Sulla legittimità dell’intervento sostitutivo regionale per il trasferimento delle infrastrutture idriche e competenza esclusiva di ARERA sulle tariffe

N. 13414/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10422/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10422 del 2022, proposto dal Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Michetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Nicotera 29;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente della giunta regionale, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosa Maria Privitera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Il Commissario ad acta, Dott. -OMISSIS-, per l’applicazione dei poteri sostitutivi nei confronti dei Comuni di -OMISSIS- dell’Ambito Territoriale Ottimale n. 1 (Lazio Nord Viterbo) per il trasferimento delle infrastrutture idriche di proprietà comunale alla Società Talete S.p.A. gestore unico del servizio idrico dell’ATO 1;
la Talete Gestione SII ATO 1 Società per Azioni, in persona del legale rappresentante pro-tempore;
l’Ente di Governo dell’A.T.O. n° 1 Lazio Nord Viterbo, in persona del legale rappresentante pro-tempore;
tutti intimati e non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

-della Deliberazione di Giunta Regionale n. 362 del 31 maggio 2022, pubblicata sul B.U.R.L. n. 49 del 9 giugno 2022;

– del Decreto del Presidente della Regione Lazio n. T00085 del 23 giugno 2022;

– della nota prot. 4423/2022 trasmessa via pec al Comune -OMISSIS- in data 23 giugno 2022;

– del Decreto del Commissario ad Acta n. 9 del 26 giugno 2022;

– della nota prot. n. 620471 del 23 giugno 2022;

– di ogni altro atto precedente, conseguente, connesso o presupposto attinente l’oggetto del giudizio, anche non espressamente menzionato e/o richiamato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con l’odierno ricorso il Comune di -OMISSIS- chiede l’annullamento degli atti indicati in epigrafe, con i quali la Regione Lazio ha esercitato il potere sostitutivo, ai sensi degli articoli 153 comma 1 e 172 comma 4 del d. lgs n. 152/2006, per il trasferimento del servizio idrico integrato al gestore unico dell’ATO n. 1 Lazio Nord Viterbo, mediante la nomina di un commissario ad acta.

1.2. I motivi di gravame risultano essere articolati come segue:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 147 comma 2 bis lett. B e degli artt. 153 comma 1 e 172 comma 4 del d.lgs. 152/2006 – Violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione – Violazione del principio di economicità, efficacia ed efficienza – Eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta.

I provvedimenti impugnati risulterebbero posti in violazione del disposto normativo contenuto nell’art. 147, comma 2 bis, lettera B, del d.lgs. n. 152/2006, posto che ricorrono tutte le caratteristiche previste ai fini della salvaguardia della gestione del servizio idrico in forma autonoma.

Inoltre, l’esercizio dei poteri sostitutivi ai sensi dell’art 172, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006 costituirebbe la sanzione avverso gli inadempimenti di cui ai commi 1, 2, e 3 dello stesso articolo che, tuttavia, riguardano ipotesi di inerzia non ascrivibili al Comune, peraltro soggetto non obbligato.

A ciò si aggiunga che, nella denegata ipotesi in cui si effettuasse il passaggio del servizio idrico al Gestore, si determinerebbe un aumento esponenziale dei costi sia per le utenze comunali che per i cittadini ed in ogni caso il servizio non verrebbe più espletato in modo così puntuale come accade attualmente.

II. Violazione del principio del buon andamento della pubblica amministrazione – Violazione del principio di economicità, efficacia ed efficienza – Eccesso di potere per carenza/erroneità della motivazione, difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta.

Gli atti gravati devono ritenersi altresì illegittimi anche per la violazione dei principi del buon andamento della pubblica amministrazione nonché dei principi di economicità ed efficienza e si caratterizzano per il grave deficit istruttorio posto in essere dalla Regione Lazio, considerato che il Comune di -OMISSIS- non ha mai sottoscritto alcuna convenzione di cooperazione “come peraltro già accertato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1710 del 10.3.2022 nella quale vengono elencati i Comuni che nell’ATO1 hanno sottoscritto tale convenzione e tra i quali, infatti, non viene riportato il Comune di -OMISSIS-”.

1.3. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio instando per la reiezione del ricorso alla luce della disciplina vigente in materia di trasferimento del servizio idrico integrato.

1.4. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 21 maggio 2025.

2.1. Il ricorso è infondato.

2.2. Il Collegio ritiene di operare, ai fini di una esaustiva comprensione della vicenda contenziosa, alcune considerazioni preliminari, in ordine alla disciplina di riferimento ed alla relativa attuazione nell’ambito che viene in rilievo.

La legge n. 36 del 5 gennaio 1994 ha previsto per l’organizzazione dei servizi idrici l’istituzione di “ambiti territoriali ottimali” (A.T.O.), la cui delimitazione è rimessa alle singole Regioni, tenute anche a disciplinare le forme e i modi della cooperazione tra gli Enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale.

2.3. In attuazione di tale legge, la Regione Lazio ha emanato la l.r. n. 6/1996, con la quale ha delimitato ed individuato gli A.T.O. tra i quali “l’ambito territoriale ottimale n. 1, denominato Lazio Nord-Viterbo”, in cui ricade il Comune di -OMISSIS-; in conformità alla sopra indicata legge regionale, gli enti locali, tra i quali il Comune ricorrente, rientranti nell’A.T.O. n. 1, Lazio Nord-Viterbo, hanno scelto di garantire la gestione unitaria del servizio idrico mediante la forma associativa della “Convenzione di Cooperazione” con la quale hanno deciso di “affidare la gestione del Servizio Idrico Integrato” alla Società Talete S.p.A.; e ciò a prescindere dalle prospettazioni formulate nel ricorso introduttivo del giudizio in merito alla ricorrenza delle caratteristiche previste ai fini della salvaguardia della gestione del servizio idrico in forma autonoma.

2.4. La costituzione della società ricorrente trova genesi, nello specifico, nell’atto di Orientamento/indirizzo n. 17 del 31 luglio 2003 con il quale l’Autorità dell’A.T.O. n. 1 Lazio Nord – Viterbo ha stabilito di procedere all’affidamento del sistema idrico integrato ad una società per azioni pubblica, partecipata interamente dalla Provincia di Viterbo e dalle Amministrazioni Comunali, avente i requisiti dell’in house providing, al quale ha fatto seguito, in data 18 dicembre 2003, la costituzione della “Talete – Gestione S.I.I. A.T.O 1 – S.p.A.”

2.5. Con successivo Atto di orientamento/indirizzo n.28 del 5 luglio 2006 l’A.T.O. 1 ha approvato il Piano d’ambito, il disciplinare tecnico, il programma di presa in carico delle gestioni e delle relative procedure, il regolamento per il trasferimento del personale, le modalità provvisorie dell’esercizio del controllo analogo, un regime transitorio per la gestione del servizio; inoltre, con ulteriori Atti di orientamento/indirizzo n.25 del 22 febbraio 2006 e n. 26 del 10 marzo 2006 è stata approvata la convenzione, stipulata tra l’ATO 1 e Talete S.p.A., per l’affidamento del servizio in esame.

2.6. Con le modifiche introdotte nel 2014 (con il d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 novembre 2014, n. 164) all’art. 172 del d. lgs. n. 152 del 2006, il legislatore ha inteso conferire ulteriore impulso ai processi di integrazione gestionale, al fine di garantire il rispetto del principio di unicità della gestione all’interno dell’ambito territoriale ottimale.

2.7. Come chiarito da questo Tribunale (Sez. I ter, 15 luglio 2016, n. 8189, confermata dal Consiglio di Stato, Sez. V, con sentenza 14 giugno 2017, n. 2913), l’A.T.O. 1 Lazio Nord Viterbo costituisce una forma di cooperazione basata sulla convenzione perfezionata ai sensi della l.r. n. 6/1996, sicché sussiste l’obbligo dei Comuni interessati di affidare le infrastrutture idriche al gestore del servizio idrico integrato (nel caso di specie, Talete S.p.A.); diversamente da quanto indicato nel ricorso introduttivo “tale obbligo deriva dalla stipula della convenzione di cooperazione che i Comuni ricorrenti hanno sottoscritto il 22.7.1999 (cfr. articoli 11 e 18, in cui si prevede che i Comuni sottoscrittori si impegnano ai fini del successivo trasferimento al gestore ad effettuare la ricognizione delle opere e degli impianti)”.

2.8. Giova precisare, peraltro, che, come pure chiarito dalla richiamata giurisprudenza, tale obbligazione negoziale – che trova la sua fonte nella normativa regionale e nazionale antecedente alla descritta modifica del d. lgs. 152/2006 e, in particolare, nella legge della Regione Lazio n. 6/1996, nel codice dell’ambiente e nella c.d. legge Galli – ha una particolare efficacia precettiva tanto che il mancato trasferimento delle infrastrutture al gestore d’ambito equivale, di fatto, alla mancata adesione all’Autorità d’Ambito e, pertanto, è possibile, da parte dell’Amministrazione regionale, esercitare i poteri sostitutivi ai sensi dell’art. 172, comma 4, del d. lgs. n. 152/2006.

2.9. Come già chiarito con numerose pronunce di questo Tribunale con valutazioni integralmente condivise dal Collegio, l’affidamento del servizio che viene in rilievo – il quale deve essere necessariamente preceduto da un formale provvedimento di assegnazione, emesso dall’Autorità competente, ai sensi dell’art.172 del d.lgs. n.152 del 2006, individuata, nel caso di specie, nell’ATO 1 Lazio nord Viterbo – risulta già perfezionato alla data di adozione della deliberazione gravata con il presente giudizio.

E, del resto, l’affidamento in concessione gratuita al gestore del servizio delle infrastrutture idriche di proprietà degli Enti locali, ai sensi dell’art.153 del d.lgs. n.152 del 2006, segue, e non precede, l’assegnazione del servizio, dovendosi, altresì, evidenziare che la vicenda contenziosa sul punto è stata ormai definita con sentenza (Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 2019, n. 418), nel senso che sussiste l’obbligo di affidamento di dette infrastrutture dai Comuni al gestore, come affermato dalla Regione Lazio.

2.10. Le sentenze del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, nn. 1710, 1815, 1816, 1820, 1835, 1837, 1843 e 1853 del marzo 2022 hanno stabilito che: “L’art. 153, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006 e successive modificazioni ha imposto il trasferimento delle infrastrutture entro un termine definito “perentorio” e fissato a seguito della modifica normativa del 2014 (con l’art. 7, lett. f, del d.l. n. 133 …) proprio al fine di superare la situazione di frammentarietà della gestione del servizio idrico integrato sul territorio nazionale, quale determinata anche delle previsioni differenziate delle convenzioni di gestione stipulate con i diversi gestori del servizio… Peraltro, le sopra descritte vicende della Convenzione di Cooperazione e della successiva Convenzione di Gestione … inducono ad escludere che vi siano previsioni convenzionali in contrasto col dettato normativo, tali da impedire l’intervento sostitutivo regionale.”.

Ed ancora precisano quanto segue: “Invero, come già osservato da questa Sezione V, nella sentenza 14 giugno 2017, n. 2913, poiché l’ATO è una forma di cooperazione volontaria, basata sulla convenzione perfezionata, come già detto, ai sensi della l.r. n. 6 del 1996, sussiste l’obbligo dei comuni di affidare le infrastrutture idriche al gestore del servizio idrico integrato anche per un ulteriore titolo, che si pone sul piano non normativo ma negoziale, consistente nella convenzione di cooperazione che i Comuni appellanti hanno sottoscritto, nella parte in cui gli stessi si impegnano, in vista del trasferimento al gestore, alla ricognizione delle opere e degli impianti.”

3.1. Alla luce dei predetti interventi normativi e giurisprudenziali risulta chiaro, quindi, che l’esercizio dei poteri sostitutivi regionali interviene ai sensi dell’articolo 153, 1 comma, del d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152, il quale prescrive che: “1. Le infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali ai sensi dell’articolo 143 sono affidate in concessione d’uso gratuita, per tutta la durata della gestione, al gestore del servizio idrico integrato, il quale ne assume i relativi oneri nei termini previsti dalla convenzione e dal relativo disciplinare. Gli enti locali proprietari provvedono in tal senso entro il termine perentorio di sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, salvo eventuali quote residue di ammortamento relative anche ad interventi di manutenzione. Nelle ipotesi di cui all’articolo 172, comma 1, gli enti locali provvedono alla data di decorrenza dell’affidamento del servizio idrico integrato. Qualora gli enti locali non provvedano entro i termini prescritti, si applica quanto previsto dal comma 4, dell’articolo 172. La violazione della presente disposizione comporta responsabilità erariale.”.

3.2. L’articolo 153, comma 1, del d. lgs. n. 152/2006 disciplina la titolarità dei beni reali e delle connesse infrastrutture serventi la gestione del servizio idrico integrato, la gestione e la durata della medesima, trattandosi di beni aventi natura demaniale (artt. 822 e 824 del c.c.).

3.3. Successivamente, l’art. 22, comma 1 – quinquies del decreto-legge n. 152 del 2021 – intervenuto nel quadro dell’attuazione del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza, milestone (M2C4-2), “entrata in vigore della riforma volta a garantire la piena capacità gestionale per i servizi idrici integrati” – ha modificato l’articolo 147 del decreto legislativo n. 152 del 2006, prevedendo che: “Entro il 1° luglio 2022, le gestioni del servizio idrico in forma autonoma per le quali l’ente di governo dell’ambito non si sia ancora espresso sulla ricorrenza dei requisiti per la salvaguardia di cui al comma 2-bis, lettera b), confluiscono nella gestione unica individuata dal medesimo ente. Entro il 30 settembre 2022, l’ente di governo dell’ambito provvede ad affidare al gestore unico tutte le gestioni non fatte salve ai sensi del citato comma 2-bis”.

3.4. Orbene, con riguardo alla natura del potere esercitato in funzione sostitutiva dalla Regione Lazio, il Consiglio di Stato, Sez. V, nella sentenza 16 marzo 2022, n. 1853, ha rilevato che tale potere, ai sensi della normativa vigente, trova fondamento, principalmente, negli artt. 147, 153 e 172 del citato d.lgs. n. 152/06, come modificati dal citato d.l. n. 133/2014 convertito con modificazioni dalla legge n. 164/2014.

In particolare, nella predetta sentenza si legge che: “(…) la norma va interpretata nel senso che l’esercizio dei poteri commissariali regionali è previsto non solo nel caso di mancato rispetto di quanto stabilito nei primi tre commi dell’art. 172, ma anche nel caso previsto dall’art. 153. Invero quest’ultima norma configura un’ipotesi di intervento sostitutivo regionale che si aggiunge a quelle previste nell’art. 172: mentre tale articolo disciplina i poteri commissariali da esercitarsi nei confronti dell’ente di governo dell’ambito (nelle tre ipotesi di inerzia contemplate nei primi tre commi dell’art. 172), l’art. 153, comma 1, introduce un’ulteriore fattispecie normativa, riguardante poteri commissariali da esercitarsi nei confronti degli enti locali proprietari delle infrastrutture idriche che non provvedano tempestivamente al relativo trasferimento”.

Sulla base della disciplina sopra richiamata consegue in capo al Presidente della Regione la titolarità di poteri sostitutivi nei confronti degli enti locali inadempienti, “ (…) di modo che l’inadempimento dell’obbligo di aderire all’ente di governo d’ambito (di cui all’art. 147) e l’inadempimento dell’obbligo di trasferire a quest’ultimo le infrastrutture idriche (di cui all’art. 153) sono soggetti alla stessa disciplina, che prevede l’intervento sostitutivo regionale alla scadenza dei termini previsti, senza ulteriori limiti e condizioni, se non quelli procedurali posti dall’art. 172, comma 4” (Cons. Stato, Sez. V, n. 1843/22, cit.).

4.1. In conclusione, è legittimo l’intervento sostitutivo effettuato dalla Regione Lazio dopo la scadenza del termine perentorio fissato dalla legge per il trasferimento unitario delle infrastrutture, essendo sufficiente a legittimare l’esercizio del potere l’inutile decorso del termine.

4.2. In ordine alla determinazione della tariffa del servizio idrico integrato applicata o da applicare nell’Ambito Territoriale Ottimale n. 1 (Lazio Nord Viterbo) deve evidenziarsi che l’amministrazione regionale non è titolare di alcuna competenza in materia. Infatti, ormai dal 2012, il metodo tariffario stabilito dalla Autorità di Regolazione Energia Reti e Ambiente (ARERA) è l’unico metodo applicabile per la determinazione delle tariffe.

La regolazione tariffaria di ARERA è avvenuta, quindi, attraverso l’emanazione di specifiche deliberazioni per la determinazione dei corrispettivi del servizio e per le relative tariffe – da ultimo la Delibera ARERA n. 580/2019 e nel relativo Allegato A (MTI-3) – nonché per la regolazione della qualità del servizio.

4.3. Per le ragioni suesposte il ricorso non può trovare accoglimento.

5. In considerazione della complessità della questione di lite devono ritenersi sussistenti eccezionali motivi per compensare integralmente le spese di lite tra le parti costituite nel giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Savoia, Presidente

Francesco Elefante, Consigliere

Ida Tascone, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO