, in presenza di una situazione meno grave, il medesimo trattamento “sanzionatorio” previsto dall’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012 a carico degli amministratori.

Come è già stato posto in evidenza, la finalità della norma prevista dall’art. 143 del d.lgs. n. 267/2000 non è sanzionatoria, ma cautelar preventiva, potendo prescindere dagli esiti del giudizio penale, che, al contrario, costituisce il presupposto per l’applicazione dell’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012.

13. In conclusione, in accoglimento dell’eccezione formulata dalle amministrazioni appellate, la sentenza impugnata deve essere riformata ed il ricorso introduttivo del giudizio deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

14. Le spese del doppio grado possono essere compensate, in ragione della peculiare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio dinanzi al T.a.r. per carenza di interesse.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere, Estensore

Giacinta Serlenga, Consigliere

IL SEGRETARIO