Principio di simultaneità degli inviti nelle procedure negoziate nei settori speciali e limiti di applicazione del principio del risultato

N. 07163/2026REG.PROV.COLL.

N. 02659/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2659 del 2026, proposto da Verde Ambiente s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Giuseppe Orofino, Raffaello Giuseppe Orofino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Acquedotto Pugliese s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ada Carabba, Massimo Gentile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l. A Socio Unico, Ecoambiente s.r.l., non costituiti in giudizio;
Spagnuolo Ecologia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Emilia Straziuso, Paolo Clemente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Sir s.p.a., Ecolever s.r.l., in persona dei rispettivi appresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Fonderico, Andrea Fari’, Luigi Conti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluigi Manelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda) n. 00084/2026.

 

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Acquedotto Pugliese s.p.a., di Spagnuolo Ecologia s.r.l. e di Sir a.p.a., di Ecolever s.r.l. e di Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

 

FATTO

1.Con lettera di invito del 14 giugno 2024, Acquedotto Pugliese s.p.a. (di seguito anche “AQP”) indiceva una procedura negoziata, ai sensi del combinato disposto degli artt. 162 e 168 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, finalizzata all’affidamento, secondo lo schema dell’accordo quadro da concludersi con più operatori economici, del servizio di conferimento per il recupero e/o smaltimento dei fanghi, codice EER 19.08.05, prodotti dagli impianti di depurazione delle acque reflue urbane gestiti dalla medesima società.

La procedura era diretta alla conclusione di un accordo quadro con più operatori economici, da individuarsi tra quelli che avessero offerto i maggiori ribassi sul prezzo unitario posto a base di gara, pari ad euro 145,00 per tonnellata. Ciascun concorrente poteva offrire un quantitativo massimo di 40.000 tonnellate di fanghi per anno, sino al raggiungimento del quantitativo complessivo massimo stimato da AQP in 140.000 tonnellate annue.

La lettera di invito precisava che la procedura era riservata agli operatori economici iscritti al Sistema di Qualificazione di AQP s.p.a. e operativi, alla data di invio della lettera medesima, nella categoria merceologica “SERV 14 07 – Servizi di recupero, trasporto e smaltimento rifiuti non pericolosi”.

2. SIR s.p.a., già iscritta al Sistema di Qualificazione di AQP e operativa nella predetta categoria merceologica, riceveva la lettera di invito mediante PEC in data 14 giugno 2024, alle ore 15:11.

La società partecipava quindi alla procedura quale mandataria di un costituendo raggruppamento temporaneo di imprese con Ecolever s.r.l., presentando la relativa domanda entro il termine stabilito dalla lex specialis.

3. Con provvedimento prot. n. 1810/2025 del 13 gennaio 2025, AQP disponeva l’aggiudicazione dell’accordo quadro in favore di Castiglia s.r.l., prima classificata, con un ribasso del 44,900% e per un quantitativo di 40.000 tonnellate; C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l. a socio unico, seconda classificata, con un ribasso del 44,830% e per 40.000 tonnellate; Ecoambiente s.r.l., terza classificata, con un ribasso del 43,870% e per 40.000 tonnellate; Verde Ambiente s.r.l., quarta classificata, con un ribasso del 43,770% e per 20.000 tonnellate.

Il costituendo RTI SIR/Ecolever si collocava, invece, al sesto posto della graduatoria, con un ribasso del 43,200% e per un quantitativo offerto di 40.000 tonnellate, preceduto da Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l., quinta classificata con un ribasso del 43,440%, anch’essa in posizione non utile per l’affidamento.

In pari data, AQP rendeva disponibili sulla propria piattaforma di e-procurement le offerte degli operatori economici aggiudicatari e i verbali della procedura.

4. Con successivo provvedimento prot. n. 3258/2025, del 16 gennaio 2025, il Direttore Procurement di AQP rettificava il precedente provvedimento di aggiudicazione limitatamente all’importo del contratto da stipularsi con Castiglia s.r.l., rideterminandolo in euro 3.195.800.

Nelle more della stipulazione dell’accordo quadro, AQP disponeva, ai sensi dell’art. 17, comma 9, del d.lgs. n. 36 del 2023, la consegna in via d’urgenza del servizio agli operatori economici risultati aggiudicatari, con verbale del 21 gennaio 2025 e decorrenza dell’esecuzione dal 27 gennaio 2025.

5. A seguito dell’esame delle offerte degli aggiudicatari, SIR ed Ecolever presentavano ad AQP, in data 23 gennaio 2025, un’istanza con la quale rappresentavano plurimi profili di illegittimità della procedura e chiedevano l’esercizio dei poteri di autotutela, nonché l’accesso alla documentazione di gara.

In particolare, le società chiedevano l’annullamento d’ufficio del provvedimento di aggiudicazione e della successiva rettifica, con riferimento alle posizioni di C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l., Ecoambiente s.r.l., Verde Ambiente s.r.l. e Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l.; della graduatoria e degli atti con i quali il seggio di gara aveva disposto l’ammissione dei predetti operatori; nonché delle lettere di invito eventualmente trasmesse a operatori che non risultassero già iscritti e operativi nel Sistema di Qualificazione di AQP, per la categoria SERV 14 07, alla data di invio della lettera di invito.

5.1. Le istanti assumevano, in particolare, che, in applicazione del principio di simultaneità degli inviti, il possesso del requisito dovesse essere verificato con riferimento al 14 giugno 2024 e, segnatamente, alle ore 15:11, corrispondenti al momento di ricezione della lettera di invito da parte di SIR.

5.2. Chiedevano altresì ad AQP di non procedere alla stipulazione e all’esecuzione anticipata dell’accordo quadro e di consentire l’accesso alla documentazione amministrativa e di gara indicata nell’istanza.

6. SIR ed Ecolever proponevano quindi ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, chiedendo l’annullamento degli atti della procedura.

6.1. Con il primo motivo censuravano l’invito, l’ammissione e l’aggiudicazione in favore di C.R.E., Ecoambiente e Verde Ambiente, deducendo la violazione della lettera di invito, in combinato disposto con il Regolamento Albo Fornitori di AQP, degli artt. 162, comma 2, 165, comma 1, e 168, comma 6, del d.lgs. n. 36 del 2023, nonché dei principi di fiducia, parità di trattamento, concorrenza, imparzialità, buona fede e tutela dell’affidamento.

Secondo le ricorrenti, i predetti operatori non avrebbero posseduto, alla data rilevante secondo la lex specialis, il requisito soggettivo consistente nell’iscrizione e nell’operatività nel Sistema di Qualificazione AQP per la categoria SERV 14 07.

6.2. Con il secondo motivo le ricorrenti contestavano l’ammissione e l’aggiudicazione in favore di C.R.E., deducendo la violazione dell’art. 94, comma 5, lett. d), del d.lgs. n. 36 del 2023, dell’art. 186-bis, comma 5, lett. a), della legge fallimentare e della lettera di invito, nonché il difetto di istruttoria e di motivazione.

6.3. Con il terzo motivo censuravano ulteriormente l’ammissione e l’aggiudicazione di C.R.E., deducendo la violazione dell’art. 17, della legge n. 55 del 1990, richiamato dall’art. 98, comma 3, lett. e), del d.lgs. n. 36 del 2023, nonché carenza di istruttoria e motivazione e violazione dei principi di fiducia, buona fede e correttezza.

6.4. Con il quarto motivo contestavano l’ammissione di C.R.E. e Idrovelox sotto il profilo della violazione degli artt. 59, comma 1, e 95, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 36 del 2023 e del principio di concorrenza.

6.5. Con il quinto motivo censuravano, infine, l’ammissione e l’aggiudicazione di Verde Ambiente per violazione dell’art. 98, comma 3, lett. b), del d.lgs. n. 36 del 2023 e per difetto di istruttoria e motivazione.

6.6. Con il sesto motivo veniva contestata l’aggiudicazione in favore di C.R.E., per violazione degli artt. 95, 96 e 98 del d.lgs. n. 36 del 2023, dei principi di fiducia, buona fede e tutela dell’affidamento, nonché dei principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1 della legge n. 241 del 1990 e per difetto di istruttoria e motivazione.

6.7. Con il settimo motivo venivano censurati l’ammissione e il collocamento in graduatoria di Idrovelox, sotto analoghi profili.

6.8. Con l’ottavo motivo veniva impugnata la comunicazione con cui AQP aveva accolto l’istanza di C.R.E. e consentito a quest’ultima di partecipare alla procedura, deducendosi, tra l’altro, la violazione della lettera di invito e del Regolamento Albo Fornitori del 31 marzo 2021, del principio di autovincolo, degli artt. 162, 165 e 168 del d.lgs. n. 36 del 2023, dell’art. 212, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, oltre al difetto di istruttoria e motivazione.

6.9. Con il nono motivo veniva infine censurato il Regolamento Albo Fornitori di AQP del 6 dicembre 2024, ove ritenuto applicabile retroattivamente alla procedura, per violazione, tra l’altro, del principio di irretroattività, dell’art. 19, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE, dei principi euro-unitari di favor partecipationis e libertà delle forme di partecipazione dei raggruppamenti temporanei e dell’art. 68, comma 19, del d.lgs. n. 36 del 2023.

7. Nel giudizio di primo grado si costituivano Verde Ambiente s.r.l., C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l. a socio unico, AQP s.p.a., Idrovelox e, successivamente, Ecoambiente s.r.l., resistendo, secondo le rispettive posizioni, alle domande delle ricorrenti.

AQP depositava altresì, il 30 gennaio 2025, istanza di modifica o revoca della misura cautelare adottata nel giudizio, alla quale SIR controdeduceva con apposita memoria.

Spagnuolo Ecologia s.r.l. interveniva ad adiuvandum con atto depositato il 12 febbraio 2025; AQP eccepiva successivamente l’inammissibilità di tale intervento.

8. In data 4 marzo 2025 Verde Ambiente proponeva ricorso incidentale, contestando, a sua volta, la legittimità dell’invito rivolto a Ecolever e dell’ammissione alla procedura del costituendo RTI SIR/Ecolever.

La ricorrente incidentale deduceva che Ecolever non sarebbe stata, alla data rilevante, in possesso del requisito dell’iscrizione e dell’operatività nel Sistema di Qualificazione di AQP per la categoria SERV 14 07, con conseguente violazione della lettera di invito, del Regolamento Albo Fornitori, degli artt. 162, comma 2, 165, comma 1, e 168, comma 6, del d.lgs. n. 36 del 2023 e dei principi di fiducia, parità di trattamento, concorrenza, imparzialità, buona fede e tutela dell’affidamento.

9. Nelle more del giudizio, AQP consentiva alle ricorrenti, nei giorni 17-19 febbraio 2025, un accesso parziale alla documentazione richiesta con l’istanza del 23 gennaio 2025, mettendo a disposizione, tra l’altro, documenti amministrativi prodotti dagli operatori collocati in graduatoria in posizione anteriore rispetto al RTI SIR/Ecolever e documentazione relativa alla comprova dei rispettivi requisiti.

10. A seguito del deposito documentale effettuato dalla difesa di C.R.E. l’8 marzo 2025, le ricorrenti acquisivano inoltre conoscenza di una comunicazione dell’11 luglio 2024, con la quale AQP, accogliendo una richiesta formulata da C.R.E., aveva comunicato alla società di averle inoltrato l’invito a partecipare alla procedura negoziata.

11. Ecolever proponeva pertanto motivi aggiunti, depositati il 19 marzo 2025, estendendo l’impugnazione, oltre che agli atti già gravati, alla predetta comunicazione dell’11 luglio 2024 e, in via subordinata e ove occorrente, al Regolamento Albo Fornitori di AQP del 6 dicembre 2024, nella parte concernente la partecipazione alle procedure dei raggruppamenti temporanei di imprese.

12. Le ricorrenti chiedevano inoltre la dichiarazione di inefficacia dell’accordo quadro eventualmente stipulato, ai sensi degli artt. 121 e 122 cod. proc. amm., e il subentro del RTI nell’aggiudicazione e, ove stipulato, nell’accordo quadro, a titolo di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 124 cod. proc. amm..

13. Con la sentenza 23 gennaio 2026, n. 84, il Tribunale amministrativo regionale accoglieva il ricorso principale e i motivi aggiunti con riferimento alla censura relativa alla carenza, in capo a C.R.E., Ecoambiente e Verde Ambiente, del requisito soggettivo di partecipazione previsto dalla lettera di invito, costituito dall’iscrizione al Sistema di Qualificazione di AQP e dall’operatività nella categoria merceologica SERV 14 07 alla data di invio della lettera di invito.

13.1. Il TAR riteneva che il momento rilevante ai fini della verifica del requisito dovesse essere individuato nel 14 giugno 2024 e che la previsione della simultaneità degli inviti, unitamente alla disciplina del Sistema di Qualificazione e alla lex specialis, imponesse il possesso del requisito soggettivo in tale momento.

13.2. In particolare, il primo giudice rilevava che Verde Ambiente aveva richiesto l’iscrizione nella categoria interessata successivamente alla data di invio della lettera di invito; che Ecoambiente, pur avendo presentato anteriormente la relativa richiesta, avrebbe perfezionato con esito positivo il procedimento di iscrizione e acquisito la piena operatività soltanto successivamente; e che C.R.E. non risultava iscritta nella categoria SERV 14 07, essendo invece iscritta nella diversa categoria SERV 14 02.

13.3. Quanto a C.R.E., il TAR riteneva inoltre che l’intervento in autotutela di AQP e il successivo invio dell’invito alla società non potessero consentire l’ampliamento, in corso di procedura, della platea dei concorrenti rispetto ai requisiti originariamente fissati dalla lex specialis, dovendo la stazione appaltante, ove avesse ritenuto eccessivamente restrittivi tali requisiti, procedere all’annullamento della procedura e all’indizione di una nuova procedura sulla base di condizioni di partecipazione diversamente formulate.

13.4. Il TAR accoglieva, tuttavia, anche il ricorso incidentale proposto da Verde Ambiente.

Il primo giudice rilevava infatti che Ecolever, mandante del RTI ricorrente, aveva ricevuto la lettera di invito il 17 giugno 2024, ma aveva presentato la richiesta di iscrizione nella categoria SERV 1407 del nuovo Portale acquisti AQP soltanto il 22 giugno 2024; la domanda era stata presa in carico per la valutazione l’11 luglio 2024 e nella medesima data Ecolever aveva acquisito lo stato di operatore “operativo”.

Il TAR riteneva che il requisito soggettivo dovesse essere posseduto da ciascun componente del raggruppamento, senza possibilità di distinguere, a tali fini, tra mandataria e mandante.

Ne conseguiva, secondo il primo giudice, che anche il RTI SIR/Ecolever non avrebbe potuto essere ammesso alla procedura.

13.5. Ritenuta dirimente la questione relativa al possesso del predetto requisito soggettivo, il TAR assorbiva le ulteriori censure formulate con il ricorso principale e con i motivi aggiunti.

Per l’effetto, statuiva che C.R.E. Centro Ricerche Ecologiche s.r.l., Ecoambiente s.r.l. e Verde Ambiente s.r.l. non avrebbero dovuto essere ammesse alla procedura né risultare aggiudicatarie e che, per analoghe ragioni, neppure il raggruppamento ricorrente avrebbe potuto esservi ammesso, disponendo conseguentemente lo scorrimento della graduatoria in relazione ai quantitativi di rifiuti oggetto dell’affidamento.

14. Le spese del giudizio venivano compensate in considerazione della peculiarità e dell’evoluzione della vicenda processuale.

15. Verde Ambiente s.r.l. ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

16. Si sono costituiti nel presente giudizio Acquedotto Pugliese s.p.a., Spagnuolo Ecologia s.r.l., Sir a.p.a., Ecolever s.r.l. e di Idrovelox di Petrelli Franco & Figli s.r.l., chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

17. All’udienza pubblica del 18 giugno 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Con il primo motivo di appello, Verde Ambiente deduce l’erroneità della sentenza per omessa pronuncia sull’eccezione di inammissibilità del primo motivo del ricorso di primo grado per violazione del divieto di venire contra factum proprium, principio, quest’ultimo, ricondotto agli artt. 2 Cost. e 1175 c.c.

1.1. L’appellante espone, in particolare, di avere formulato tale questione, oltre che con ricorso incidentale, in via di eccezione, sul rilievo che Ecolever s.r.l., mandante del R.T.I. ricorrente in primo grado, avrebbe censurato la posizione di Verde Ambiente per il mancato possesso dell’iscrizione richiesta dal sistema di qualificazione AQP alla data dell’invito, pur avendo essa stessa richiesto l’iscrizione alla categoria 1407 soltanto il 22 giugno 2024, successivamente alla ricezione della lettera di invito, avvenuta il 17 giugno 2024.

Il TAR, pur avendo rilevato che anche Ecolever non si trovava nella condizione prevista dalla lettera di invito, avrebbe esaminato la questione unicamente quale motivo del ricorso incidentale, omettendo invece di pronunciarsi sulla distinta eccezione con la quale Verde Ambiente aveva chiesto di dichiarare inammissibile, per contrasto con il menzionato divieto di venire contra factum proprium, la corrispondente censura proposta dalla ricorrente principale.

1.2. Il motivo non è fondato.

L’appellante muove dalla circostanza che Ecolever s.r.l., mandante del raggruppamento ricorrente in primo grado, avrebbe ricevuto la lettera di invito in data 17 giugno 2024 e avrebbe presentato la richiesta di iscrizione alla categoria 1407 del nuovo portale AQP soltanto il successivo 22 giugno 2024.

Da ciò fa discendere che il raggruppamento non avrebbe potuto censurare la posizione di Verde Ambiente, senza incorrere in una condotta processuale contraddittoria e contraria a buona fede.

La prospettazione non può essere condivisa.

1.2.1. Il divieto di venire contra factum proprium, quale espressione dei più generali principi di buona fede e di divieto di abuso del diritto e del processo, presuppone che la condotta processuale della parte si ponga in insanabile contraddizione con una precedente condotta alla stessa soggettivamente riferibile e sia diretta a conseguire, attraverso l’esercizio dell’azione, la tutela di una posizione sostanzialmente incompatibile con il comportamento anteriormente tenuto.

In tal senso la giurisprudenza di questo Consiglio ha affermato che deve considerarsi inammissibile la deduzione di un motivo di impugnazione che dimostrerebbe, anzitutto, l’illegittimità della stessa situazione soggettiva vantata dal ricorrente, allorché l’iniziativa processuale si traduca in un esercizio dell’azione eccedente o deviante rispetto alla funzione di tutela attribuita dall’ordinamento (Cons. Stato, sez. II, 2 dicembre 2020, n. 7628; sez. V, 27 aprile 2015, n. 2064; sez. V, 4 novembre 2022, n. 9691; sez. III, 24 dicembre 2024, n. 10362).

1.2.2. Tale principio non è, tuttavia, utilmente invocabile nel caso in esame.

La posizione di Ecolever non è sovrapponibile a quella dell’odierna appellante, poiché il raggruppamento SIR/Ecolever è stato costituito a seguito dell’invito rivolto a SIR, soggetto qualificato e iscritto nel sistema AQP, mentre Ecolever vi ha partecipato quale mandante.

In proposito, il Collegio rileva che l’art. 68 del d.lgs. n. 36 del 2023 consente, nelle procedure ristrette o negoziate, all’operatore economico invitato individualmente di presentare offerta per sé ovvero quale mandatario di operatori riuniti.

La disposizione costituisce espressione del principio, di derivazione eurounitaria, di libertà delle forme di partecipazione degli operatori economici e del favor partecipationis.

Ne deriva che un operatore qualificato e destinatario dell’invito può costituire un raggruppamento con altri operatori, in assenza di una specifica previsione della lex specialis che imponga anche a questi ultimi la preventiva iscrizione al sistema di qualificazione.

In tale ordine di idee, è stato chiarito che, una volta individuato nell’elenco della stazione appaltante il soggetto da invitare, non sussiste una regola che gli impedisca di cooperare con altri operatori ai fini della partecipazione alla gara, trovando tale facoltà fondamento tanto nella disciplina eurounitaria quanto nella normativa nazionale sui raggruppamenti temporanei (Cons. Stato, sez. V, 16 gennaio 2023, n. 532).

Ne consegue che il mancato possesso, da parte della mandante Ecolever, dell’iscrizione al sistema di qualificazione alla data dell’invito non rende contraddittoria la censura formulata dal raggruppamento nei confronti di Verde Ambiente, la cui posizione deve essere invece verificata alla luce delle specifiche condizioni poste dalla lettera di invito per l’individuazione degli operatori economici destinatari della procedura.

Non ricorrono, pertanto, i presupposti per ravvisare un abuso del processo o una violazione del divieto di venire contra factum proprium.

Il primo motivo deve pertanto essere respinto.

2. Con il secondo motivo di appello, Verde Ambiente censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che essa, alla data di invio della lettera di invito, fosse priva del requisito soggettivo dell’iscrizione alla categoria merceologica richiesta dalla lex specialis.

2.1. L’appellante sostiene, al riguardo, di essere iscritta sin dal 2021 alla categoria SERV 14 07 del precedente Albo fornitori AQP e che la domanda presentata il 14 giugno 2024 sul nuovo portale costituisse un aggiornamento dell’iscrizione già posseduta, conseguente alla modifica del sistema informatico disposta dalla stazione appaltante.

Aggiunge che AQP aveva consentito agli operatori già iscritti al precedente Albo di procedere all’aggiornamento entro il 30 settembre 2024 e che, pertanto, non vi sarebbe stata soluzione di continuità nel possesso del requisito.

2.2. Sotto altro profilo, l’appellante evidenzia che la stessa lettera di invito faceva riferimento alla categoria «SERV 14 07», corrispondente alla denominazione utilizzata nel precedente Albo, alla quale Verde Ambiente risultava già iscritta, e non alla categoria «1407» del nuovo portale.

2.3. Contesta, altresì, la statuizione del primo giudice secondo cui, alla data dell’invito, avrebbe dovuto essere già acquisito anche lo stato di operatore “operativo”, deducendo che tale qualificazione sarebbe stata introdotta soltanto con il nuovo Albo del 2024 e non sarebbe stata contemplata dalla disciplina del precedente sistema di qualificazione.

2.4. Il motivo, complessivamente articolato, non è fondato.

2.4.1. La lettera di invito individuava quali destinatari della procedura gli operatori economici «iscritti al Sistema di Qualificazione di AQP S.p.A. ed operativi, alla data di invio della Lettera di invito, nella categoria merceologica SERV 14 07».

La formulazione della previsione non consente di attribuire carattere meramente formale o ordinatorio al requisito temporale ivi stabilito.

La lex specialis richiedeva, infatti, congiuntamente, l’iscrizione al sistema di qualificazione e la condizione di operatività nella categoria merceologica indicata, individuando quale momento di verifica di entrambi i presupposti la data di invio della lettera di invito.

Non può pertanto essere condivisa la tesi secondo cui sarebbe stata sufficiente l’iscrizione al precedente Albo del 2021.

2.4.2. L’argomento fondato sulla continuità tra il vecchio e il nuovo sistema di qualificazione non vale, infatti, a superare il dato testuale della disciplina della procedura, né consente di equiparare, ai fini dell’ammissione alla specifica gara, una precedente iscrizione alla condizione di operatore iscritto e operativo richiesta dalla lettera di invito.

Nelle procedure di evidenza pubblica le prescrizioni della lex specialis vincolano tanto i concorrenti quanto la stazione appaltante, alla quale non è consentito disapplicarle o modificarne in corso di gara la portata, in particolare quando esse attengano ai requisiti e alle condizioni individuate per la partecipazione, pena la violazione dei principi di parità di trattamento e trasparenza.

Nel caso di specie, come correttamente accertato dal primo giudice, Verde Ambiente ha presentato la richiesta di iscrizione nel nuovo sistema in data successiva al momento, individuato dalla lex specialis, in cui il requisito doveva essere posseduto e non risultava, in tale momento, operativa nel nuovo sistema di qualificazione.

2.4.3. Né assume rilievo decisivo la circostanza che agli operatori già iscritti fosse stato concesso sino al 30 settembre 2024 per aggiornare la propria posizione nel nuovo Albo. Tale termine riguardava, infatti, la transizione tra i sistemi di qualificazione e non era di per sé idoneo a modificare la distinta prescrizione della lettera di invito relativa alle condizioni richieste per la partecipazione alla specifica procedura.

Diversamente opinando, la condizione stabilita dalla lettera di invito finirebbe per essere verificata secondo criteri differenti per i diversi operatori economici, in contrasto con l’esigenza di applicazione uniforme della lex specialis e con il principio della par condicio tra concorrenti.

Il secondo motivo deve, quindi, essere respinto.

3. Con il terzo mezzo di gravame la parte appellante censura il capo della sentenza impugnata che ha ritenuto necessaria la simultanea trasmissione delle lettere di invito agli operatori economici ammessi alla procedura.

Secondo Verde Ambiente, il principio di simultaneità degli inviti sarebbe preordinato a garantire la par condicio, assicurando a tutti gli operatori il medesimo arco temporale per la predisposizione dell’offerta.

Ne conseguirebbe che della sua violazione potrebbe dolersi, in ipotesi, il concorrente che abbia ricevuto tardivamente l’invito, disponendo di un tempo inferiore per la formulazione dell’offerta, e non il concorrente che lo abbia ricevuto anteriormente. L’appellante sottolinea, inoltre, che la tempistica della trasmissione degli inviti dipende esclusivamente dalla stazione appaltante e non potrebbe pertanto tradursi in una causa di esclusione imputabile all’operatore economico.

3.1. L’appellante deduce, inoltre, che la previsione della lettera di invito relativa all’iscrizione e all’operatività degli operatori economici alla data della sua trasmissione non avrebbe carattere assolutamente preclusivo della partecipazione dell’operatore che abbia comunque acquisito tali requisiti prima della presentazione dell’offerta.

A tale riguardo evidenzia di avere presentato la domanda di iscrizione al nuovo portale il 14 giugno 2024, di essere stata dichiarata operativa l’11 luglio 2024 e di avere presentato l’offerta il successivo 28 luglio, quando risultava pertanto iscritta e operativa anche nel nuovo sistema.

A sostegno della censura richiama, altresì, l’orientamento giurisprudenziale ( in particolare, Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2018, n. 3989) secondo cui, nelle procedure negoziate, non sarebbe di per sé preclusa la partecipazione di un operatore economico non originariamente invitato, ove questi sia comunque in possesso dei requisiti prescritti e presenti tempestivamente l’offerta, nei limiti in cui la sua partecipazione non determini un aggravio incompatibile con le esigenze di snellezza e celerità della procedura.

3.2. Da ultimo, Verde Ambiente deduce il contrasto dell’interpretazione accolta dal TAR con il principio del risultato, assumendo che il primo giudice avrebbe attribuito rilievo meramente formale alla non simultaneità degli inviti, nonostante il possesso, da parte dell’appellante, dei requisiti necessari allo svolgimento del servizio e l’assenza di un concreto pregiudizio in capo al R.T.I. ricorrente, che, avendo ricevuto anteriormente l’invito, avrebbe anzi disposto di un maggiore arco temporale per la predisposizione dell’offerta.

3.3. Il motivo non è fondato.

3.3.1. L’art. 165, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, prevede, nell’ambito delle procedure negoziate nei settori speciali, la trasmissione simultanea e per iscritto degli inviti agli operatori economici selezionati.

Diversamente da quanto ritenuto dalla parte appellante, la simultaneità non assolve soltanto alla funzione materiale di assicurare ai concorrenti un identico arco temporale per la predisposizione delle offerte, ma costituisce altresì garanzia della parità di trattamento nella individuazione della platea degli operatori ammessi alla procedura.

Ciò assume particolare rilievo nel caso in esame, nel quale la stessa lettera di invito ha assunto la data della propria trasmissione quale momento al quale verificare l’iscrizione e l’operatività degli operatori economici nel sistema di qualificazione.

Ammettere che tale momento possa variare in ragione della data in cui la stazione appaltante abbia concretamente trasmesso l’invito al singolo concorrente determinerebbe, infatti, l’applicazione di requisiti temporalmente differenziati: alcuni operatori sarebbero tenuti a possedere il requisito alla data del primo invio, mentre altri potrebbero acquisirlo successivamente e beneficiare proprio del ritardo nella trasmissione dell’invito.

È pertanto corretta la conclusione del primo giudice secondo cui il momento rilevante deve essere unitariamente individuato nella data della trasmissione simultanea degli inviti, vale a dire, nella fattispecie, nel 14 giugno 2024, ore 15:11, quando la lettera di invito fu trasmessa alla generalità degli operatori economici selezionati.

3.3.2. Né può rilevare, per giungere a diverse conclusioni, la circostanza che l’eventuale ritardo sia imputabile alla stazione appaltante e non all’operatore economico.

 

La questione non attiene, infatti, all’imputabilità soggettiva della condotta, ma concerne l’accertamento oggettivo del possesso, nel momento stabilito dalla lex specialis, delle condizioni necessarie per appartenere alla platea degli operatori ammessi alla procedura.

3.3.3. Non conduce a diversa conclusione il richiamo dell’appellante al precedente Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2018, n. 3989.

Il principio ivi affermato, secondo cui non può in assoluto negarsi la possibilità di presentare un’offerta all’operatore economico che, pur non invitato, sia venuto a conoscenza della procedura e sia in possesso dei requisiti di partecipazione, deve essere coordinato con la disciplina della singola procedura e non consente di disapplicare una specifica prescrizione della lex specialis che individui un requisito soggettivo e il momento entro il quale esso deve essere posseduto.

Nel caso in esame non viene, infatti, in rilievo la sola circostanza che Verde Ambiente sia stata invitata successivamente agli altri operatori, bensì il fatto che, al momento individuato dalla disciplina di gara quale riferimento comune per la selezione degli operatori da invitare, essa non versasse nella condizione richiesta dalla lettera di invito.

3.3.4. Per la stessa ragione non assume rilievo la circostanza che Verde Ambiente sia divenuta operativa nel nuovo portale l’11 luglio 2024 e che abbia presentato l’offerta il successivo 28 luglio.

Il possesso sopravvenuto del requisito non può sanarne la carenza nel diverso e anteriore momento al quale la lex specialis ne aveva espressamente riferito la necessaria sussistenza.

3.3.5. Né può essere condiviso il richiamo al principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Il principio del risultato, pur costituendo criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’interpretazione e applicazione delle disposizioni del Codice, non può essere invocato per elidere prescrizioni della lex specialis poste a garanzia della parità di trattamento e della concorrenza.

Il principio del risultato non deve essere inteso in chiave antagonista rispetto al principio di legalità.

Il risultato cui deve tendere l’amministrazione non si identifica, infatti, con l’aggiudicazione comunque conseguita al concorrente ritenuto maggiormente idoneo sotto il profilo sostanziale, ma con l’affidamento e l’esecuzione del contratto nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza, concorrenza e parità di trattamento, che lo stesso art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023 pone quali condizioni del perseguimento del risultato.

Ne consegue che il principio in esame non consente di superare la carenza, nel momento prescritto dalla disciplina di gara, di una condizione espressamente richiesta per l’individuazione degli operatori ammessi alla procedura, né può giustificare una differenziazione delle condizioni di partecipazione dipendente dal momento, non simultaneo, in cui la stazione appaltante abbia trasmesso i singoli inviti.

4. In conclusione, per le ragioni esposte, l’appello proposto da Verde Ambiente s.r.l. è infondato e deve essere respinto, con conseguente conferma, nei limiti delle censure devolute con il presente gravame, della sentenza impugnata.

5. Il rigetto dell’appello rende superfluo l’esame delle censure formulate da SIR s.p.a. ed Ecolever s.r.l. ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., espressamente riproposte in via subordinata per la sola ipotesi di accoglimento, anche parziale, del gravame principale.

6. La particolare complessità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente le spese tra le parti del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

IL SEGRETARIO