Sui casi in cui è riservata la tutela dell’affidamento con riferimento all’esercizio dei poteri pianificatori urbanistici

04283/2025 REG.PROV.COLL.

 04318/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania 

(Sezione Seconda) 

ha pronunciato la presente 

SENTENZA 

sul ricorso numero di registro generale 4318 del 2022, proposto da San Vito Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gian Luca Lemmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro 

Comune di Marigliano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Maffettone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaele Viviani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale, Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per L’Area Metropolitana di Napoli, Asl Na 3 Sud, non costituiti in giudizio; 

per l’annullamento 

30. a) della deliberazione del Consiglio comunale di Marigliano n. 19 del 30.05.2022, ad oggetto approvazione del Piano Urbanistico Comunale (PUC) pubblicata sul BURC n.59 del 04.07.2022;
31. b) di tutti gli altri atti collegati, connessi e conseguenti, richiamati anche nella delibera sub a) ivi compresi e per quanto di ragione, il documento unitario di riscontro ai pareri obbligatori delle amministrazioni competenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati; 

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Marigliano e della Città Metropolitana di Napoli; 

Visti tutti gli atti della causa; 

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Maria Barbara Cavallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; 

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 

FATTO e DIRITTO 

1.In data 8.9.2022, la società San Vito Costruzioni s.r.l. ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Marigliano n. 19 del 30.05.2022, ad oggetto approvazione del Piano Urbanistico 

Comunale (PUC) pubblicata sul BURC n.59 del 04.07.2022 con la quale si è stabilito: 

-che i suoli individuati in NCT del Comune di Marigliano al Foglio n. 27 con le p.lle nn.937-939 e 947 sono stati classificati come Zone di Potenziale contesto per la realizzazione di assi attrezzati verdi di livello territoriale (art. n. 41 NTA). Tali aree sono destinate alla realizzazione di un Parco urbano attrezzato di interesse pubblico; 

-che i suoli individuati in NCT del Comune di Marigliano al Foglio n. 27 con le p.lle nn. 1158-941-942-943-944-945-946 sono stati classificati nel PUC come “Ambiti agricoli periurbani (Art. 25 NTA). In tali zone sono ammessi solo interventi di carattere agricolo. 

Tale classificazione è ritenuta lesiva delle prerogative della società per le ragioni di seguito esposte: 

i)in base alla convenzione di lottizzazione rep.n.2585/1989, il Comune di Marigliano e la società S.Vito si obbligavano ad attuare il piano di lottizzazione sul terreno sito nel Comune di Marigliano e di cui ai mappali n.165 del foglio 27, in conformità alle norme di cui alla convenzione, che prevedevano la possibilità per la san Vito di costruire 4 lotti, nel termine di dieci anni; 

1. ii) la ricorrente costruiva solo tre dei quattro lotti;

iii) in data 2003, con istanza n.55/12003, la società chiedeva il rilascio di un nuovo permesso a costruire per il completamento della lottizzazione già approvata ed autorizzata, permesso che veniva negato dal Comune per decorso del termine decennale; 

9. iv) con domanda, acquisita al prot.n.16972 del 9.8.2018, la ricorrente richiedeva al Comune di Marigliano, essendo rimasta immutata la destinazione della zona, il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione dell’ultimo fabbricato per civile abitazione (rientrante nella lottizzazione di cui sopra) alla via Somma traversa Parco dei Pini, lla 941 fg.27;
10. v) con nota prot. n. 1215 del 22.01.2019, il responsabile del III Settore del Comune comunicava l’avvio del procedimento di diniego in quanto “la richiesta non può essere accolta perché in contrasto con il PRG vigente, approvato con prescrizione con decreto del Presidente della giunta Provinciale n. 71/90 con lo stralcio delle zone A-B-C”;
11. vi) al termine della successiva istruttoria procedimentale, l’istanza veniva respinta “ per il decorso del termine di validità del P.L. ed anche perché nel vigente PRG le zone in oggetto risultano qualificate come “bianche” e per esse si applicano le disposizioni di cui all’art.4, comma 1 a) LR.17/82 e dell’art.9 DPR.380/2001”;

vii) avverso tale diniego la società ha adito questo T.a.r. (ricorso n.1010/2021) che però risulta definito con sentenza 5535/2024, che ha dichiarato inammissibile l’impugnativa poiché la questione era già stata definitivamente definita dal giudicato formatosi su un precedente giudizio (sentenza n. 961/2005) tra le stesse parti, il quale aveva accertato la legittimità del diniego al rilascio del permesso di costruire per effetto della scadenza del piano di lottizzazione del 1989. 

3.L’approvazione del PUC sarebbe lesiva dei diritti e interessi della società in quanto ha mutato la destinazione delle zone oggetto del Piano, che da “zone C” hanno subito una modifica che ne esclude l’edificabilità a scopo residenziale. Sul suolo identificato con la p.lla n. 941 era prevista la realizzazione di un fabbricato per civili abitazioni secondo la predetta Lottizzazione Convenzionata. 

Sui suoli identificati con le p.lle nn. 1158-943 e 945 sono stati edificati tre fabbricati plurifamiliari per civili abitazioni, a seguito della predetta Convenzione di Lottizzazione, e pertanto la nuova destinazione urbanistica di zona agricola sarebbe incompatibile con la presenza dei tre fabbricati legittimante realizzati. 

4. La ricorrente, pertanto, lamenta plurime violazioni di legge ed eccesso di potere per la mancata considerazione delle proprie aspettative, le cui richieste erano note al Comune, sicchè il cambio di destinazione avrebbe dovuto essere motivato, anche in ragione dell’assenza di esigenze pubbliche determinanti il mutamento della destinazione dei terreni di proprietà della società.

Sarebbe dunque illegittima la scelta dell’amministrazione comunale di mutare la classificazione di aree ricadenti nel complesso (quasi interamente) lottizzato della San Vito s.r.l. imprimendo destinazioni incompatibili (“Ambiti agricoli periurbani (Art. 25 NTA), con quanto esistente in zona e quindi irrealizzabili. 

5. Si è costituita la Citta Metropolitana, evocata in giudizio al pari di numerosi altri soggetti, dichiarandosi estranea alle scelte del Comune.
6. Il Comune di Marigliano si è costituito e ha chiesto il rigetto del ricorso, rivendicando il proprio potere discrezionale in materia di pianificazione urbanistica.
7. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 21.5.2025.

8.Il ricorso va respinto, in quanto per giurisprudenza costante le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità. 

Anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (si parla, sul punto, di “polverizzazione della motivazione”), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni. 

Non è questo il caso della ricorrente, che – come detto- è risultata soccombente nei giudizi intentati davanti a questa Sezione per farsi riconoscere il diritto alla costruzione del lotto non edificato nei dieci anni di validità della convenzione di lottizzazione. 

Non si può parlare, dunque, di tutela dell’affidamento, in quanto la società ben sapeva che la scadenza della convenzione avrebbe reso non più dovuto il potere di edificazione, e il Comune non era obbligato in tal senso, restando nella sua discrezionale valutazione l’accoglimento di richieste di permessi di costruire sul lotto inedificato. 

A maggior ragione, la potestà discrezionale del Comune è massima in sede di pianificazione urbanistica, e non è censurabile la destinazione impressa alle aree inedificate, sol perché la proprietaria del suolo ritiene che ciò sia frutto della mancata considerazione dei suoi desiderata. 

Infatti, con riferimento all’esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; b)pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di 

un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo. 

Peraltro, come correttamente prospettato dal Comune, una posizione di vantaggio (derivante da una convenzione urbanistica o da un giudicato) può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del giudice amministrativo) soltanto quando abbia ad oggetto interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi. 

Ne deriva che non vi era in capo al Comune alcun obbligo di motivazione “rafforzata” o specifica, come pure non vi era l’obbligo di mantenere la stessa destinazione dei suoli in ragione della edificazione dei lotti circostanti: a ragionare così, lo ius variandi dell’ente locale, salvo situazioni di palese irragionevolezza, non potrebbe mai essere esercitato, mentre le ragioni di interesse pubblico che possono indurre un Comune a limitare il consumo di suolo sono del tutto apprezzabili e possono mutare nel tempo. 

Peraltro, il Comune ha ben evidenziato che la scelta dell’amministrazione di destinare alcune zone del territorio ad assi attrezzati verdi e ad ambito agricolo periurbano oltretutto si manifesta in coerenza con il PTCP, in particolare con l’art. 53 delle NTA concernente le “Aree di integrazione urbanistica e di riqualificazione ambientale”. Tale disposizione mira al minor consumo di suolo (co. 6) e richiama la disciplina dell’art. 52 il quale al comma 11 afferma che la disciplina urbanistica deve disporre: “k) la conservazione delle aree agricole urbane, di cui al successivo articolo 54, per una estensione non inferiore al 30% di quella attuale …; l) il recupero di un rapporto qualificante sotto il profilo spaziale e in particolare paesaggistico-ambientale tra il contesto agricolo e le adiacenti zone urbanizzate e da urbanizzare”. 

Ed in tal senso il richiamato art. 54 prevede che “all’interno delle aree urbanizzate di cui ai precedenti articoli 51, 52 e 53 i Piani urbanistici comunali: 

1. a) individuano, operando ad una adeguata scala di dettaglio, le seguenti diverse tipologie di aree verdi e spazi aperti presenti nei tessuti urbani: 1) Aree agricole con sistemazioni tradizionali di elevato valore conservativo, agronomico, esteticopercettivo e storico-culturale (terrazzamenti,

ciglionamenti); 2) Aree agricole urbane 3) Spazi aperti e aree incolte 4) Aree a verde ornamentale (parchi, giardini)”, declinando poi le misure necessarie a salvaguardare la destinazione agricola e quelle volte al recupero ambientale. 

La coerenza con i principi della strumentazione sovraordinata smentisce la fondatezza del motivo e l’insindacabilità della scelta effettuata in sede di pianificazione, volta a conservare l’area nelle sue 

caratteristiche attuali ed effettive. 

Sul punto, di recente, Consiglio di Stato sez. V, 04/11/2024, n.8718 ha ribadito che le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito; esse non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente P.R.G. (ex plurimis, Cons. St., sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163; id. 20 gennaio 2020, n. 456; id., sez. IV, 24 giugno 2019, n. 4297; id. 26 ottobre 2018, n. 6094; id. 24 marzo 2017, n. 1326; id. 11 novembre 2016, n. 4666). 

9. Il ricorso va quindi respinto.

Le spese sono compensate con la Citta Metropolitana, che ha presentato una difesa formale, mentre seguono la soccombenza rispetto al Comune di Marigliano. 

P.Q.M. 

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta. 

Condanna San Vito Costruzioni s.r.l. al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Marigliano, che liquida in euro 3000,00 oltre accessori di legge. 

Compensa le spese con la Città Metropolitana di Napoli. 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. 

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati: 

Anna Pappalardo, Presidente 

Maria Barbara Cavallo, Consigliere, Estensore 

Daria Valletta, Primo Referendario 

IL SEGRETARIO