Sulla giurisdizione del giudice amministrativo in materia di riequilibrio contrattuale e sui limiti motivazionali del diniego della P.A.

N. 04425/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03401/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3401 del 2025, proposto dalla società Pellegrini S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Greco, Manuela Muscardini e Paolo Provenzano, con domicilio eletto presso lo studio Guido Greco in Milano, Piazzale Lavater 5;

contro

il Comune di Muggio’, non costituito in giudizio;
Multiservizi Muggiò S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gianluca Blasi, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso Venezia n. 24;

per l’annullamento

– della determinazione in data 11 giugno 2025, trasmessa a mezzo PEC in pari data, della Multiservizi Muggiò S.r.l. con la quale è stata rigettata la richiesta di riequilibrio economico-finanziario avanzata dalla Pellegrini in data 18 marzo 2025, con riferimento all’appalto di ristorazione scolastica in Comune di Muggiò;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Multiservizi Muggiò S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2026 il dott. Federico Giuseppe Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con Bando pubblicato in data 8 novembre 2021 la Multiservizi Muggiò s.r.l. ha indetto una procedura aperta per l’affidamento del servizio di ristorazione scolastica e sociale e della progettazione ed esecuzione di lavori strumentali allo svolgimento del suddetto servizio presso il Comune di Muggiò per il periodo di “9 anni decorrenti dalla data di avvio dell’esecuzione”.

All’esito di detta gara, che ha visto quale vincitrice il R.T.I. composto dalla società Pellegrini S.p.A. e dalla E Plus Studio S.R.L., è stato sottoscritto in data 8 novembre 2022 il relativo contratto di appalto, nel quale viene, tra l’altro, specificato che lo stesso “avrà validità fino al giorno 1° giugno 2031”.

2. Nelle more dell’esecuzione del contratto molteplici fattori, asseritamente a seguito delle molteplici sopravvenienze (relative a dinamiche geopolitiche, mercato del lavoro, riduzione dell’utenza, ecc…), il R.T.I. Pellegrini ha con nota del 5 luglio 2024 comunicato formalmente alla Multiservizi Muggiò di aver registrato, nell’anno 2023 “una perdita di commessa pari a € 189.510”.

Da qui la richiesta di operare talune “azioni correttive indispensabili per consenti(re) una prosecuzione delle (…) attività con il giusto equilibrio economico finanziario dell’appalto”.

3. In riscontro a tale nota, l’Amministrazione resistente ha richiesto al R.T.I., con mail del 21 luglio 2024 di “documentare specificatamente costi derrate costi personale [e] costi lavori”.

Detta documentazione integrativa è stata tempestivamente trasmessa alla Multiservizi con nota del 31 luglio 2024.

A seguito di tale comunicazione, a cui la Multiservizi non ha mai formalmente dato riscontro, si sono susseguiti molteplici incontri tra le parti, con un nulla di fatto.

4. Sicché, con nota del 18 marzo 2025 il R.T.I. Pellegrini ha formulato una “richiesta di rimodulazione del contratto”.

Ha, dapprima, rappresentato i fattori che hanno determinato l’asserito disequilibrio economico finanziario, con una perdita risultante per il 2024 pari a euro 274.000 oltre gli oneri di struttura, e consistenti:

(a) dal mese di giugno 2024, nell’incremento del costo del lavoro, con un aumento a giugno del 4,82% (già avvenuto), per l’anno 2025 del 3,85%, per l’anno 2026 del 3,85% e per l’anno 2027 del 2,89% (nel primo semestre) e del 3,85% (nel secondo semestre);

(b) nell’assunzione di oneri aggiuntivi, pari a € 565.000 (rispetto alla previsione di gara del 2021), per la realizzazione del centro cottura e la riqualificazione della cucina nido dovuti ad aumenti dei materiali edili e delle attrezzature;

(c) nell’aumento del costo delle derrate, risultante dall’indice ISTAT di variazione dei prezzi per le famiglie operai e impiegati dovuto all’inflazione per gli eventi a tutti noti, solo parzialmente mitigato dalla variazione del corrispettivo del 4,45% riconosciuto dal mese di giugno 2023;

(d) nella riduzione del numero di pasti pari al -10,34% rispetto alla previsione di gara (circa 26.800 pasti in meno all’anno, ossia circa € 140.000 all’anno).

Alla luce di ciò, ha illustrato la necessità di operare la revisione del contratto:

– per allinearlo all’incremento del costo del lavoro ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. c) del D.lgs. n. 50/2016 e all’art. 9 del medesimo contratto;

– per far fronte all’incremento dei costi di realizzazione del centro cottura e di riqualificazione della cucina nido. Nel ricorso si precisa che detto incremento è dovuto all’aumento dei costi delle materie prime impiegate nella realizzazione dell’opera ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. c) del D.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 7, comma 2-ter del D.L. n. 36/2022;

– per far fronte alla drastica riduzione dei pasti, entro il limite del 10% dell’importo complessivo offerto dalla Pellegrini e della soglia di rilevanza comunitaria (750.000 euro), ai sensi dell’art. 106, comma 2 del D.lgs. 50/2016.

In via subordinata, “in caso di mancato accoglimento dei rimedi approntati per riportare il contratto quanto meno in riequilibrio economico e finanziario”, la società ha richiesto di addivenire ad una “risoluzione consensuale del contatto”, rammentando che il tale evenienza “Multiservizi”, ai sensi e per gli effetti dell’art. 79 del CSA, dovrà “rimborsa(re) direttamente o indirettamente tramite altro concorrente, la quota di investimento residua non ancora ammortizzata secondo il calcolo dei pasti residui non ancora fatturati alla dara di recesso”.

5. Con la nota dell’11 giugno 2025 Multiservizi Muggiò ha dato riscontro alla richiesta suddetta. Nella nota la stazione appaltante, pur non ponendo in dubbio la sussistenza dei presupposti fattuali e giuridici posti a fondamento della richiesta del R.T.I. Pellegrini, ha comunicato:

– “a margine di una scrupolosa valutazione in merito ai contenuti della suddetta nota, Multiservizi si è determinata nel senso di non disporre alcuna revisione delle condizioni negoziali, in ragione delle imprescindibili esigenze di prudenza nella gestione dei flussi di spesa delle risorse pubbliche”;

– “per le medesime ragioni Multiservizi non può accedere ad alcuna risoluzione consensuale del contratto, il quale, evidentemente, è frutto di una complessa procedura di gara che ha impegnato risorse di tempo e di personale non trascurabili”.

6. Da qui la proposizione del ricorso in epigrafe, corredato da istanza cautelare, con il quale la società Pellegrini, in proprio e in qualità di capogruppo del R.T.I. avente quale mandante E Plus Studio S.r.l., ha chiesto a questo Tribunale di annullare la suddetta determinazione di rigetto dell’11 giugno 2025, affidandosi a tal fine a un unico motivo di diritto così rubricato “VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 106 DEL D.LGS. N. 50/2016 – VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLE L. N. 241/1990 – VIOLAZIONE DELL’ART. 2 COST. – VIOLAZIONE DELL’ART. 1, CO. 2-BIS, DELLA L. N. 241/1990 – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 1175, 1366 E 1375 C.C. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO E PER ILLOGICITA’ – VIOLAZIONE DELL’ART. 76 CSA. – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ E DEL PRINCIPIO DI CONSERVAZIONE DELL’EQUILIBRIO CONTRATTUALE”.

7. Ha resistito in giudizio Multiservizi Muggiò, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione di questo G.A. in favore dell’A.G.O., e l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica al controinteressato. In subordine, ha dedotto l’infondatezza del gravame.

8. All’esito della camera di consiglio del 1° ottobre 2025, la parte ricorrente ha rinunziato alla domanda cautelare.

9. In prossimità del merito, dopo che era stato accordato alle parti un rinvio di tre mesi per la pendenza di trattative, la ricorrente e la resistente hanno depositato memorie insistendo nelle rispettive tesi difensive.

10. Giunta, infine, l’udienza pubblica del 15 luglio 2026, la causa è passata in decisione.

11. Preliminarmente, va respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, in base alla quale nel caso di specie non si sarebbe al cospetto di una causa avente ad oggetto la “revisione prezzi”, sibbene di un tentativo di “rinegoziazione”, sì che non si rientrerebbe nella “giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo”.

Sussiste, invece, nel caso di specie, la giurisdizione generale di legittimità di questo giudice.

11.1. Il Collegio ricorda che l’art. 106 comma 2 e l’art. 106 comma 1 lettera c) del c.c.p. danno attuazione all’art. 72 della direttiva 2014/24/UE e hanno la finalità di individuare le modifiche consentite alla pubblica amministrazione, nella fase di esecuzione del contratto, senza necessità di indire una nuova procedura di gara e, per contro, di individuare le modifiche non consentite (o meglio, vietate), a tutela della libera concorrenza e della parità di trattamento fra coloro che operano nel mercato.

Si tratta di una finalità regolatrice dei poteri della committenza pubblica, “del tutto distinta dalla finalità di riequilibrio contrattuale che connota l’istituto della revisione dei prezzi” (Cons. Stato, Sez. V, n. 7779/2025). A quest’ultimo riguardo si è altresì precisato che “esula dall’ambito applicativo dell’art. 106, comma 2 (e comma 1, lett. c) cit. l’iniziativa dell’appaltatore volta ad ottenere la modifica dei prezzi contrattuali reputati non più remunerativi (in questo senso, sempre Consiglio di Stato sez. V, 18 novembre 2024, n. 9212)” (cfr. Cons. Stato n. 7779/2025, cit.).

11.2. Anche le istanze di modifica di cui all’art. 7, comma 2-ter del D.L. 30 aprile 2022, n. 36, seppur afferenti agli appalti di lavori secondo la più autorevole giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 5690/2024), soddisfano la medesima finalità di regolazione prevista per l’art. 106, comma 1, lett. c).

Difatti, alla disposizione del 2022 “può essere assegnata valenza generale, stante il carattere interpretativo della medesima, volta a chiarire l’ambito di applicazione dell’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 50 del 2016”. In altri termini, “l’applicazione della disposizione de qua può essere invocata, come ivi previsto, nel caso di circostanze ‘impreviste ed imprevedibili che alterano in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell’opera’, anche in relazione a contratti d’appalto non specificamente riferiti all’attuazione del Pnrr, fermi in ogni caso i limiti imposti dall’art. 106 del Codice, in ordine al divieto di modifiche sostanziali al contratto d’appalto ai sensi del comma 4 e ai vincoli stabiliti dal comma 7 della stessa disposizione” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 5690/2024, che richiama il contenuto dei pareri in funzione consultiva n. 34 del 2022 e n. 37 del 2022).

11.3. Ebbene, in tale contesto il Collegio non può esimersi dal ricordare, in conformità con la giurisprudenza di questa Sezione con le sentenze nn. 2517 e 2720 del 2025, che la proposizione di istanze di tal fatta, tanto sotto l’egida della lettera c) quanto sotto quella della lettera e), stimola l’esercizio di un potere amministrativo di tipo autoritativo in capo alla committente.

Nonostante l’impiego di istituti afferenti al diritto civile, la materia dei contratti pubblici è, infatti, connotata dalla “conformazione in ragione delle finalità di pubblico interesse perseguite che restano immanenti al contratto e al rapporto che ne scaturisce, con conseguente esclusione della possibilità di accedere a una integrale trasposizione delle regole civilistiche e necessità di favorire il raggiungimento di un giusto punto di equilibrio idoneo a preservare tali interessi assicurando al tempo stesso adeguata ed effettiva tutela agli operatori economici” (cfr. Relazione di accompagnamento al Codice dei Contratti pubblici n. 36 del 2023).

L’immanenza dell’interesse pubblico alla compiuta realizzazione della commessa plasma, dunque, il complessivo rapporto negoziale tra l’operatore e l’Amministrazione, sì da far riconoscere a quest’ultima prerogative, consistenti in poteri e facoltà, anche nella fase dell’esecuzione della commessa che non trovano pari rilevanza nel diritto civile. Ergo anche il riconoscimento di poteri pubblicistici su cui si staglia il conseguente interesse legittimo del privato.

11.4. Da qui l’infondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione, dovendosi riconoscere la cognizione di legittimità di questo Giudice Amministrativo sul potere amministrativo azionato per mezzo della complessiva istanza ex art. 106, comma 1, lett, c) del 18 marzo 2025.

12. Sempre in via preliminare, va respinta l’eccezione di inammissibilità dell’impugnativa per omessa notifica dello stesso in favore della Dusmann, seconda classificata nella procedura di gara culminata nella stipula del contratto oggetto della presente controversia.

Come ben osservato dalla ricorrente, nel caso di specie Dussmann non riveste la qualifica di controinteressato, ovverosia di portatore di un interesse legittimo, opposto al ricorrente, attuale, immediato, concreto e diretto.

Allo stato dei fatti, Dussmann vanterebbe un interesse di mero fatto, del tutto ipotetico e strettamente connesso all’ipotetica utilità che questa conseguirebbe da una sola ipotetica evenienza, ossia dall’eventuale risoluzione del contratto in essere per eccessiva onerosità sopravvenuta ad opera della sentenza costitutiva del Giudice civile eventualmente adito.

Senza contare il fatto che, nel caso di specie, l’interesse di Dussmann non potrebbe ritenersi integralmente frapposto a quello della ricorrente, anche perché l’istanza del 18 marzo 2025, in via subordinata, propone la risoluzione consensuale del contratto. E anche avverso siffatta subordinata la resistente ha posto il proprio diniego.

13. Ciò premesso, con l’unico motivo di diritto la ricorrente contesta la legittimità della nota gravata atteso che la motivazione a fondamento del diniego:

-consisterebbe in una mera clausola di stile, del tutto stereotipata e non ossequiosa dei canoni prescritti dall’art. 3 della l. n. 241/1990;

– sarebbe comunque intrinsecamente scorretta e illogica, nonché irrispettosa del principio di buona fede;

– sarebbe viziata da eccesso di potere nella parte in cui esclude il rimedio risolutorio, imponendo di fatto così condizioni inique e totalmente sbilanciate a carico della parte contrattuale privata, con un uso distorto, illogico e sproporzionato dei propri poteri.

14. Ebbene, il motivo è fondato nei termini di cui si darà spiegazione.

15. Come si fatto cenno nella premessa fattuale, la sola ragione giuridica a base del diniego è stata individuata nel soddisfacimento di imprescindibili esigenze di prudenza nella gestione dei flussi di spesa delle risorse pubbliche.

Sennonché, tale sintetica motivazione non può ritenersi idonea a soddisfare l’obbligo di motivazione (e di clare loqui) che, in forza dell’art. 3 della l. n. 241/1990, è imposto ogniqualvolta si esercita un potere amministrativo.

La disposizione normativa in questione impone, più precisamente, alla P.A. di palesare “i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione”. Una motivazione che, con riferimento alle istanze di revisione ex art. 106 del D.lgs. n. 50/2016 disveli il percorso istruttorio affrontato e chiarisca l’iter logico, e di opportunità/meritevolezza, alla base dei giudizi di ammissibilità o inammissibilità del contenuto dell’istanza.

Nel caso di specie, però, con la citata succinta formulazione Multiservizi Muggiò ha, invero, dato luogo a una motivazione del tutto stereotipata, del tutto generica e priva di alcun conforto sul piano istruttorio.

16. Per le ragioni sopra esposte, il primo motivo è, quindi, fondato.

17. L’illegittimità accertata, invero, lascia intatto il potere amministrativo discrezionale della Multiservizi Muggiò sollecitato dall’istanza del 18 marzo 2025.

Ne consegue l’impossibilità di questo G.A. di procedere oltre nella disamina dei profili di merito oggetto delle ulteriori doglianze di cui al motivo in ragione del divieto in capo a questo Giudice di potersi pronunciare su un potere amministrativo non ancora espresso ai sensi dell’art. 34, comma 2 del cod.proc.amm..

18. In definitiva, l’impugnativa è accolta nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, deve essere annullato il diniego di Multiservizi Muggiò di cui alla gravata nota dell’11 giugno 2025.

Resta salva, per le ragioni sopra esposte, la potestà amministrativa in capo alla resistente, la quale dovrà riesaminare entro 60 giorni il contenuto dell’istanza della ricorrente del 18 marzo 2025.

19. La complessità e per certi versi la novità delle questioni giuridiche trattate giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la determinazione dell’11 giugno 2025, salvi gli ulteriori atti della resistente.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario

Federico Giuseppe Russo, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO