Sulla legittimità della sanzione ANAC per ritardi nei procedimenti SOA

13681/2025 REG.PROV.COLL.

13271/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13271 del 2021, proposto da Unisoa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfredo Cincotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento

3. a) della comunicazione del 3.11.2021, trasmessa in pari data, avente ad oggetto trasmissione Delibera Consiliare n. 709 del 27.10.2021;
4. b) della Delibera n. 709 del 27.10.2021 del Consiglio dell”Autorità Nazionale Anticorruzione (in seguito “Provvedimento”) con cui è stata disposta l”irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di €uro 6.000,00, con contestuale iscrizione nel casellario informatico dell”annotazione relativa alla sanzione irrogata;
5. c) per quanto possa occorrere:

c.1. della comunicazione prot. 53519 dell’8 luglio 2021 con cui è stato comunicato all’Unisoa S.p.a. l’avvio del procedimento sanzionatorio n. 2570/2021, per aver operato per aver operato non conformemente alle disposizioni in materia di accertamento del possesso dei requisiti di attestazione di cui all’art. 70 del d.p.r. 207/2010;

c.2 della deliberazione assunta dal Consiglio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione nell’adunanza del 9 giugno 2021, nella parte in cui è stato deciso di avviare il procedimento sanzionatorio nei confronti della Unisoa S.p.a.;

c.3 del Regolamento sull’esercizio del potere sanzionatorio dell’Autorità di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50” (in prosieguo solo Regolamento)., approvato dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 920 nell’adunanza del 16 ottobre 2019, pubblicato in G.U. n. 262 dell’8 novembre 2019;

2021. d) di ogni altro atto preordinato, connesso e/o collegato, ove lesivo della posizione della ricorrente, ivi compresi tutti i verbali, documenti confluiti nell”istruttoria del procedimento distinto con n.ro 2570/2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 aprile 2025 la dott.ssa Antonietta Giudice e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente è una società organismo di attestazione, nella forma di società per azioni, costituita ai sensi dell’art. 8 della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (ratione temporis applicabile), autorizzata con Decreto ANAC n. 31 del 28 dicembre 2000 a rilasciare le qualificazioni necessarie per la partecipazione delle imprese agli appalti di lavori pubblici.

Con il ricorso ritualmente notificato, la SOA UNISOA SpA ha impugnato la delibera n. 709 del 27 ottobre 2021, con cui l’ANAC ha irrogato nei confronti dell’Organismo di Attestazione una sanzione amministrativa pecuniaria di € 6.000,00, di cui all’art. 73, comma 2, lettera b), del DPR n. 207/2010, con relativa e contestuale annotazione nel Casellario informatico.

Al riguardo si premette in fatto quanto segue.

L’attivazione del potere sanzionatorio è scaturita dal mancato rispetto di quanto disposto dall’art. 70, comma 7, del D.P.R. 207/2010 da parte della SOA UNISOA S.p.A., in occasione di procedimenti avviati nel corso del 2020 a carico di alcune imprese e rimasti privi di esito nei tempi previsti dalla norma.

All’esito della complessa istruttoria, condotta come dettagliatamente argomentato nella delibera impugnata, l’Autorità ha ritenuto l’operato della SOA ricorrente in contrasto con le disposizioni di cui all’art. 70, comma 1, lettere a), b), c) ed e) del DPR 207/2010, in base alle quali gli Organismi di Attestazione devono: comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza; acquisire le informazioni necessarie dai soggetti da qualificare ed operare in modo da assicurare adeguata informazione; agire in modo da garantire imparzialità ed equo trattamento; assicurare e mantenere l’indipendenza; disporre di risorse e procedure, anche di controllo interno, idonee ad assicurare efficienza e correttezza.

Sotto il profilo psicologico, l’ANAC ha ritenuto di qualificare la condotta della SOA UNISOA in termini di colpa grave per la palese trascuratezza e noncuranza degli interessi pubblici sottesi all’attività di qualificazione degli operatori economici ai fini della esecuzione di lavori pubblici.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di censura:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 213 del d.lgs. n. 50 del 2016 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge 689/81 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 70, 71 e 73 del DPR n. 207 del 2010 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 25 e 97 della Costituzione – violazione del principio di legalità – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà, inesistenza dei presupposti in fatto e in diritto, sviamento;
2. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 70, 71, e 73comma 1, del DPR 207/2010. Eccesso di potere in tutte le figure sintomatiche e, in particolare, per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, carenza di istruttoria, falsità del presupposto e manifesta irragionevolezza – Violazione del principio di proporzionalità’ ed adeguatezza dell’azione amministrativa.

L’ANAC, costituita in giudizio per resistere al ricorso, ha, anche in ottemperanza all’ordine istruttorio disposti con ordinanza presidenziale nn. 7802/2022 e 5235/2024, versato in atti documenti e una memoria, in con cui, respinto quanto ex adverso dedotto, ha chiesto il rigetto del ricorso, in quanto infondato.

All’udienza straordinaria del giorno 11 aprile 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

L’odierna controversia riguarda l’applicazione di misure sanzionatorie, irrogate dall’ANAC nell’ambito dell’esercizio del potere di vigilanza sul sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici e sugli Organismi deputati alla sua attuazione (SOA).

La questione all’esame attiene alle concrete modalità di espletamento dei poteri procedimentali della SOA, connessi agli obblighi di accertamento sui requisiti delle imprese ai fini del conseguimento dell’attestazione.

La condotta oggetto di rilievo è relativa alla gestione e conduzione di alcuni procedimenti, attivati dall’Organismo nel corso dell’anno 2020, che sarebbero stati definiti con significativo ritardo, rispetto ai previsti termini di conclusione.

In particolare, all’UNISOA è stata irrogata la sanzione prevista dal comma 2, lett. b) dell’art. 73 del DPR 207/2010, per avere operato non conformemente alle prescrizioni di cui all’art. 70, comma 1, lett. a), b), c) ed e) del medesimo decreto, che impongono alle SOA di: “comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza” (lettera a); “acquisire le informazioni necessarie dai soggetti da qualificare ed operare in modo da assicurare adeguata informazione” (lettera b); “agire in modo da garantire imparzialità ed equo trattamento” (lettera c); “disporre di risorse e procedure, anche di controllo interno, idonee ad assicurare efficienza e correttezza” (lettera e).

Con il primo motivo di ricorso la SOA sostiene che, a seguito dell’abrogazione dell’art. 40, comma 9 ter, del D.lgs. 163/2006, sarebbe venuta meno la norma primaria che disciplinava la durata del procedimento di verifica di competenza delle SOA e che, pertanto, la condotta ad essa contestata non può costituire un illecito sanzionabile, in ossequio al principio di legalità di cui all’art. 1, comma 1, L. 689/1981.

La SOA aggiunge che le indicazioni fornite al riguardo dal “Manuale sull’attività di qualificazione” dell’ANAC sono riferite al previgente Codice dei contratti del 2006 (e non al D.lgs. 50/2016) e che, in ogni caso, una fattispecie sanzionatoria non può essere tipizzata da una disposizione di rango diverso da quello normativo, con la conseguenza che nessun valore precettivo in tal senso può essere riconosciuto agli atti di carattere amministrativo dell’Autorità.

Al riguardo, si rileva preliminarmente che il disposto dell’art. 40, comma 9-ter, del vecchio codice dei contratti di cui al D.lgs. 163/2006, pur richiamato nel Manuale, non individuando alcun termine preocedimentale, non è mai stato il parametro di riferimento alla stregua del quale valutare un eventuale ritardo nella conclusione dei predetti procedimenti di accertamento. In effetti, il citato comma 9-ter – inserito con il D.lgs. 113 del 2007 e poi modificato dal D.lgs. 152 del 2008 – si limitava a stabilire, prima di essere abrogato, che “Le SOA hanno l’obbligo di comunicare all’Autorità l’avvio del procedimento di accertamento del possesso dei requisiti nei confronti delle imprese nonché il relativo esito. Le SOA hanno l’obbligo di dichiarare la decadenza dell’attestazione di qualificazione qualora accertino che la stessa sia stata rilasciata in carenza dei requisiti prescritti dal regolamento, ovvero che sia venuto meno il possesso dei predetti requisiti; in caso di inadempienza l’Autorità procede a dichiarare la decadenza dell’autorizzazione alla SOA all’esercizio dell’attività di attestazione”. Detta disposizione è stata riprodotta nell’art. 70, comma 7, del DPR 207/2010 (ratione temporis applicabile), emanato in esecuzione e attuazione del D.lgs. 163/2006, che ha tuttavia introdotto un termine di dieci giorni per la prevista comunicazione all’ANAC dell’avvio del procedimento (“Le SOA comunicano all’Autorità, entro il termine di dieci giorni, l’avvio del procedimento di accertamento del possesso dei requisiti nei confronti delle imprese nonché il relativo esito, ai sensi dell’articolo 40, comma 9-ter, del codice”).

Tanto chiarito, in ogni caso il Collegio rileva che il termine di trenta giorni rinviene la sua fonte normativa nell’art. 2 della legge n. 241/1990, puntualmente richiamato nella delibera impugnata, a norma del quale “2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni. (…) 7. (…) i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. (…)”.

Ne deriva la conformità delle avversate prescrizioni del “Manuale” alle disposizioni di carattere generale della Legge 241/1990 sul procedimento amministrativo, cui le SOA sono tenute a conformarsi, visto che – come la stessa ricorrente rileva – le stesse, pur avendo natura di società di diritto privato, svolgono, dietro apposita autorizzazione, funzioni di natura pubblicistica.

Di contro la prospettazione attorea, è possibile, dunque, affermare che per la SOA sussistesse il dovere di concludere i procedimenti avviati nel termine di trenta giorni – salva la facoltà di disporre eventuale sospensione per non più di trenta giorni – dal loro inizio, nel rispetto della richiamata previsione di carattere generale dettata dalla legge sul procedimento amministrativo.

D’altro canto, esigenze di certezza dell’azione amministrativa escludono che la determinazione dei tempi del procedimento sia rimessa alla “discrezionalità” del soggetto procedente, con il rischio di una pendenza sine die, inammissibile specie nelle ipotesi, come quella che ci occupa, che riguardano interessi di particolare rilievo.

Le considerazioni testé svolte sul termine di durata del procedimento consentono evidentemente di superare il rilievo sollevato circa il presunto contrasto con il principio di legalità sancito dall’art. 1 della Legge 689/81 e il correlato principio di tipicità e determinatezza della fattispecie sanzionatoria.

Nel caso di specie segnatamente l’Autorità ha applicato la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 73, comma 2, lettera b), del DPR 207/2010, per avere operato non conformemente alle prescrizioni di cui all’art. 70, comma 1, lett. a), b), c) ed e) del medesimo Regolamento, che impongono alle SOA di comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza (lettera a); acquisire le informazioni necessarie dai soggetti da qualificare ed operare in modo da assicurare adeguata informazione (lettera b); agire in modo da garantire imparzialità ed equo trattamento (lettera c); disporre di risorse e procedure, anche di controllo interno, idonee ad assicurare efficienza e correttezza (lettera e).

E con specifico riferimento alle violazioni contestate, parte ricorrente con il secondo motivo di ricorso ha dedotto l’illegittimità nell’an e nel quantum alla sanzione irrogata, contestando altresì la predicabilità della colpa grave in relazione alla condotta tenuta.

Anche detto rilievo deve essere disatteso.

Il Collegio non ritiene sussistenti elementi in grado di scalfire la valutazione effettuata dall’Autorità che, a fronte del prolungato comportamento inerte tenuto dalla ricorrente – che ha consentito la sopravvivenza nel tempo di attestati non più rispondenti alle reali capacità economiche e organizzative delle imprese, con conseguenti possibili rischi di effetti distorsivi sul mercato e di disfunzioni per il sistema di qualificazione –, ha ritenuto integrati gli estremi delle plurime violazioni regolamentari indicate, in quanto tutte preordinate ad assicurare il corretto ed efficiente esercizio dell’attività di attestazione, nel rispetto dell’obbligo generale di diligenza.

In proposito, basti considerare che, da quanto emerge dal provvedimento impugnato, le quattro fattispecie esaminate sono state fatte oggetto di una valutazione non atomistica e che le stesse, unitamente considerate, sono risultate essere indicative di un modus operandi non episodico od occasionale della SOA ma “sistematico”, nonché espressione di una disfunzione organizzativa e strutturale ostativa al proficuo svolgimento dell’attività prevista. E, a conferma delle conclusioni testé riportate e dunque della ritenuta inadeguatezza e inefficienza delle misure predisposte, viene altresì evidenziato che la stessa UNISOA, in conseguenza delle contestazioni mosse, ha intrapreso una serie di iniziative finalizzate al miglioramento dei processi di gestione interni e alla implementazione del sistema di qualità.

Si tratta, in altri termini, di circostanze, in grado di ingenerare, in ragione del combinato disposto degli articoli 73 e 70 del DPR 207/2010, una responsabilità degli Organismi di Attestazione e a comportare, conseguentemente, l’applicazione di una sanzione

Quanto all’imputato elemento soggettivo, sub specie di colpa grave, ad avviso del Collegio è condivisibile ritenere che il notevole ritardo con cui sono stati conclusi i procedimenti nei confronti delle quattro imprese interessate sia espressione di una scarsa diligenza nell’esercizio dell’attività di attestazione. Nello specifico, i quattro procedimenti di accertamento del possesso dei requisiti necessari al mantenimento di validità dell’attestazione, per i quali l’UNISOA ha tempestivamente comunicato l’avvio all’Autorità, sono durati dai quattro ai dieci mesi, concludendosi dunque ben oltre il decorso del termine previsto e, talvolta, solo in conseguenza della richiesta di chiarimenti dell’Autorità.

Quindi, correttamente all’UNISOA è stato contestato di avere omesso di osservare le più elementari regole di condotta, compiendo con grave ritardo atti doverosi, rientranti nell’esercizio normale delle proprie funzioni e consentendo la spendita sul mercato dei lavori pubblici di attestazioni non più idonee a rispecchiare la realtà delle imprese.

In questa prospettiva, è stato altresì rilevato che tra le censure mosse all’odierna ricorrente, vi è anche quella di aver rilasciato l’attestato a un’impresa cessata, tralasciando – dunque – di compiere anche quelle minime verifiche necessarie ad accertare “l’esistenza” stessa del soggetto destinatario dell’attestazione.

E la negligenza nel comportamento tenuto dalla SOA appare tanto più evidente se si considera l’elevato grado di diligenza richiesto alla stessa in ragione del principio generale di diritto, a ragione richiamato dall’ANAC, secondo cui “la diligenza esigibile dal professionista è di tipo speciale e rafforzato, di contenuto tanto maggiore quanto più è specialistica la prestazione cui lo stesso è tenuto”.

È, in effetti, evidente che, tenuto conto della rilevanza dell’attività di certificazione svolta dalle SOA, sfociante in un’attestazione vincolante con natura di atto pubblico, il grado di diligenza richiesto agli Organismi di attestazione sia più elevato rispetto a quello ordinariamente previsto.

Infine, sul piano della valutazione della sussistenza dei presupposti per l’irrogazione della sanzione amministrativa, non convince nemmeno la prospettazione dell’omessa ponderazione da parte dell’Autorità procedente della presunta esimente della situazione di emergenza sanitaria che ha comportato un prolungamento dei tempi di tutte le attività, incluse di quelle di carattere amministrativo

Sul punto, in particolare, la UNISOA ha rappresentato che, se da un lato, l’ANAC ha consentito che nel corso dell’anno 2020 le SOA rilasciassero attestati in deroga, stante la difficoltà di ottenere i necessari riscontri di veridicità sul possesso dei requisiti nell’arco dei centottanta giorni previsti per il processo di attestazione, dall’altro, avrebbe ritenuto irrilevante la crisi pandemica imputando alla UNISOA il ritardo nella conclusione dei procedimenti.

Il Collegio rileva, tuttavia, il carattere generico e non circostanziato dei profilati rallentamenti determinati dalla crisi pandemica: la ricorrente non ha allegato la sussistenza o l’emersione di specifici intralci o criticità nella conduzione dei procedimenti né ha, a suo tempo, informato l’Autorità o effettuato segnalazioni in ordine alla ricorrenza di difficoltà operative conseguenti all’emergenza pandemica.

Orbene, in mancanza della individuazione degli specifici riflessi sui procedimenti sub iudice, non è possibile mettere in discussione la valutazione compiuta dall’ANAC.

Conclusivamente, il provvedimento impugnato resiste alle censure formulate con i motivi di ricorso.

Il ricorso è pertanto respinto, in quanto infondato.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosa Perna, Presidente

Davide De Grazia, Primo Referendario

Antonietta Giudice, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO