Sulle conseguenze per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera

08390/2025 REG.PROV.COLL.

12550/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12550 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da

Ladisa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B2181B4D0A, rappresentato e difeso dall’avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Bioristoro Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Annibali, Marco Orlando, Antonietta Favale, Matteo Valente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

 

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti depositati da parte ricorrente in data 20 gennaio 2025, dei seguenti atti: 1) il decreto R.0000260 del 7 novembre 2024 con cui il Direttore Centrale per l’Innovazione Tecnologica, la Digitalizzazione e per i Beni e le Risorse Logistiche e Strumentali – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile del Ministero dell’Interno ha disposto di aggiudicare a Bioristoro Italia s.r.l. il Lotto 19 Scuole Centrali di Formazione – CIG B2181B4D0A della procedura di gara aperta per l’affidamento del servizio di ristorazione a basso impatto ambientale presso le sedi del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2027; 2) la nota del 7 novembre 2024 con cui la stazione appaltante ha comunicato ai concorrenti non esclusi l’aggiudicazione della gara Lotto 19 in favore di Bioristoro Italia s.r.l; 3) la proposta di aggiudicazione formulata dalla Commissione di gara; 4) tutti i verbali di gara, nelle parti censurate in narrativa e, in specie, il verbale del 17 settembre 2024 nella parte sono state valutate le offerte tecniche di Bioristoro Italia s.r.l. e di Ladisa s.r.l. attribuendo loro un errato punteggio; i verbali del 3 ottobre 2024 e del 7 ottobre 2024 nella parte in cui Bioristoro Italia s.r.l è stata ammessa o non esclusa dalla gara e la sua offerta economica è stata ammessa e valutata con attribuzione del relativo punteggio; il verbale del 16 ottobre 2024 con cui la Commissione di gara ha riformulato la prima graduatoria provvisoria inserendo nella base d’asta soggetta a ribasso e nel prezzo offerto dai concorrenti l’importo del costo della manodopera, in contrasto con le prescrizioni della lex specialis di gara; 5) la nota prot. n. 31461 del 16 ottobre 2024 (non oggetto di ostensione) con cui la Direzione Centrale per l’Innovazione Tecnologica, la Digitalizzazione e per i Beni e le Risorse Logistiche e Strumentali, ritenendo non corretta l’attribuzione automatica del punteggio economico a mezzo della formula caricata sulla piattaforma ASP, ha chiesto alla Commissione di gara di riformulare la graduatoria provvisoria; 6) la comunicazione ai concorrenti ammessi, a firma del Presidente della Commissione di gara, della graduatoria provvisoria modificata; 7) ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorchè non conosciuto; e per la declaratoria di inefficacia del contratto, ove medio tempore stipulato con l’aggiudicataria Bioristoro Italia s.r.l., ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 121 e 122 c.p.a., nonché per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento del danno in forma specifica mediante l’aggiudicazione dell’appalto di cui si tratta in favore della ricorrente e il subentro della stessa nel relativo contratto, nonché mediante l’adozione di tutte le misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, ovvero, in subordine, al risarcimento per equivalente monetario dei danni conseguenti all’adozione degli illegittimi provvedimenti gravati incidenti sulla posizione della ricorrente, ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 30 e 124 c.p.a.;

per quanto riguarda il ricorso incidentale depositato da Bioristoro Italia s.r.l. il 3 gennaio 2025, per l’annullamento dei seguenti atti: 1) il decreto R.0000260 del 7 novembre 2024 con cui il Direttore Centrale per l’Innovazione Tecnologica, la Digitalizzazione e per i Beni e le Risorse Logistiche e Strumentali – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile del Ministero dell’Interno ha disposto di aggiudicare a Bioristoro Italia s.r.l. il Lotto 19 Scuole Centrali di Formazione – CIG B2181B4D0A della procedura di gara aperta per l’affidamento del servizio di ristorazione a basso impatto ambientale presso le sedi del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2027; 2) tutti i verbali di gara, e in particolare, il verbale del 17settembre 2024 nella parte sono state valutate le offerte tecniche di Bioristoro Italia s.r.l. e di Ladisa s.r.l.; i verbali del 3 ottobre 2024 e del 7 ottobre 2024; il verbale del 16 ottobre 2024; 3) la nota prot. n. 31461 del 16 ottobre 2024; 4) la comunicazione ai concorrenti ammessi, a firma del Presidente della Commissione di gara, della graduatoria provvisoria modificata; 5) la legge di gara e dei relativi allegati, ed in particolare del disciplinare di gara in parte qua, laddove interpretati nel senso prospettato dalla ricorrente principale; 6) il bando tipo ANAC n. 1/2023, e della relativa relazione illustrativa, laddove interpretati nel senso prospettato dalla ricorrente principale; 7) ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto;

Visti il ricorso, il ricorso incidentale, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Bioristoro Italia S.r.l. e del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 la dott.ssa Caterina Lauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Parte ricorrente – Ladisa s.r.l. – ha partecipato alla procedura di gara aperta suddivisa in 19 lotti per l’affidamento del servizio di ristorazione a basso impatto ambientale, presso le sedi del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco dal 01 gennaio 2025 al 31 dicembre 2027, da aggiudicare con il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa, ai sensi dell’art. 108, co. 2, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, indetta con bando pubblicato sulla GUUE il 14 giugno 2024 da parte del Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile – Direzione Centrale per l’Innovazione Tecnologica, la Digitalizzazione e per i Beni e le Risorse Logistiche e Strumentali del Ministero dell’Interno.

In particolare, Ladisa s.r.l. ha partecipato al Lotto 19 “Scuole Centrali di Formazione”, il cui importo complessivo a base di gara era pari a Euro 10.335.367,00, iva esclusa.

Il disciplinare di gara al par. 3 rubricato “Oggetto dell’appalto, importi e suddivisione in lotti”, stabiliva: “A) Quota dell’importo a base di gara soggetta a ribasso € 6.311.497,09; B) Quota dell’importo a base di gara relativa al costo della manodopera non soggetto a ribasso € 4.023.769,91; C) Quota dell’importo a base di gara relativa agli oneri per la sicurezza da interferenze non soggetti a ribasso € 20.100,00; A) + B) + C) Importo complessivo posto a base di gara € 10.355.367,0”. Nel disciplinare era contenuta anche l’affermazione che “i costi della manodopera non sono soggetti al ribasso”. Il capitolato di gara stabiliva che all’offerta economica sarebbe stato attribuito il punteggio calcolato in base alla seguente formula: “ PE = 20 * [1 – (PO/BA) n]” dove “ PE: punteggio da attribuire all’offerta, PO: prezzo offerto, BA: base d’asta, n: parametro che definisce la pendenza della curva pari a 8”.

La ricorrente ha presentato la sua offerta, compilando il “Documento di Offerta Economica”- ricomprendente: A. il valore offerto per la base di gara soggetta a ribasso; B. il costo della manodopera del concorrente.

L’importo complessivo (al lordo del costo della manodopera) era pari a Euro 8.807.205,45, iva esclusa, e i prezzi unitari così dettagliati:

Base di gara soggetta a ribasso 4.782.627,12

Costo della manodopera 4.024.578,33

Oneri aziendali 22.706,66

Bioristoro s.r.l., operatore poi risultato aggiudicatario del lotto in questione, invece, ha inserito l’importo complessivo (al lordo del costo della manodopera) pari a Euro 9.096.143,10, iva esclusa, dettagliando i seguenti importi:

Base di gara soggetta a ribasso 5.509.485,11

Costo della manodopera 3.585.549,85

Oneri aziendali 19.350

Esaminate le offerte, la Commissione giudicatrice ha predisposto la graduatoria di gara, così come elaborata automaticamente dal sistema (cfr. verbale 03 ottobre 2024), in cui Ladisa era al primo posto con 81,83 punti, mentre Bioristoro al secondo posto con 79,95 punti.

Con successiva nota prot. n. 31461 del 16 ottobre 2024 la Direzione Centrale per l’Innovazione Tecnologica, la Digitalizzazione e per i Beni e le Risorse Logistiche e Strumentali ha ritenuto che l’attribuzione automatica del punteggio economico così calcolato non fosse corretta, domandando alla Commissione di gara di riformulare la graduatoria provvisoria, inserendo nella base d’asta soggetta a ribasso e nel prezzo offerto dai concorrenti l’importo del costo della manodopera.

In conseguenza di ciò è stata formata una nuova graduatoria (cfr. verbale del 16 ottobre 2024) nella quale Bioristoro ha ottenuto il punteggio economico di 12,80, mentre Ladisa di 14,44: in seguito alla riformulazione Bioristoro si è posizionata prima in graduatoria con 79,49 punti e Ladisa seconda in graduatoria con 78,44 punti (con uno scarto tra le due di 1,05 punti).

Con nota del 7 novembre 2024, la stazione appaltante ha comunicato l’aggiudicazione della gara “Lotto 19” in favore di Bioristoro, e la decisione, ai sensi dell’art. 36, commi 1, 3 e 4 del Codice, di accogliere l’istanza avanzata dalla società aggiudicataria, con parziale oscuramento della documentazione di gara recante la sua offerta tecnica.

In seguito alla diffida trasmessa il 12 novembre 2024 da Ladisa, in data 14 novembre 2024, la stazione appaltante ha osteso l’offerta tecnica di Bioristoro, oscurata e senza alcuno degli allegati all’offerta.

Pertanto la ricorrente ha proposto ricorso ex art. 116 c.p.a., notificato e depositato in data 15 novembre 2024, contrassegnato al r.g.n. 12061/2024 di questo stesso Tribunale, sez. I quater.

1.1. La ricorrente ha altresì proposto il presente ricorso avverso l’aggiudicazione del lotto n. 19 a Bioristoro, affidandolo ai seguenti motivi:

“I- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del disciplinare di gara. Violazione degli artt. 108 e 110 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 107 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione del principio della fiducia, di par condicio e dell’autovincolo della pubblica amministrazione. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, illogicità manifesta, perplessità.”, con cui ha contestato la decisione dell’amministrazione di aggiudicare la gara a Bioristoro, sostenendo che il disciplinare di gara, all’art. 3, non consentisse il ribasso dei costi della manodopera, esprimendo in tale modo inequivocabilmente la volontà della stazione appaltante.

“II- Violazione della lex specialis sotto altro profilo. Violazione, falsa ed erronea interpretazione e applicazione dell’art. 41 comma 14 del d.lgs. n. 36/2023. Contraddittorietà e illogicità manifesta. Violazione del principio dell’autovincolo. Violazione dell’art. 5 del d.lgs. n. 36/2023 e dei principi di affidamento e buona fede. Violazione dell’art. 93 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dei principi di imparzialità, trasparenza, fiducia e del risultato.”, con cui si è dedotta un’indebita ingerenza della dirigenza della stazione appaltante nei lavori della Commissione giudicatrice, imponendole di modificare la graduatoria già stilata in applicazione della formula contenuta nel capitolato di gara, con attribuzione di un punteggio anche al ribasso sul costo della manodopera che il disciplinare di gara aveva stabilito non essere soggetto a ribasso, conformemente all’interpretazione da preferire dell’art. 41, co. 14, del Codice.

“III- Violazione della lex specialis di gara. Difetto di istruttoria. Contraddittorietà e illogicità manifesta. Violazione del principio di par condicio. Travisamento. Disparità di trattamento.”, con cui ha contestato errori nella valutazione di alcune parti dell’offerta di Biostoro in comparazione con la sua offerta, in conseguenza dei quali l’appalto è stato erroneamente aggiudicato a tale operatore economico in luogo della ricorrente (lo scarto tra le due offerte è solo di 1,05 punti).

Ha concluso, chiedendo di dichiararsi l’inefficacia del contratto con condanna al risarcimento in forma specifica, aggiudicandole il servizio e disponendo il suo subentro nel contratto, se nelle more stipulato. In subordine, ha chiesto liquidarsi il danno patito ai sensi degli artt. 30 e 124 c.p.a., per equivalente, il tutto previa istanza cautelare di sospensione dei provvedimenti impugnati.

1.2. L’amministrazione resistente ha depositato una relazione, in data 13 dicembre 2024, in cui ha sottolineato, prima di tutto, che il disciplinare di gara non ha previsto l’esclusione dei concorrenti in caso di ribasso sui costi della manodopera, precisando la loro stima è stata calcolata avuto a riguardo il costo teorico medio del lavoro desunto dalle pertinenti tabelle FISE del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Ha aggiunto che la dichiarazione richiesta al par. 16, punto c), del disciplinare di gara non costituisce elemento economico dell’offerta ma è rilasciata ai sensi dell’articolo 108, co. 9, d.lgs 36/2023 e che la lex specialis di gara afferma chiaramente: – che la formula deve operare comprendendo i costi della manodopera – che l’offerta deve indicare il “prezzo complessivo offerto” (“Valore complessivo offerto” “così come “i prezzi unitari”); – che lo scorporo dei costi della manodopera dalla base d’asta è solo ideale. Conseguentemente, la riformulazione della graduatoria si è resa necessaria in conseguenza di un errore di impostazione della piattaforma digitale (che ha prodotto risultati paradossali) e si è limitata all’esecuzione di semplici ricalcoli matematici dei valori dichiarati al fine di emendare l’errore materiale, posto che l’effettiva volontà negoziale dei concorrenti risiede solo e soltanto nel prezzo unitario offerto nel “Documento di offerta A e B” e che tutti gli altri valori dichiarati sono meri dati aggregati dei prezzi unitari, non essendo mai stato voluto dalla stazione appaltante rendere il costo della manodopera non ribassabile. In altri termini “Lo scorporo dei CMO dalla base d’asta (rectius: competizione economica) indicato dalla stazione appaltante è soltanto “ideale” e non “effettivo”, così come previsto dal comma 14 dell’articolo 41 d.lgs 36/2023 e la dichiarazione dei CMO fatta dai concorrenti non esprime un valore autonomo dell’offerta economica, ma costituisce semplicemente una dichiarazione (anticipata) rilevante ai fini della valutazione di anomalia, così come previsto dal combinato disposto dato dagli articoli 108 -comma 9- e 110 del d.lgs 36/2023”. Ha rappresentato che nel sub-procedimento di anomalia ha accertato il pieno rispetto dei minimi salariali e l’integrale riassorbimento del personale uscente, sicché l’offerta di Bioiristoro è risultata in linea con la lex specialis di gara e, di conseguenza, è stata disposta l’aggiudicazione, in quanto era l’offerta economicamente più vantaggiosa. Infine, ha evidenziato di aver correttamente valutato tutti i criteri, insistendo, quindi, per il rigetto del ricorso e dell’annessa istanza cautelare.

1.3. Si costituita la controinteressata, Bioristoro s.r.l. che, nel contestare i motivi posti a fondamento del ricorso, prima di tutto ha avversato quanto affermato in merito alla tesi che il ribasso sui costi di manodopera avrebbe imposto la sua esclusione dalla gara. Sotto questo profilo ha sostenuto che la legge di gara fosse conforme all’art. 41, co. 14, d.lgs. n. 36/23, che stabiliva lo scorporo dei costi di manodopera unicamente al fine di consentire la verifica dell’anomalia dell’offerta, in combinato disposto con l’art. 110 dello stesso Codice. Peraltro, il d.lgs. n. 36/23 impone la tassatività delle cause di esclusione, pertanto, la tesi contraria comporterebbe la nullità della relativa clausola. In aggiunta ha evidenziato anch’essa come la tesi di parte ricorrente condurrebbe a conseguenze paradossali: “Detto in altri termini: laddove Ladisa ha offerto un costo per il suo pasto di € 7,67 ha indicato un importo complessivo che comprende sia il costo della manodopera che quello della sicurezza. Quindi anche la ricorrente ha “scontato” tutta la base d’asta complessivamente intesa. E proprio l’importo di € 7,67 sarebbe quello che la stazione appaltante riconoscerebbe quale compenso per ciascun pasto somministrato.”. Ha confermato la correttezza dei criteri per la valutazione delle offerte e ha concluso per il rigetto del ricorso e dell’annessa istanza cautelare.

1.4. Il Tribunale, con ordinanza cautelare n. 5800/24 ha respinto la richiesta cautelare. L’ordinanza è stata confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 80/2025 con la seguente motivazione: “– merita condivisione il primo assunto svolto dal TAR per cui la prescrizione del disciplinare circa la non ribassabilità dei costi di manodopera non integri causa di esclusione; – il precedente invocato da Ladisa – Cons. Stato sez. III 12 novembre 2024, n. 9084 – ha valorizzato la mancata impugnazione della lex specialis prima di accedere alla tesi della necessaria esclusione del concorrente che avesse operato un ribasso non consentito, diversamente dalla fattispecie in esame in cui Bioristoro ha spiegato ricorso incidentale con esplicita impugnativa della lex specialis in parte qua; Considerato che, pur riservando all’approfondimento di merito del primo giudice il tema decisorio della ribassabilità dei costi della manodopera nell’ordito del nuovo codice e, in concreto, la sorte concreta da destinare alla clausola di lex specialis di segno restrittivo, appare prima facie propugnabile la tesi della ribassabilità temperata dei costi della manodopera a mente dell’ultimo periodo dell’art. 41, co. 14 d.lgs. 36/2023, anche in adesione a recenti pronunciamenti di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. nn. 9254 e 9255 del 19 novembre 2024);”.

1.5. Il 3 gennaio 2025 Bioristoro ha depositato il ricorso incidentale, notificato il 27 dicembre 2024, con cui ha impugnato, tra gli altri atti, la legge di gara e i relativi allegati, laddove interpretati nel senso prospettato dalla ricorrente principale; – il bando tipo ANAC n. 1/2023 e la relativa relazione illustrativa, anch’essi laddove interpretati nel senso prospettato dalla ricorrente principale.

1.5.1. La controinteressata ha affidato il ricorso ai seguenti motivi:

“1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, c. 2, 41 comma 14 e 83 c. 3 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Violazione art. 41 Costituzione. Violazione artt. 18 e 67, par. 4 della direttiva 2014/24/UE. Sproporzione. Irragionevolezza manifesta. Carenza di istruttoria e motivazione. Violazione del principio di tassatività. Violazione del principio di libera ed effettiva concorrenza. Violazione del principio del clare loqui e del principio di affidamento. Violazione del principio del risultato e della fiducia.”, con cui ha dedotto la nullità degli atti impugnati, ai sensi dell’art. 10 d.lgs. n. 36/23, se intesi nel senso di escludere Bioristoro dalla gara a causa dell’asserita violazione del precetto consistente nel divieto di ribasso dei costi della manodopera, che comporterebbe anche dubbi di legittimità costituzionale e di compatibilità con il diritto europeo. Ha evidenziato come la base d’asta presa in considerazione nella legge di gara ricomprenda incontrovertibilmente tutte e tre le voci, comprensive della componente manodopera, e non solo la parte asseritamente “scontabile”: infatti, l’importo unitario dei pasti posto a base d’asta è comprensivo anche dei costi della manodopera (in quanto coincidente con l’“Importo complessivo (A+B+C)” e i concorrenti, nel compilare i modelli A e B, erano chiamati a ribassarlo integralmente. In altri termini “sebbene la stazione appaltante abbia nell’art. 3 stabilito che i costi per la manodopera non erano soggetti a ribasso, essa non ha quindi proceduto al suo scorporo dalla base d’asta (i.e. dall’importo da assoggettare a ribasso seguendo l’art. 41 c. 14 del Codice), così rendendo tecnicamente impossibile il rispetto del divieto”. Inoltre, la circostanza che i costi della manodopera fossero ribassabili era evincibile dai richiami effettuali agli artt. 108 e 110 d.lgs. n. 36/23, recanti la disciplina della verifica dell’anomalia dell’offerta. Ha aggiunto che l’interpretazione proposta dalla ricorrente sarebbe in contrasto con il bando tipo Anac, in base al quale non vi sarebbe dubbio alcuno che i costi della manodopera possano essere ribassati.

“2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 25 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Irragionevolezza ed illogicità manifesta. Carenza di istruttoria e motivazione. Errore di fatto. Violazione del principio di autovincolo. Violazione del principio del risultato e della fiducia. Sviamento.”, con cui ha dedotto l’errore informatico nell’impostazione della piattaforma che non consentiva di presentare un’offerta conforme alla legge di gara così interpretata, in quanto il campo rubricato “base di gara soggetto a ribasso” corrispondeva alla sola quota di base d’asta al netto della manodopera, e non ammetteva l’inserimento di un valore superiore ad essa. Ha sottolineato che l’accoglimento di tale motivo avrebbe neutralizzato il primo motivo del ricorso principale.

“3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 108 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Violazione art. 67, par. 4 della direttiva 2014/24/UE. Irragionevolezza ed illogicità manifesta. Violazione del principio di proporzionalità. Violazione del principio del clare loqui. Carenza di istruttoria e motivazione. Violazione del principio del risultato e della fiducia. Violazione del principio di legittimo affidamento”, in cui sottolinea che l’interpretazione fornita dalla ricorrente conduce a risultati paradossali, avvantaggiando gli operatori economici che, come la ricorrente principale, hanno offerto un costo della manodopera superiore rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante, attribuendo un punteggio per un importo che non corrisponde a quanto la stazione appaltante sarebbe chiamata a pagare, non considerando i maggiori costi della manodopera che la stazione appaltante sarebbe comunque tenuta a remunerare. Ha concluso che il secondo motivo del ricorso principale, in accoglimento di quello incidentale, dovrebbe, quindi, essere dichiarato inammissibile per mancato superamento della prova di resistenza.

“4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 c. 13 e 14 e dell’art. 83, c. 3 del D.Lgs. n. 36 del 2023. Irragionevolezza ed illogicità manifesta. Carenza di istruttoria e motivazione. Violazione del principio del risultato e della fiducia.”, con cui ha dedotto che la stazione appaltante ha sovrastimato il costo della manodopera, così incorrendo in un grave difetto di istruttoria e motivazione.

1.5.2. Ha, quindi, concluso per l’annullamento dell’intera procedura di gara, laddove fosse interpretata nel senso proposto dalla ricorrente in ragione dell’assenza di clare loqui degli atti che la governano.

1.6. Successivamente, con sentenza n. 584 del 14 gennaio 2025, questo Tribunale ha accolto il ricorso della ricorrente ai sensi dell’art. 116 c.p.a.

1.7. La ricorrente, pertanto, ha proposto motivi aggiunti, depositati il 20 gennaio 2025, articolando motivi nuovi alla luce dei documenti ostesi dall’amministrazione, recanti l’offerta tecnica della controinteressata, non oscurati e reiterando la richiesta cautelare.

Il suddetto ricorso è stato affidato alle seguenti doglianze:

“IV- Violazione della lex specialis di gara. Difetto di istruttoria. Contraddittorietà e illogicità manifesta. Violazione del principio di par condicio. Travisamento. Disparità di trattamento.”, con cui ha contestato l’attribuzione dei punteggi relativi ai seguenti criteri: Q11; Q35; Q30; D25; D27; dalla corretta riattribuzione dei punteggi lo scarto sarebbe di + 6,336 punti a favore di Ladisa che otterrebbe 70,336 punti – rispetto ai 64 attribuiti -, aggiudicandosi la gara. Ha, quindi, chiesto l’accoglimento del ricorso, reiterando l’istanza cautelare, anche mediante concessione di misure monocratiche inaudita altera parte, con riferimento alla data fissata per il subentro nel contratto.

1.8. Con decreto monocratico n. 385/25 è stata accolta l’istanza cautelare, ordinando “la sospensione degli atti gravati ai fini del rinvio della procedura di “cambio appalto” prevista per la data del 22 gennaio 2025 a una data successiva alla camera di consiglio del 4 febbraio 2025”, con fissazione della camera di consiglio al 4 febbraio 2025.

1.9. Alla camera di consiglio del 4 febbraio 2025 “su richiesta concorde delle parti, il Presidente dispone che la causa sia rinviata al merito per la cui trattazione viene sin d’ora fissata la pubblica udienza del 15 aprile 2025.”.

1.10. Successivamente, la ricorrente ha reiterato la richiesta cautelare con atto depositato il 13 febbraio 2025, lamentando come l’amministrazione resistente avesse “disposto “il cambio appalto”, nonostante l’imminenza della fissazione dell’udienza pubblica di trattazione nel merito del ricorso e gli auspici manifestati dal Presidente durante l’udienza collegiale di trattazione della cautelare.”. La richiesta di misure, ai sensi dell’art. 56 c.p.a., è stata respinta con decreto monocratico n. 1008/2025.

1.11. Le parti – ricorrente e controinteressata – hanno depositato le proprie memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

1.11.1. In particolare la ricorrente principale ha eccepito l’irricevibilità ed inammissibilità del ricorso incidentale, evidenziando come l’accoglimento delle censure proposte da Bioristoro avrebbe condotto all’annullamento di clausole essenziali per la predisposizione dell’offerta tecnica, con necessaria diversa impostazione della piattaforma informatica per l’attribuzione del relativo punteggio, pena la violazione della par condicio dei concorrenti. Ha osservato che Ladisa è stata collocata seconda in graduatoria proprio perché ha osservato il divieto di ribassabilità del costo della manodopera contenuto nell’art. 3 del disciplinare di gara; se non avesse rispettato quel divieto, infatti, avrebbe applicato il ribasso. Inoltre, Bioristoro non avrebbe interesse ad ottenere l’annullamento e la riedizione dell’intera procedura, con conseguente inammissibilità del gravame incidentale per carenza di interesse.Il ricorso sarebbe, inoltre, irricevibile, stante la natura escludente del divieto di ribasso in questione, posto che il principio di nullità delle clausole escludenti va limitato alle cause di esclusione di cui agli artt. 94 e 95, che prevedono i requisiti di partecipazione di ordine generale.

1.12. All’udienza pubblica del 15 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Preliminarmente, in merito all’ordine da seguire nell’esaminare il ricorso principale e quello incidentale proposto dall’aggiudicataria, il collegio osserva che dalle plurime pronunce in materia della C.G.U.E., è conseguito un mutamento del rapporto di priorità logica tra ricorso principale e ricorso incidentale, nel senso che l’ordine di esame delle questioni impone oggi di dare priorità al gravame principale, e ciò in quanto, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l’eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe invece di dichiarare l’improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali.

Va quindi data continuità all’orientamento per cui l’accoglimento del gravame incidentale non determina ex se l’improcedibilità di quello principale, continuando ad esistere, in capo al ricorrente principale, la titolarità dell’interesse legittimo strumentale all’eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, sia pure estranee al processo, laddove “il rapporto di priorità logica tra ricorso principale e ricorso incidentale deve essere rivisto rispetto a quanto ritenuto dalla giurisprudenza sinora prevalente, nel senso che il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale.” (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sez. V, 8 maggio 2024, n. 4138; T.A.R., Lazio, sez. III, 11 febbraio 2025, n. 3019).

Deve, quindi, darsi priorità all’esame del ricorso introduttivo.

3. Ciò posto il gravame non può trovare accoglimento.
4. Appare opportuno svolgere una premessa riguardante la disciplina dei costi dalla manodopera nel nuovo codice dei contratti pubblici contenuta nell’art. 41, co. 13 (relativo alla determinazione del costo del lavoro sulla base delle tabelle ministeriali) e co. 14, nonché dagli arttt. 108, co. 9 e 110, co. 1, d.lgs. n. 36 del 2023.

4.1. In particolare, l’art. 41, co. 14, stabilisce che “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.”

Inoltre, l’art. 108, co. 9 prevede “Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale”.

L’art. 110, co. 1, a sua volta dispone che “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l’avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.

4.2. I primi contributi della giurisprudenza, nel vigore del nuovo codice dei contratti pubblici, hanno ammesso il ribasso sui costi dalla manodopera indicati dalla stazione appaltante nella lex specialis di gara (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. nn. 9254 e 9255 del 19 novembre 2024, citata dall’ordinanza resa nel presente giudizio 10 gennaio 2025, n. 80 secondo cui è predicabile la tesi della c.d. ribassabilità temperata dei costi della manodopera).

4.2.1. Depongono a favore di tale conclusione plurimi argomenti di natura sistematica (cfr. T.a.r. Lazio, Roma, sez. I, n. 15720/2024; T.a.r. Toscana, sez. IV, n. 120/2024, T.a.r. Sicilia, Catania, sez. I, n. 2642/2024) che possono essere di seguito così sintetizzati:

– interpretare l’espressione “sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso” nel senso di ritenerli fissi ed invariabili si porrebbe in contrasto con l’ultimo capoverso della disposizione che prevede che “Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”; se di ribasso complessivo si discorre, non può che riferirsi ad una diminuzione da applicarsi al prezzo complessivo proposto, ricomprendente al suo interno anche i costi della manodopera;

– la tesi della non ribassabilità si pone in antinomia anche rispetto all’obbligo di dichiararne la misura nell’offerta economica a pena di esclusione (art. 108, comma 9) e con l’art. 110 sopra citato che li include tra gli elementi che possono concorrere a determinare l’anomalia dell’offerta, previsioni che sarebbero evidentemente superflue se i costi della manodopera non fossero ribassabili;

– la tesi contraria imporrebbe un’eccessiva compressione della libertà d’impresa, soprattutto nei contratti ad alta componente di manodopera, laddove l’operatore economico potrebbe dimostrare che il ribasso è correlato a scelte strategiche aziendali più efficienti;

– le disposizioni citate, lette congiuntamente, fanno emergere l’intento del legislatore di raggiungere un punto di equilibrio tra tutela della libertà di iniziativa economica privata e la responsabilizzazione degli operatori economici, di modo che questi – nel proporre il “ribasso complessivo” – siano indotti ad una valutazione di tali costi compatibile con l’effettivo prezzo del lavoro.

4.2.2. Tale interpretazione è stata avallata dall’ANAC che, con la delibera n. 528 del 15 novembre 2023, nell’ambito di un parere di precontenzioso, ha affermato che: “La lettura sistematica della prima parte dell’articolo 41, comma 14, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, secondo il quale i costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, e della seconda parte della norma, che riconosce al concorrente la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo offerto deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, induce a ritenere che il costo della manodopera, seppur quantificato e indicato separatamente negli atti di gara, rientri nell’importo complessivo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo”. Tale interpretazione del dettato normativo, secondo l’Anac, “consente un adeguato bilanciamento tra la tutela rafforzata della manodopera – che costituisce la ratio della previsione dello scorporo dei costi della manodopera, evincibile dal criterio contenuto nella lett. t) dell’art. 1, comma 1, della legge delega (L. n. 78/2022) – con la libertà di iniziativa economica e d’impresa, costituzionalmente garantita, la quale, nel suo concreto dispiegarsi, non può che comportare la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla Stazione appaltante negli atti di gara. Tra l’altro, solo seguendo tale impostazione, si spiega anche l’obbligo del concorrente di indicare i propri costi della manodopera, a pena di esclusione dalla gara (art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023) previsione che sarebbe evidentemente superflua se i costi della manodopera non fossero ribassabili, e il successivo art. 110, comma 1, che include i costi della manodopera dichiarati dal concorrente tra gli elementi specifici in presenza dei quali la Stazione appaltante avvia il procedimento di verifica dell’anomalia”. L’Anac nel suddetto parere osserva, a supporto delle sue considerazioni, che tale impostazione è stata condivisa anche dal Servizio di consulenza del MIT nel parere n. 2154 del 19 luglio 2023, che ha concordato sul fatto che l’offerta economica non deve contemplare solamente il ribasso applicato sull’importo – al netto del costo della manodopera – ma deve includerlo al suo interno, concludendo che non può essere considerato un importo aggiuntivo, ma fa già parte dell’offerta ed è soggetto a verifica (dell’anomalia).

Peraltro, l’ANAC, nella relazione al bando tipo n. 1/2023 (cfr. allegato 16 al ricorso incidentale), ha chiarito che “Con riferimento all’importo dell’appalto, è stato ricompreso nel valore posto a base di gara il costo della manodopera con la precisazione che tale costo non è ribassabile. Ciò in quanto l’articolo 41 comma 14 del codice, se da un lato dispone lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo soggetto a ribasso, dall’altro fa salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.”.

Muovendo da tali contributi, ritenuti condivisibili, la giurisprudenza amministrativa ha, quindi, concluso che “Tali interventi plurimi (e diversificati quanto alla provenienza), convincono del fatto che la tesi della ricorrente, secondo la quale il costo della manodopera non sarebbe assoggettabile a ribasso, sia infondata, e allo stesso tempo consentono di dare una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 41 comma 14, palesando l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale che la ricorrente chiede sia sollevata con riferimento alla violazione dell’art. 36 della Costituzione. La libertà di iniziativa economica deve infatti comprendere la facoltà dell’operatore economico di dimostrare che la più efficiente organizzazione aziendale impatta sui costi della manodopera, diminuendone l’importo rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante nella disciplina di gara, salvo il rispetto dei trattamenti salariali minimi inderogabili.” (cfr. la già citata Tar Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120), chiarendo anche come “Sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, deve pertanto ritenersi che, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia: in quella sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre il rispetto dei minimi salariali.”.

5. Parte ricorrente, nel perimetrare l’oggetto del presente giudizio, assume che non si controverta sull’astratta ammissibilità del ribasso dei costi della manodopera, bensì sulla violazione, da parte dell’aggiudicataria, di un divieto inequivocabile contenuto nella legge di gara, conformemente al caso esaminato nella sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 12.11.2024, n. 9084. Il divieto sarebbe desumibile dalla clausola contenuta nell’art. 3 del disciplinare che al punto B) indica “Quota dell’importo a base di gara relativa al costo della manodopera non soggetto a ribasso”.

5.1. Ciò posto occorre, a questo punto, esaminare gli atti di gara, onde verificare se l’interpretazione propugnata dalla ricorrente sia corretta, avuto riguardo al criterio sancito dall’art. 1363 c.c. che, come noto, prevede “Le clausole del contratto si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto.”, in base al quale, per individuare la volontà negoziale, si deve indagare il complessivo risultato che la parte intende perseguire con il relativo regolamento.

5.2. Per quanto riguarda specificatamente la procedura oggetto del presente contenzioso il bando di gara (che ricalca il Bando tipo Anac n. 1/2023) contiene, all’art. 3, il soprariportato punto B).

Ciò posto, nel disciplinare di gara la base d’asta si compone di tre voci così descritte; A (importo a base di gara); B (costi della manodopera) e C (oneri sicurezza).

La “base d’asta” è comprensiva dei costi della manodopera (cfr. pag. 25 del capitolato dove si legge che “I prezzi a base d’asta sono stati calcolati tenendo conto dell’incidenza del costo delle derrate alimentari, della manodopera, dei trasporti e di altri elementi di minor incidenza …” –).

Pertanto la “base d’asta” della legge di gara, su cui andranno applicati i ribassi degli operatori concorrenti, ricomprende tutte e tre le voci, inclusa anche quella dei costi della manodopera. Nel bando di gara, a pag. 18, è inoltre precisato che “Ai sensi dell’art. 41, comma 13, del Codice l’importo posto a base di gara comprende, per ciascun lotto, i costi della manodopera che la Stazione appaltante ha stimato secondo quanto indicato nella colonna “Costo della manodopera” nel documento “Elenco sedi”, calcolati sulla base degli elementi dedotti dalle Tabelle FISE.”

È previsto che i ricorrenti presentino, a pena di inammissibilità l’offerta economica secondo i Documenti A e B. L’offerta economica deve indicare il “prezzo complessivo offerto” e i “prezzi unitari richiesti” (trattasi di importi che, come sopra chiarito, contemplano al loro interno il costo della manodopera). L’importo complessivo è, quindi, il frutto di un mero calcolo matematico, consistente nella moltiplicazione dell’importo unitario offerto per le quantità indicate dalla stazione appaltante e per la durata contrattuale e sarà quello che verrà effettivamente remunerato in sede di pagamento del corrispettivo. Viene poi precisato che verranno presi in considerazione fino a due decimali per la stima dei costi della manodopera ai sensi dell’art. 108, co. 9, d.lgs. n. 36/2023.

Nell’allegato A sono indicati gli importi posti a base d’asta pari a euro 9.00 a pasto (9 euro per il pranzo e 9 euro per la cena) ed euro 1.20 per le colazioni. L’importo unitario dei pasti, come detto, è comprensivo dei costi della manodopera e i concorrenti, nel compilare i modelli A e B, erano chiamati a ribassarlo integralmente. Deriva che l’offerta economica che i concorrenti erano chiamati ad indicare imponeva l’applicazione di un “ribasso complessivo” sull’importo posto a base d’asta (comprensivo, come detto ancora una volta, dei costi della manodopera).

5.3. A questo punto occorre stabilire come si collochi l’art 3 del disciplinare che al punto B) indica “Quota dell’importo a base di gara relativa al costo della manodopera non soggetto a ribasso”.

Ebbene, deve ritenersi, avuto riguardo alle condizioni complessive così come emergenti dagli atti di gara, che l’indicazione della quota relativa al costo della manodopera “non soggetto a ribasso”, rappresenti la volontà della stazione appaltante di isolare idealmente – rispetto all’importo complessivo posto a base di gara – tale costo, onde consentirne la verifica nel procedimento di anomalia.

Tale opzione interpretativa è l’unica possibile se si pongono come base di partenza le componenti dell’offerta economica e le modalità tramite cui tale proposta andava presentata.

In altri termini, se è vero che il ribasso andava applicato sul prezzo complessivo (comprensivo, come detto, anche dei costi della manodopera), tale espressione può essere intesa solo nel senso indicato dall’Anac nella relazione allegata al bando tipo 1/2023, che precisa, per l’appunto, che i costi della manodopera vanno indicati e che, se inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante, sono soggetti al procedimento di verifica dell’anomalia.

In definitiva, le sopra indicate prescrizioni degli atti di gara ammettono che il costo della manodopera – voce che non può essere esclusa ma che, anzi, fa parte integrante dell’importo a base di gara e dell’offerta economica – sia ribassabile, ai sensi dell’art. 41, co. 14, d.lgs. n. 36/2023, con obbligo per la stazione appaltante di verifica dell’attendibilità dell’offerta per escludere indici di anomalia.

6. Passando all’esame del ricorso principale, infondato è innanzitutto il primo motivo, laddove si sostiene che il costo della manodopera non andasse ribassato a pena di esclusione.

Non può infatti concludersi, come propone parte ricorrente, che quanto contenuto nell’art. 3 del disciplinare – che al punto B) indica “Quota dell’importo a base di gara relativa al costo della manodopera non soggetto a ribasso”-, colpisca con la sanzione espulsiva il concorrente che proponga un ribasso.

Diversamente da quanto ritenuto dalla parte ricorrente, tale clausola va intesa avuto riguardo ai restanti contenuti del Bando e del disciplinare che interpretati gli uni per mezzo degli altri consentono di ricostruire quale fosse l’effettivo contenuto precettivo degli stessi.

I bandi di gara, come sopra già chiarito, infatti, vanno interpretati in base al criterio letterale e sistematico di cui agli artt. 1362 e 1363 c.c. (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 17 luglio 2024, n. 6431), mentre in presenza di clausole ambigue o di dubbio significato deve privilegiarsi, in ossequio al principio del favor partecipationis, l’interpretazione che favorisca l’ammissione alla gara piuttosto che quella che la ostacoli (Consiglio di Stato, sez. V, 2 luglio 2024, n. 5871, Cons. Stato, sez. III, 26 maggio 2023, n. 5177; Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2023, n. 1589).

Ciò posto, dalla corretta interpretazione della legge di gara, come sopra ricostruita, si ricava che la stazione appaltante intendeva imporre lo scorporo dei costi della manodopera dalla complessiva offerta, in maniera ideale, onde consentirle di verificarne l’anomalia con particolare riferimento a questa componente.

L’opzione interpretativa proposta dalla ricorrente, invece, produrrebbe un contrasto interno tra le prescrizioni che regolamentano la gara posto che, come sopra chiarito, il capitolato considera il costo della manodopera ed il relativo eventuale ribasso come componente dell’offerta economica, in quanto tale concorrente per l’attribuzione del punteggio complessivo.

Una diversa lettura delle disposizioni della lex specialis condurrebbe ad un’interpretazione in violazione del principio del favor partecipationis, nonché del principio del raggiungimento dello scopo di cui all’art. 1, d.lgs. n. 36/2023, in contrasto con il consolidato orientamento giurisprudenziale sopra richiamato.

7. Infondato è anche il secondo motivo di ricorso con cui la parte ricorrente rimprovera un’indebita ingerenza della Direzione sull’operato della Commissione di gara che le avrebbe imposto una modifica della graduatoria in origine stilata, ritenendo non corretta l’attribuzione automatica del punteggio economico a mezzo della formula caricata sulla piattaforma.

Rientra, infatti, nel compito della dirigenza quella di vigilare sulla corretta applicazione della legge di gara, come sopra ricostruita.

Né tantomeno si può affermare che la Direzione tramite il suo intervento abbia reso possibile la manipolazione delle offerte nell’espressione del giudizio finale.

Secondo condivisa e costante giurisprudenza, infatti, la manipolazione delle offerte ricorre qualora la commissione modifichi in modo sostanziale i dati dell’offerta attingendo “a fonti di conoscenza estranee all’offerta o a dichiarazioni integrative dell’offerente” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2022, n. 5341).

Nel caso di specie, la stazione appaltante, preso atto del ribasso dei costi della manodopera proposti dalla controinteressata, senza integrazione alcuna con elementi estranei alle offerte, è intervenuta così da rendere possibile una corretta applicazione della formula contenuta nella piattaforma, recante l’operazione aritmetica per l’attribuzione del punteggio, che consentisse di tenere conto del fatto che la base d’asta ricomprendeva al suo interno anche i costi della manodopera.

Come spiegato dalla stazione appaltante, “nel valore che governa l’operatività della formula, a Sistema è stato inserito, come limite di importo e come dicitura esplicativa, il valore al netto dei CMO (precisamente la sola voce A) presente nella tabella al par. 3 del disciplinare di gara), in luogo del valore comprensivo di questi (sommatoria voci A) e B))”, determinando uno scollamento rispetto a quanto previsto del disciplinare, ma ancor più alle offerte economiche presentate dai concorrenti, che, invece, contemplavano i costi della manodopera nel c.d. “costo unitario”.

In aderenza a quanto sopra, risulta dal verbale del 16 ottobre 2024, che la commissione di gara “effettua il ricalcolo del punteggio economico assegnato a sistema attraverso la formula PE = 20* [1 – (PO/BA) n], con l’inserimento dei dati relativi al Prezzo Offerto (PO) pari al totale imponibile offerto per il servizio di ristorazione riportato nel “Documento A e B” sottoscritto dall’Operatore economico e presente a Sistema e come Base d’Asta (BA), l’importo complessivo indicato sia nel disciplinare al paragrafo 3 in corrispondenza di ciascun lotto, sia a Sistema, dato dalla somma della quota dell’importo a base di gara soggetta a ribasso, e della quota dell’importo a base di gara relativa al costo della manodopera non soggetto a ribasso, ad esclusione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso, fermo restando n (parametro che definisce la pendenza della curva) pari a 8”. In altri termini, ha eseguito una semplice operazione aritmetica per rendere confrontabili i ribassi offerti, tenuto conto che, come reiteratamente chiarito, i prezzi offerti ricomprendevano al loro interno anche quello del costo della manodopera.

8. Dall’infondatezza dei primi due motivi di ricorso principale deriva che deve essere dichiarata l’improcedibilità, per sopravvenuta carenza di interesse, del ricorso incidentale, dichiaratamente rivolto a paralizzare tali doglianze articolate nel ricorso principale.
9. Proseguendo nell’esame del terzo motivo del ricorso principale, anch’esso è del pari infondato.

In proposito, per affrontare compiutamente la questione proposta, occorre muovere dal fatto che il calcolo di 280 menù prospettato dalla ricorrente è falsato e non tiene conto del fatto il ciascun menù è considerato su base settimanale e stagionale (cfr. Tabella riepilogativa degli elementi premiali, all. n. 10 alla memoria della controinteressata “Q17 impegno a diversificare in via generale i menù su base settimanale e stagionale: numero totale dei menu proposti (pranzo e cena, con rotazione su base settimanale e stagionale”).

Il criterio Q17, infatti, prevede: “Impegno a diversificare in via generale i menù su base settimanale e stagionale: numero totale dei menu proposti (pranzo e cena, con rotazione su base settimanale e stagionale)”.

La formula indicata riporta i seguenti valori: “Ni: numero dei menù “settimanali/stagionali” dichiarati dall’offerente Nmax: numero dei menù “settimanali/stagionali più elevato offerto”.

Ciò posto, l’indicazione “su base” indica che la rotazione dei menù su base settimanale e stagionale.

La ricorrente, nel progetto di gestione, a pagina 10 questa ha dichiarato “si impegna a diversificare in via generale i menù su base settimanale e stagionale secondo il seguente numero: 280 menu intesi come 2 menu (uno per il pranzo e l’altro per la cena) per 7 giorni alla settimana su una rotazione di 5 settimane per ciascuna delle quattro stagioni (autunno, inverno, primavera e estate).”

Nell’indicare il valore di 280 menù, pertanto, non ha effettuato una rotazione su base settimanale e stagionale, calcolando, invece come due menù per ciascuna giornata (pranzo e cena, con il risultato di 14 menù settimanali), disancorando in tal modo la proposta dal parametro settimanale/stagionale indicato negli atti di gara.

Dirimente, sotto questo profilo è il fatto che, utilizzando correttamente il parametro indicato dalla stazione appaltante, il numero massimo di menù proponibili nel triennio sarebbe stato quello di 156 (offerto dalla controinteressata, cfr. pag. 23 del progetto di gestione).

Eseguendo il calcolo correttamente, avuto riguardo al parametro indicato nella legge di gara (rotazione “settimanale” su 5 settimane per quattro stagioni) il numero di menù annui offerto dalla ricorrente diventa pari a 20 e pari a 60 nel triennio (5 settimane * 4 stagioni = 20 menù annui * 3 anni = 60 menù totali nel triennio) e non già 280 come sostenuto.

Del resto, è stato dimostrato che il medesimo calcolo è stato applicato a tutti i concorrenti (si veda il punteggio riconosciuto alla concorrente Dussmann, che ha indicato n. 280 menu come Ladisa, come ricavabile dal doc. n. 14, Tabella punteggio allegata al verbale del 17 settembre 2024 del fascicolo di parte ricorrente e quello riconosciuto alla concorrente Klass Service che ha formulato un’offerta analoga alla Bioristoro).

10. I motivi aggiunti proposti sono, del pari, infondati.

Occorre evidenziare che il ricorso per motivi aggiunti potrebbe condurre all’aggiudicazione della gara a favore della ricorrente solo in caso di accoglimento di tutte o parte delle censure che, invece, considerate isolatamente non supererebbero la prova di resistenza. Fanno eccezione solo i motivi articolati al punto 3 e del punto 4.

Va inoltre premesso che per consolidata giurisprudenza la valutazione delle offerte tecniche, effettuata dalla commissione attraverso l’espressione di giudizi e l’attribuzione di punteggi, a fronte dei criteri valutativi previsti dal bando di gara, costituisce apprezzamento connotato da chiara discrezionalità tecnica sì da rendere detta valutazione insindacabile salvo che essa sia affetta da manifesta illogicità (cfr. da ultimo Consiglio di Stato, sez. V, 06 marzo 2025, n. 1892, id., n. 3857 del 2024 e n. 7931 del 2023). Ciò soprattutto con riferimento a criteri che non comportano l’applicazione di formule matematiche, ma espressione di giudizi come nel caso dei criteri sub 10.1.5., 10.1.6., 10.1.7.

10.1. Passando all’esame di ciascuno dei punti contestati si osserva quanto segue.

10.1.1. Criterio Q11

La ricorrente sostiene che si sia proceduto ad un’erronea valutazione del requisito Q11 e che i menù proposti da Bioristoro sarebbero stati 88 e non 156.

Al riguardo è sufficiente osservare che, nel progetto di gestione di Bioristoro si legge: “Nell’Allegato n. 7 presentiamo dei menù per le diete speciali, che rappresentano una settimana tipo per ogni stagione ed allergia prevista. Ci teniamo a precisare che le diete allegate sono solo a titolo esemplificativo e che, in caso di aggiudicazione, le diverse diete speciali saranno elaborate secondo gli schemi dietetici prescritti con certificazione medica di ogni singolo utente e seguendo la rotazione stagionale e settimanale del menù ordinario.”. Da tale affermazione si ricava che anche in questo caso i menù offerti erano, quindi, 156, come proposto per i menù ordinari e che quelli indicati erano solo a titolo esemplificativo, tenuto conto che sarebbero stati elaborati successivamente “secondo gli schemi dietetici prescritti con certificazione medica di ogni singolo utente e seguendo la rotazione stagionale e settimanale del menù ordinario”.

Dal che la correttezza della valutazione eseguita.

10.1.2. Criterio Q35

La ricorrente contesta che la stazione appaltante ha comparato suddetto criterio prendendo come base di partenza due valori eterogenei, inserendo per Bioristoro un valore al netto dell’iva mentre per Ladisa l’importo complessivo di iva.

Sotto questo profilo si rileva che, in effetti, considerare l’importo offerto al lordo dell’iva non appare operazione corretta, posto che, in tal caso, l’impresa potrebbe avvantaggiarsi dal regime cui è sottoposta per avere un punteggio aggiuntivo.

Dall’accoglimento di tale motivo potrebbe derivare, quindi, un punteggio aggiuntivo da attribuire alla ricorrente pari + 0,516 che, tuttavia, considerato isolatamente, non è sufficiente a far ottenere a Ladisa l’aggiudicazione.

10.1.3. Criterio T26

La ricorrente contesta che il suo parco mezzi ha una consistenza di 166 mezzi dedicati esclusivamente al trasporto merci (primario e secondario relativo ai pasti), ricadenti nella categoria ambientale Euro 6 ed elettrici (pagg. 31 e 32 dell’offerta tecnica), mentre quello dichiarato dalla controinteressata ha una consistenza di 30 mezzi, cui n. 6 non possono considerarsi mezzi dedicati al trasporto di merci e pasti, trattandosi di autovetture.

Al riguardo, va osservato che la sufficienza dell’impegno a rispettare i criteri ambientali in sede di domanda di partecipazione, riservando l’effettiva verifica alla fase esecutiva, è stata considerata legittima dalla giurisprudenza, secondo la quale “laddove una determinata specifica tecnica sia imposta quale elemento essenziale dell’offerta, la proposta formulata deve contenere, a pena di esclusione, un impegno in tal senso, ma la verifica del rispetto di tale impegno non appartiene ontologicamente alla procedura di gara, potendo essere demandata ad un momento successivo all’aggiudicazione e, cioè, anche alla fase di esecuzione del contratto” (Consiglio di Stato, sez. V, 11 marzo 2025, n. 1990).

Peraltro, proprio al punto t26 dell’allegato A – recante lo schema riepilogativo dell’offerta – è indicato chiaramente “Trattasi di un criterio tabellare che premia l’impegno e non la consistenza reale del parco automezzi. L’indicazione della percentuale di veicoli a minori emissioni e a minori consumi energetici posseduta viene richiesta al solo fine di valutare l’attendibilità dell’impegno. Sarà cura poi dell’Amministrazione verificare che tale impegno venga effettivamente rispettato nel corso dell’esecuzione del contratto.”

Deriva, conseguentemente, l’infondatezza di quanto dedotto dalla ricorrente.

10.1.4. Criterio Q30

Ad avviso della ricorrente il rimborso offerto da Bioristoro pari al 100% per i pasti confezionati nei centri di cottura dei Vigili del Fuoco sarebbe irragionevole perché condurrebbe ad una potenziale perdita di esercizio per la controinteressata.

Va osservato, in proposito, innanzitutto che nella documentazione di gara non era previsto un limite alla percentuale del rimborso offerto che, quindi, poteva essere inserito sino al 100%. Appare, quindi, del tutto impraticabile l’opzione proposta da parte ricorrente che sostiene che, stante l’irrealizzabilità di tale impegno, la stazione appaltante avrebbe dovuto attribuire a tale criterio il punteggio 0.

Ciò posto, in assenza di un limite in tal senso imposto dagli atti gara, non può senza dubbio stigmatizzarsi tale scelta di organizzazione aziendale effettuata dalla ricorrente; del resto si tratta di un’eventualità remota, per cui Bioristoro (che, per l’appunto, evidenzia di averne a disposizione diversi nel territorio), anche in ragione di una possibile efficiente organizzazione dei propri centri di cottura, ragionevolmente ha previsto un rimborso di tale entità, ritenendo che tale circostanza potrebbe astrattamente non configurarsi in nessun caso oppure per un tempo così circoscritto da non costituire un pregiudizio per l’impresa, nei termini prospettati dalla ricorrente.

10.1.5. Criterio d24

Parte ricorrente contesta che, nell’indicare il monte ore dedicato alla formazione, l’aggiudicataria non ne avrebbe indicato la frequenza; inoltre, ha osservato che, sommando il numero di ore dei corsi indicati si otterrebbe un valore diverso (306) da quello dichiarato finale (586), mentre Ladisa ne ha indicato 6.214. A fronte di tali circostanza lo scarto di 0,2 tra le due concorrenti sarebbe, pertanto, irragionevole.

Il motivo non merita condivisione.

La valutazione della commissione, di natura discrezionale, infatti ben può aver valorizzato, nell’attribuzione del punteggio, ulteriori elementi oltre al mero monte ore indicato da ciascun offerente (come, esemplificativamente: la fattibilità delle proposte e delle soluzioni; la chiarezza nell’esposizione; la concretezza delle soluzioni; il grado di personalizzazione del servizio; la rispondenza degli standard richiesti) che, valutati nel complesso, hanno portato al punteggio finale attribuito.

Del resto gli elementi di tale valutazione si ricavano compiutamente dalla motivazione offerta dalla commissione, laddove ha ritenuto di attribuire alla ricorrente la valutazione “discreto”, ritenendo “discreta rispondenza delle proposte alle esigenze dell’Ente, fattibilità delle proposte e soluzioni prospettate; discreta chiarezza nell’esposizione degli impegni assunti; concretezza delle soluzioni; discreto grado di personalizzazione del servizio. In conclusione, abbastanza in linea con gli standard richiesti.”

A tali considerazioni va aggiunto che, con riferimento al sub criterio della periodicità dei corsi, era riconosciuto il punteggio massimo di 2 punti e che, nelle sue difese, Bioristoro ha puntualmente contestato il conteggio di parte ricorrente – senza che quest’ultima replicasse alcunché al riguardo – evidenziando come nella sua proposta il monte ore di formazione offerto nel triennio sarebbe pari a 1629 ore.

10.1.6. Criterio d25

La ricorrente osservato che, analogamente al criterio sub 10.1.5., la legge di gara richiedeva l’indicazione della tipologia del corso e del numero di ore previste (cfr. pag. 19 del Capitolato). Ha rilevato che, con riferimento a tale criterio, Bioristoro ha proposto un monte ore totale pari a 582 ore, nel mentre Ladisa ha previsto un monte ore totale pari a 3.431 ore complessive.

Ciò posto valgono le stesse considerazioni sopra esposte con riferimento al criterio sub 10.1.5. in merito al fatto che si trattava di una valutazione di natura discrezionale in cui il numero di ore previste era solo uno dei sub criteri oggetto di valutazione, da considerarsi unitamente agli altri elementi sopra già riportati.

Peraltro, nel caso di specie, la valutazione della proposta della ricorrente (Ottimo) è stata migliore di quella ottenuta dalla controinteressata (Buono). In proposito si legge che la proposta di Ladisa è stata così valutata “assoluta rispondenza delle proposte e delle esigenze dell’ente, concreta fattibilità delle proposte e soluzioni prospettate; massima chiarezza nell’esposizione e negli impegni assunti; massima concretezza e innovazione di soluzioni; elevato grado di personalizzazione del servizio. In conclusione di molto superiore agli standard richiesti.”.

Anche tale doglianza, quindi, non può essere accolta.

10.1.7. criterio d27

La ricorrente contesta, con riferimento a tale criterio, che lo scarto nella valutazione di 0,2 punti non sarebbe giustificato, tenuto conto che la proposta di Ladisa era meglio descritta, scindendo la fase dell’approvvigionamento delle derrate dai fornitori alle piattaforme, della gestione degli imballaggi, della gestione dei mezzi a pieno carico, tutti di proprietà dell’azienda, mentre quella di Bioristoro era scarna e priva di tali dettagli.

Ciò posto, va ribadito che il criterio di cui trattasi comporta l’espressione di una valutazione discrezionale, non affidata all’applicazione di una formula matematica.

Inoltre, va osservato che, anche in questo caso, la ricorrente ha conseguito un punteggio superiore a quello ottenuto dalla controinteressata con il seguente giudizio “Buono 1,6 – rispondenza delle proposte alle esigenze dell’Ente; fattibilità delle proposte e soluzioni prospettate; chiarezza nell’esposizione degli impegni assunti; concretezza delle soluzioni; buon grado di personalizzazione del servizio. In conclusione, completamente in linea con gli standard richiesti.”, mentre a Bioristoro è stato attribuito il punteggio “Sufficiente 1,2”, confermando che, in effetti, la proposta di Ladisa, in questo caso era migliore.

11. In definitiva, quindi, avuto riguardo alle considerazioni sopra esposte, il ricorso per motivi aggiunti va respinto.
12. Dal rigetto del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti deriva anche l’infondatezza della domanda risarcitoria che presuppone l’accoglimento di quella caducatoria o, quantomeno, l’accertamento della illegittimità del provvedimento di aggiudicazione impugnato.
13. Le spese di lite, tenuto conto della novità della questione trattata e dell’assenza di un orientamento giurisprudenziale univoco, possono essere integralmente compensate tra le parti.

 

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso principale ed incidentale, nonché sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

– respinge il ricorso principale;

– dichiara improcedibile il ricorso incidentale;

– respinge il ricorso per motivi aggiunti;

– dispone l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Caterina Lauro, Referendario, Estensore