Sulla competenza del giudice ordinario per le controversie sulla risoluzione anticipata in fase esecutiva per inadempimento

N. 00832/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00715/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 715 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marta Bassanese e Giovanni Sala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Cuocolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- e della Regione Liguria, non costituite in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della comunicazione dell’Ospedale Policlinico San Martino – U.O. Attività Economali e di Approvvigionamento -OMISSIS-con la quale è stato espresso un «giudizio complessivo di non idoneità dei dispositivi» traendone la necessità di «disporre l’affidamento della fornitura alla seconda aggiudicataria della procedura unificata in argomento»;

– nonché di ogni atto ad essa presupposto e conseguente, anche non conosciuto, con riserva di motivi aggiunti;

per l’accertamento dell’obbligo di I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino di aderire alla convenzione stipulata tra il Settore Stazione Unica Appaltante Regionale (S.U.A.R.) di Regione Liguria e -OMISSIS-, avente ad oggetto la fornitura di cui al lotto-OMISSIS-«-OMISSIS-» della «-OMISSIS- (I-OMISSIS-»;

e per la condanna al risarcimento di tutti i danni subiti da-OMISSIS-.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati da-OMISSIS-il 17 giugno 2025:

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della comunicazione dell’Ospedale Policlinico San Martino – U.O. Attività Economali e di Approvvigionamento -OMISSIS-con la quale è stato espresso un «giudizio complessivo di non idoneità dei dispositivi» traendone la necessità di «disporre l’affidamento della fornitura alla seconda aggiudicataria della procedura unificata in argomento»;

– nonché di ogni atto ad essa presupposto e conseguente, anche non conosciuto, con riserva di motivi aggiunti;

per l’accertamento dell’obbligo di I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino di aderire alla convenzione stipulata tra il Settore Stazione Unica Appaltante Regionale (S.U.A.R.) di Regione Liguria e -OMISSIS-, avente ad oggetto la fornitura di cui al lotto-OMISSIS-«-OMISSIS-» della «-OMISSIS- (-OMISSIS-) -OMISSIS-(-OMISSIS-). -OMISSIS-»;

e per la condanna al risarcimento di tutti i danni subiti da-OMISSIS-.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’I.R.C.C.S. Ospedale Policlinico San Martino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2025 il dott. Nicola Pistilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto introduttivo notificato in data 22 maggio 2025 e depositato in data 5 giugno 2025 la ricorrente ha esposto quanto segue.

2. La ricorrente si è aggiudicata un lotto di gara avente ad oggetto guanti chirurgici sterili in poliisoprene, nell’ambito di una procedura aperta indetta dalla Regione Liguria;

Il Policlinico San Martino ha aderito alla convenzione stipulata dalla Regione con -OMISSIS- e ha effettuato degli ordinativi nel periodo compreso tra il dicembre 2023 e il marzo 2024.

Nel settembre 2024 il Policlinico, a seguito di alcune segnalazioni interne circa la qualità dei guanti, ha contestato l’inadempimento e manifestato l’intendimento di risolvere il contratto.

Nel dicembre 2024 il Policlinico ha svolto delle verifiche in contraddittorio con la ricorrente; inoltre sono state svolte ulteriori verifiche in date non concordate con la Società.

Con nota -OMISSIS-il Policlinico San Martino ha comunicato il «giudizio complessivo di non idoneità dei dispositivi» e la necessità di «disporre l’affidamento della fornitura alla seconda aggiudicataria della procedura unificata in argomento».

3. Avverso tale determinazione la ricorrente ha articolato le seguenti doglianze: violazione delle disposizioni di legge che prevedono l’obbligo di approvvigionamento dalla centrale di committenza; violazione della legge di gara e della convenzione, in quanto non spetterebbe al Policlinico il giudizio sulla idoneità dei prodotti; eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di istruttoria e di motivazione. Ha formulato domanda ex art. 2932 c.c. e avanzato un’istanza risarcitoria.

Con motivi aggiunti notificati in data 13 giugno 2025 e depositati il successivo 17 giugno 2025 ha specificato le pretese risarcitorie, formulando altresì un’istanza cautelare.

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione, instando per il rigetto del ricorso e dell’istanza cautelare.

La controinteressata, ritualmente evocata in giudizio, è rimasta intimata.

Alla camera di consiglio del 4 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione; il Collegio ha sollevato d’ufficio il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, dando avviso della eventualità di definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.

4. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

4.1. Occorre premettere che, per costante orientamento della Corte regolatrice della giurisdizione, le controversie «aventi ad oggetto la fase di esecuzione del contratto spettano alla giurisdizione del Giudice ordinario, in quanto riguardanti un rapporto di natura privatistica caratterizzato dalla posizione di parità delle parti, titolari di situazioni giuridiche qualificabili come diritti ed obblighi (cfr. Cass., Sez. Un., 31/01/2017, n. 2482; 3/05/2013, n. 10301; 6/09/2010, n. 19049). Tra queste controversie vanno annoverate quelle aventi ad oggetto […] la risoluzione anticipata del contratto autoritativamente disposta dall’Amministrazione committente a causa dell’inadempimento delle obbligazioni poste a carico dello appaltatore: anch’esse, infatti, attengono alla fase esecutiva, implicando la valutazione di un atto avente come effetto tipico lo scioglimento del contratto, e quindi incidente sul diritto soggettivo dell’appaltatore alla prosecuzione del rapporto; l’accertamento di tale diritto spetta al Giudice ordinario, mediante la verifica della legittimità dell’atto e dell’eventuale violazione delle clausole contrattuali da parte dell’Amministrazione, e ciò indipendentemente dalla veste formalmente amministrativa della determinazione adottata dalla committente, la quale non ha natura provvedimentale, nonostante il carattere unilaterale della risoluzione, che non cessa per ciò solo di operare nello ambito delle posizioni paritetiche delle parti» (Cass. civ., Sez. Unite, ord. 10 gennaio 2019, n. 489).

4.2. Inquadrando la vicenda alla luce delle coordinate appena tracciate, il Collegio osserva quanto segue.

Con la nota del -OMISSIS-il Policlinico ha comunicato l’intendimento di risolvere il contratto per «inadempimento contrattuale, atteso che i guanti in argomento non risultano idonei allo svolgimento delle attività assistenziali» (doc. 13 ricorrente). Con la nota -OMISSIS-in questa sede gravata, ha essenzialmente confermato di determinarsi in tal senso. È dunque evidente che la controversia attiene a una vicenda che si svolge interamente a valle della stipula del contratto, attinente alla fase esecutiva del rapporto.

Tale conclusione non può essere smentita dalle peculiarità della fattispecie negoziale configurata dalle parti: in particolare, la centrale di committenza ha celebrato la gara e stipulato con le imprese aggiudicatarie le convenzioni per i vari lotti; a queste ultime hanno successivamente aderito i singoli enti, che si approvvigionano periodicamente mediante ordinativi di fornitura. Infatti la convenzione descrive il contratto di fornitura come «il contratto attuativo della presente Convenzione stipulato dalla singola Amministrazione contraente con il Fornitore mediante l’emissione dell’Ordinativo di Fornitura». I singoli ordini vengono emessi sulla base delle condizioni stabilite nella convenzione (si vedano ad esempio gli artt. 3 e 4 della stessa), che opera alla stregua di un contratto normativo. In definitiva, si può affermare che della convenzione, ancorché stipulata tra la centrale di committenza e l’aggiudicataria del singolo lotto, è parte anche il singolo ente, nell’interesse del quale la procedura di gara è stata indetta e che ha successivamente manifestato la sua adesione.

Ne discende che, lamentando l’interruzione degli ordini di fornitura e la mancanza dei presupposti della risoluzione, la ricorrente si duole essenzialmente di una violazione della convenzione, avanzando una pretesa, alla corretta attuazione del sinallagma, che non può che essere qualificata in termini di diritto soggettivo.

4.3. Per completezza, il Collegio osserva che tale conclusione non è destinata a mutare ove si focalizzi l’attenzione sulla parte della nota gravata che menziona la necessità di disporre l’affidamento in favore della seconda graduata. Tale passaggio risulta essenzialmente privo di contenuto prescrittivo in quanto, come correttamente osservato in una vicenda analoga «la determinazione, contenuta nell’atto impugnato, di interpellare progressivamente i soggetti che hanno partecipato all’originaria procedura di gara, al fine della stipulazione di un nuovo contratto per la prosecuzione dei lavori, rappresenta l’avvio del procedimento di affidamento dell’appalto ad altra impresa, ma non si configura come provvedimento effettivamente e concretamente lesivo per la ricorrente; la lesione della posizione soggettiva della ricorrente, in sostanza, è riconducibile all’atto di risoluzione del contratto, per cui lo scorrimento della graduatoria di gara si risolve in null’altro che in attività amministrativa conseguenziale a quella oggetto della controversia» (T.A.R. Lazio, Sez. I-quater, 12 maggio 2020, n. 5005). In effetti, lo scorrimento si articola, usualmente, in una sequenza procedimentale che si snoda attraverso l’interpello dell’operatore, la conferma di quest’ultimo circa la persistente disponibilità a eseguire la prestazione dedotta in offerta e la nuova aggiudicazione (T.A.R. Sicilia-Catania, 25 novembre 2021, n. 3510).

Di tali atti non vi è menzione nel gravame (fatta eccezione per-OMISSIS-– doc. 25 ricorrente –, che però è antecedente rispetto alla risoluzione e reca solo un affidamento temporaneo); del resto, la stessa ricorrente nei motivi aggiunti accenna alla possibilità di proporre ulteriori motivi aggiunti all’esito dell’ostensione dei documenti.

Alla luce delle considerazioni esposte, si deve dunque ritenere che la sequenza procedimentale relativa al nuovo affidamento esuli dall’oggetto del presente giudizio.

4.4. La natura della situazione giuridica soggettiva attivata in giudizio attrae nella giurisdizione ordinaria anche la conseguente pretesa risarcitoria.

5. In definitiva, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione.

6. La definizione in rito sulla base di questione rilevata d’ufficio dal Collegio giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, co. 1 e 2 del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Caruso, Presidente

Marcello Bolognesi, Referendario

Nicola Pistilli, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO