Sulla legittimità dell’esclusione da una procedura pubblica di finanziamento per omessa dichiarazione di requisiti nella domanda

13766/2025 REG.PROV.COLL.

06845/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 6845 del 2025, proposto da
Az. Agr. “Orto Mio” di Mackintosh Anne Clare, Cooperativa Agricola Cesenate Società Cooperativa, ciascuna in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Rachele Barbati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero per gli Affari Europei, il Sud, le Politiche di Coesione e il PNRR, Dipartimento per le Politiche di Coesione e per il Sud, Struttura di Missione per il PNRR, non costituiti in giudizio;
Istituto di Servizi per il Mercato Agricolo Alimentare – ISMEA – Ente Pubblico Economico Nazionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Real Beef S.r.l., Le Macine Società Agricola Semplice, O.P. Altamura S.A. C. A R.L., Società Cooperativa Agricola Olearia Vinicola Orsogna, Consorzio Tutela del Vino Conegliano Valdobbiadene Prosecco, All.Coop Società Cooperativa Agricola, Molino di San Giovanni S.p.A., Consorzio per la Tutela del Formaggio Grana Padano, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione e concessione delle opportune misure cautelari:

– della nota prot. I/0042576 dell’11 novembre 2024 con la quale il Ministero ha trasmesso ad ISMEA la lista dei Soggetti beneficiari esclusi mai trasmessa alla ricorrente;

– della nota Ismea prot. 0042778 del giorno 11 dicembre 2024, con la quale è stata comunicata senza alcuna motivazione l’esclusione della Az. Agr. “Orto Mio” di Mackintosh Anne Clare dal programma di filiera;

– degli esiti dell’istruttoria espletata dal Ministero mai conosciuti dalla ricorrente;

– nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente anche se non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ ISMEA – Istituto di Servizi per il Mercato Agricolo Alimentare e del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 il dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. in ordine alla possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata e sui relativi presupposti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Nell’odierno giudizio, trasposto ex art. 10 del DPR 1199/1971 e 48 del c.p.a., parte ricorrente agisce per l’annullamento degli atti impugnati con i quali l’Amministrazione ha escluso l’azienda “Orto Mio” dalla selezione dei progetti di cui all’Avviso n. 182458 rivolta all’assegnazione di fondi stanziati per i contratti di filiera -V bando – secondo le modalità del D.M. n. 673777 del 22 dicembre 2021.

A tal fine espongono in fatto le ricorrenti di aver proposto – insieme ad altri – il Programma di Filiera “FILIERE SEMENTIERA E ORTO – VIVAISTICA SOSTENIBILI”; collocato nella graduatoria di cui al DD n. 342515 del 30 giugno 2023 nella posizione nr. 57, con un punteggio di 86.40, poi confermato nella graduatoria definitiva di cui al Decreto n. 0633056 del 15 novembre 2023.

Successivamente, in ragione della finanziabilità dei progetti collocati in graduatoria solo fino alla posizione 39, verificato l’esaurimento delle risorse destinate alla procedura, con Decreto n. 0569071 del 28 ottobre 2024 il Masaf disponeva lo scorrimento previo reperimento di ulteriori risorse attinte da fondi del PNRR (codice M2C1 I3.4).

Con la nota impugnata, il MASAF per il tramite dell’ISMEA comunicava alla azienda “Orto Mio” l’esclusione dal programma per il mancato raggiungimento del punteggio minimo.

La nota viene impugnata sia dalla Azienda Orto Mio che dalla capofila del progetto di filiera La Cesenate, per le seguenti ragioni di diritto.

ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO E CARENZA DI ISTRUTTORIA, NONCHÉ MANIFESTA ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA – VIOLAZIONE DELLE NORME SUL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – TRAVISAMENTO DEI FATTI –VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL DECRETO LEGISLATIVO 7 MARZO 2005, N. 82 ED IN PARTICOLARE DELL’ART. 50 -VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL PUNTO 9 DELL’AVVISO ANCHE PER ERRONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2 E SEGUENTI DEL REGOLAMENTO (UE) 2016/2031.

Secondo la ricorrente, l’esclusione sarebbe in contrasto con le evidenze documentali; immotivatamente sarebbe rimasta senza esito la richiesta di riesame di cui meglio in atti; l’azienda “Orto Mio” risulta al MASAF essere un operatore professionale nell’ambito del vivaismo ritualmente iscritto nel Registro ufficiale degli operatori professionali e autorizzato dal servizio Fitosanitario (Regolamento UE n. 2016/2031, artt. 65, 2, il cui contenuto illustra) con emissione del passaporto delle piante codice identificativo RUOP IT08-1868 da parte della Regione Emilia Romagna; il possesso di tale autorizzazione sin dal 1 dicembre 1998, risultava dalla visura camerale già in possesso dell’Amministrazione; inoltre, detta autorizzazione veniva estesa all’iscrizione nel RUP – Registro Ufficiale dei produttori in applicazione della direttiva 2000/29/CE; ancora successivamente, l’azienda è stata iscritta nel RUOP – Registro Ufficiale Operatori Professionali in applicazione del Regolamento 2016/2031, come chiarito proprio dal MASAF con nota tecnica DG DISR 0001889 del 16 gennaio 2020; secondo la ricorrente, tale certificazione avrebbe dovuto comportare l’attribuzione di ulteriori punti 2 nella istruttoria, per il “criterio adesione da parte del soggetto beneficiario ad un ulteriore sistema di certificazione volontaria coerente con le finalità del presente avviso”.

Evidenzia la ricorrente che la sua eventuale riammissione alla procedura non comporterebbe alcun pregiudizio per altre concorrenti essendo stato ammesso a finanziamento il progetto di filiera per l’intero importo comprensivo della quota parte di competenza di Orto Mio; quest’ultima Azienda non ha comunque concorso all’assegnazione del punteggio riconosciuto alla filiera.

Con un secondo motivo di ricorso viene dedotto il difetto assoluto di motivazione, non risultando formalizzato in alcun modo il motivo della mancata assegnazione del punteggio preteso.

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate che resistono al ricorso del quale chiedono il rigetto.

Con propria memoria, in particolare, l’ISMEA eccepisce quanto segue.

L’Azienda Oro Mio non ha dichiarato in alcuna parte della domanda e nel progetto il possesso di certificazioni volontarie possedute: era prevista una specifica “scheda progetto beneficiario” che non è stata compilata; il possesso di tale certificazione non era nemmeno indicato nella visura camerale presentata all’atto della partecipazione alla procedura (che viene allegato sub 11).

Dopo aver premesso una breve esposizione della fattispecie normativa inerente il V Bando dei Contratti di Filiera, l’ISMEA allega che, a seguito del reperimento di fondi supplementari rispetto a quelli inizialmente impegnati (misura M2 C1 I 3.4 “Fondo rotativo Contratti di Filiera (FCF)”), con una dotazione di circa 2 miliardi di euro, destinata ai contratti di filiera del settore agroalimentare, della pesca/acquacoltura e del settore forestale (decisione di esecuzione del Consiglio dell’Unione europea COM 2023 765 final approvata dal Consiglio ECOFIN del 8 dicembre 2023), venivano ammesse al relativo beneficio altre aziende, tra le quali quelle aderenti al progetto di filiera d’interesse nel presente giudizio. Nel rispetto di quanto previsto dal citato Decreto direttoriale, con nota prot. n. 42071 del 6 dicembre 2024, ISMEA ha chiesto alla ricorrente di inviare, entro e non oltre il termine di 90 giorni, la Proposta Definitiva nei modi e nelle forme indicate nel documento denominato «Istruzioni Operative».

Il documento “Istruzioni operative” è stato messo a disposizione di tutti i concorrenti – comprese, quindi, le odierne ricorrenti – sul sito internet il medesimo 6 dicembre 2024.

Il successivo 11 dicembre, a seguito dei rinnovati controlli, il MASAF trasmetteva ad ISMEA – quale mero soggetto attuatore – “la lista dei beneficiari risultati esclusi, a seguito delle attività della Commissione Ministeriale nominata con DM n. 621652 del 05 dicembre 2022, attività conclusasi con l’emanazione della graduatoria definitiva, approvata con DM 633056 del 15 novembre 2023 e pubblicata in data 12 gennaio 2024” (documenti allegati subb 7 ed 8, nota MASAF prot. n. 42788 del 11.12.24 e lista beneficiari). Tra i soggetti elencati nell’allegato citato risultava, quale escluso, per la filiera di cui è capofila la Cooperativa Agricola Cesenate, l’Azienda Agricola Orto Mio.

Di tale circostanza, ISMEA prontamente notiziava le odierne ricorrenti, con la nota dell’11 dicembre 2024.

L’Azienda Agricola Orto Mio, con ricorso straordinario al Capo dello Stato del 10 aprile 2025, ha impugnato la nota prot. 42576 dell’11 novembre 2024, a dire dell’istante mai trasmessa, con la quale il Ministero ha comunicato ad ISMEA la lista dei soggetti beneficiari esclusi, nonché la nota ISMEA prot. n. 42778 dell’11 dicembre 2024, con la quale è stata comunicata l’esclusione dell’Azienda Agricola Orto Mio dal programma di filiera, oltre che gli esiti dell’istruttoria espletata dal Ministero.

Su tali basi ISMEA eccepisce la tardività del ricorso (la stessa ricorrente riconosce di essere stata messa a conoscenza degli esiti del gruppo di lavoro nella istanza di riesame del 20 luglio 2023); la carenza d’interesse (le ricorrenti non hanno impugnato le graduatorie ministeriali, né quella provvisoria né, soprattutto, quella definitiva); l’inammissibilità per genericità e difetto di interesse (mancanza della prova di resistenza, non essendo dedotto come il punteggio aggiuntivo di 2 avrebbe comportato l’ammissione della azienda alla procedura); nel merito, l’infondatezza, in quanto non si comprenderebbe in quale punto del Bando, e degli atti di questo applicativi, siano previsti, e per quale titolo, i due punti in questione, né la loro rilevanza ai fini del raggiungimento del punteggio minimo; inoltre, laddove i punti 6.1, 6.2 e 6.3 della Scheda progetto – destinati proprio alle certificazioni possedute – non sono stati compilati dalla ricorrente, come evincibile dalla schermata riportata in atti. Infine, nemmeno nella visura camerale presentata in sede di procedura erano rinvenibili riferimenti alle certificazioni valutabili.

Anche il Ministero resistente, con propria memoria, oppone alla ricorrente ragioni di inammissibilità ed infondatezza dell’azione sovrapponibili a quelle dedotte dall’ISMEA.

Nella camera di consiglio del 24 giugno 2025 la causa, chiamata per l’esame della domanda cautelare, è stata trattenuta in decisione per essere risolta nel merito con sentenza in forma semplificata, sentiti i difensori presenti in camera di consiglio sia su tale aspetto che sulle domande ed eccezioni formulate come in atti.

Il ricorso è inammissibile ed infondato come eccepito dalle resistenti, secondo quanto indicato a seguire.

Dirimente di ogni altra argomentazione è il rilievo che la principale censura del ricorso – secondo la quale la ricorrente Azienda agricola avrebbe avuto diritto a 2 punti aggiuntivi – è priva di un’adeguata base fattuale e giuridica, non essendo evincibile quale presupposto di bando le avrebbe consentito di conseguire il punteggio preteso e quale sarebbe stato l’effetto sui relativi requisiti di ammissibilità.

Si rileva, invero, che la ricorrente afferma (peraltro genericamente) che il punteggio preteso sarebbe scaturito dall’applicazione del parametro relativo al possesso delle certificazioni di qualità (certificazioni volontarie); ma tale indicazione conduce a confermare – anziché smentire – la difesa delle resistenti secondo la quale nessuna di tali “certificazioni” era indicata nell’apposita scheda da compilare ai fini del punteggio.

Sul punto, va precisato che quando una procedura di evidenza pubblica prevede l’assegnazione di un punteggio di merito (per qualità del soggetto richiedente o del relativo progetto) da dichiararsi in domanda, la compilazione dei relativi campi o quadri è essenziale (salve diversi previsioni della lex specialis) in quanto essa equivale ad integrare una manifestazione negoziale costitutiva di effetti (avente anche valore di dichiarazione di scienza o di attestazione) in ordine al presupposto di assegnazione del punteggio (e quindi della formazione della volontà provvedimentale dell’Amministrazione che conduce poi alla costituzione di un negozio pubblico con comunione di scopo). Con la conseguenza che, assente quest’ultimo elemento formale, anche l’eventuale sussistenza – nella documentazione allegata – di atti o certificati (astrattamente suscettibili di valutazione ai fini del punteggio e) inerenti il requisito previsto, non consente alla Stazione appaltante o alla commissione di concorso o di gara di considerarli, poiché – diversamente – dovrebbe attribuirsi all’Amministrazione un potere officioso o di indagine d’ufficio che sarebbe lesivo della par condicio dei concorrenti e della valenza negoziale dell’avviso di gara o di selezione (sulla natura dell’erogazione di un finanziamento da parte della PA ai fini della costituzione di un negozio con comunione di scopo, vedasi da ultimo TAR Lazio, Roma, IVQ, nn. 12528/2025 ed altresì le decisioni ivi richiamate, sentenze nr. 1043/2025; 10829/2025; sul valore del bando come offerta al pubblico e sulla relativa interpretazione, vedasi Cass. civ., Sez. lavoro, ord. 03 gennaio 2023, n. 79).

Peraltro, nel caso di specie, la ricorrente afferma che il possesso dei “certificati” che le consentirebbero di raggiungere un maggior punteggio si evincerebbe dalla certificazione camerale; in quest’ultima – tuttavia – è indicato solamente che la Azienda Agricola possiede la “licenza/autorizzazione REGIONE 1868 del 01/12/1998” e la “licenza/autorizzazione REGIONE del 26/09/2022”, senz’altra indicazione tipologica o qualitativa; tanto che la ricorrente vorrebbe colmare questa lacuna invocando una vera e propria “conoscenza d’ufficio” che l’Amministrazione avrebbe dovuto avere delle licenze in quanto rilasciate nell’ambito di competenze riconducibili (anche) al MIPAAF (ma rilasciate da Enti terzi rispetto al Ministero, ossia dalla Regione Emilia – Romagna), dunque circostanze del tutto esterne alla documentazione proposta ed alla domanda presentata.

Ma tale circostanza rimane irrilevante ai fini del decidere (e quindi non richiede ulteriori approfondimenti) perché pur volendo inquadrare il requisito indicato nella certificazione camerale al novero dei documenti ricadenti nella voce “criterio adesione da parte del soggetto beneficiario ad un ulteriore sistema di certificazione volontaria coerente con le finalità del presente avviso” (e comunque trascurando le pur corrette osservazioni critiche delle resistenti secondo le quali non sarebbe dato comprendere perché tale requisito avrebbe comportato specificatamente punti 2), è dirimente che nessuna indicazione testuale o formale consente di ritenere che le “licenze” di cui trattasi costituiscano “certificazioni volontarie”; né tale conclusione può raggiungersi sulla base delle difese della ricorrente, laddove la ricostruzione del quadro normativo di cui al Regolamento (UE) 2016/2031 e della fattispecie inerente l’iscrizione nel RUOP per come dedotte, integrano condizioni soggettive per l’esercizio dell’attività, non titoli riconducibili alle certificazioni volontarie.

Da tutto quanto sin qui esposto discende che il ricorso è inammissibile ed infondato secondo le deduzioni difensive delle Amministrazioni resistenti agli scritti delle quali – noti alle parti – il Collegio può rinviare per quanto sin qui non già esposto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta e condanna la ricorrente alle spese di lite che liquida in euro 2.000,00 in favore delle resistenti in solido tra loro.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Mariangela Caminiti, Presidente

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere, Estensore

Emiliano Raganella, Consigliere

IL SEGRETARIO