Sull’illegittimità del diniego di un Comune motivata sul fatto che l’area interessata rientra in fascia di rispetto boschiva

00886/2025 REG.PROV.COLL.

 00113/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA 

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia 

Lecce – Sezione Prima 

ha pronunciato la presente 

SENTENZA 

sul ricorso numero di registro generale 113 del 2023, proposto da
Carla Fiorini, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Massa, Alba Giuranno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro 

Comune di Gallipoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo; 

e con l’intervento di 

Alba Giuranno, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonella Corvaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

per l’annullamento 

– del provvedimento di diniego avente ad oggetto “Progetto di unità residenziali garage e depositi interrati da effettuare sul lotto n° 6 del piano di lottizzazione convenzionato denominato “Spirito Santo”. Richiesta di autorizzazione paesaggistica ordinaria per interventi ricedenti in aree soggette a vincolo paesaggistico (art. 146 D.Lgs. 42/2004 – art. 90 NTA PPTR). Istanza di autorizzazione paesaggistica prot. n. 0023390, 0023395 dell’11/04/2022, Prota. Paesagg. n. 48/2022 […]”, del 16.11.2022; 

– del provvedimento di cui all’art. 10 bis l. 241/1990 avente ad oggetto “P.E. n. 45/2022. Richiesta di permesso di costruire per “Progetto di unità residenziali con garages e depositi interrati alla via Vetromile, Area censita al N.C.E.T. al foglio 16, particelle 466 e 488. Lotto n° 6 tra Via Vetromile e la ex S.S. 459 Gallipoli – Maglie (ora corso Italia)” Area tipizzata nel vigente P.R.G.C. come C1b Residenziali di espansione […]”; 

– del provvedimento di cui all’art. 10 bis l. 241/1990 avente ad oggetto “P.E. n. 45/ 2022 . Richiesta di Permesso di costruire per “Progetto di unità residenziali con garages e depositi interrati alla via Vetromile, Area censita el N.C.E.T. al foglio 16, particelle 466 e 488 . Lotto n° 6 tra la Via Vetromile e la ex S.S. 459 Gallipoli – Maglie (ora Corso Italia).” Area tipizzata nel vigente P.R.G.C. come C1b Residenziali di espansione – Fasce ed aree di rispetto stradale e ferroviario. Istanza prot. 31231 del 07.04.2022” del 6.12.2022; 

– ove occorra, degli atti richiamati nel provvedimento di diniego e, in particolare: del parere sfavorevole della Commissione Locale per il paesaggio del 7 luglio 2022; della relazione e proposta provvedimento del RUP del 23 settembre 2022; di ogni altro atto connesso, richiamato, presupposto e consequenziale, anche avente data ed oggetti sconosciuti. 

Visti il ricorso e i relativi allegati; 

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce; 

Visti tutti gli atti della causa; 

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 aprile 2025 il dott. Elio Cucchiara e uditi per le parti i difensori come da verbale; 

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. 

FATTO e DIRITTO 

1. Con ricorso notificato in data 13 gennaio 2023 e depositato in data 2 febbraio 2023, la ricorrente ha impugnato gli atti a mezzo dei quali il Comune di Gallipoli ha negato l’istanza per il rilascio del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica presentata in data 11 aprile 2022.

1.2. La ricorrente era titolare di un terreno sito nel Comune di Gallipoli e ricompreso nel piano di lottizzazione convenzionata “Santo Spirito”, approvato con delibera del Consiglio comunale n. 29 del 29 settembre 1990). Nel vigente Piano Regolatore Generale l’area è ricompresa in zona C1b, mentre dal punto di vista paesaggistico è collocata in fascia di rispetto boschi. 

1.3. Con istanza dell’11 aprile 2022, la ricorrente richiedeva il rilascio del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. 42/2004 n. 48/2022 per la realizzazione, presso detto terreno, di un intervento di nuova costruzione. 

1.4. In data 26 settembre 2022, il Comune trasmetteva alla ricorrente il preavviso di diniego ex art. 10 bis l. 241/1990, in quanto: “a norma dell’articolo 63 comma 2 punto a2) delle NTA del vigente P.P.T.R. in tali zone non è consentita nuova edificazione ponendosi pertanto l’intervento in contrasto con gli obiettivi di qualità e le normative d’uso di cui all’art. 37 delle stesse N.T.A. e non compatibile rispetto ai valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo specifico, risultando, altresì, non applicabile la disposizione di deroga di cui all’art. 142 c. 2 lettera b) del D.Lgs. 42/2004 in quanto, alla data del 6 settembre 1985, le previsioni del Piano Pluriennale di Attuazione non risultano essere state concretamente realizzate”. 

1.5. Stante la mancata trasmissione di osservazioni, l’Amministrazione comunale, con provvedimento del 16 novembre 2022, comunicava il proprio diniego definitivo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, richiamando le argomentazioni esposte a mezzo del preavviso di rigetto. Conseguentemente, con atto del 6 dicembre 2022, l’Amministrazione comunale trasmetteva, altresì, il preavviso di rigetto relativo alla domanda di rilascio del permesso di costruire, fondata sul diniego dell’autorizzazione paesaggistica. 

2. La ricorrente, pertanto, ha presentato ricorso innanzi a questo TAR avverso gli atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento, previa adozione di idonee misure cautelari, sulla scorta del seguente motivo di censura:

– “VIOLAZIONE ART. 97 COST.; VIOLAZIONE ARTT. 1, 3 L. 241/1990. VIOLAZIONE ART. 146 D.LGS. 42/2004. ECCESSO DI POTERE. ILLOGICITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. DISPARITA’ DI TRATTAMENTO”. 

A mezzo dell’unico motivo di ricorso proposto, la ricorrente ha censurato, in primo luogo, la violazione dell’art. 146 d.lgs. 42/2004 per aver l’Amministrazione comunale disposto il rigetto dell’istanza paesaggistica senza aver provveduto a richiedere il parere obbligatorio della competente Soprintendenza. In secondo luogo, la ricorrente ha contestato la determinazione negativa del Comune per illogicità dell’azione amministrativa e difetto di istruttoria e motivazione, avendo detta Amministrazione denegato l’istanza sulla sola base del richiamo alle disposizioni delle NTA del PPTR, senza provvedere, invece, alla concreta valutazione del progetto proposto, trattandosi nel caso di specie di un lotto intercluso, ricompreso in un’area oggetto di un piano di lottizzazione già integralmente realizzato e per il quale nel corso degli anni risultano essere stati rilasciati titoli edilizi assistiti anche dal favorevole parere della Soprintendenza, sostenendo, altresì, che la realizzazione del progetto non potrebbe determinare una compromissione dell’area boschiva collocata nelle vicinanze. Infine, la ricorrente ha contestato anche l’intervenuto diniego della richiesta di rilascio del permesso di costruire sulla base delle stesse ragioni del rigetto dell’autorizzazione paesaggistica, trattandosi di atti di natura e presupposti differenti. 

2.1. Il Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Brindisi e Lecce si è costituito in giudizio in data 3 febbraio 2023 per resistere al ricorso. Il Comune di Gallipoli, regolarmente intimato, non si è costituito in giudizio. 

2.2. Ad esito della camera di consiglio del 22 febbraio 2023, questo TAR, con ordinanza n. 115 del 24 febbraio 2023, rilevato che “l’impugnato provvedimento sembrerebbe emesso a seguito di un iter procedimentale non conforme alla specifica normativa prevista per il parere di compatibilità paesaggistica ex art. 146 del D.Lgs. 42/2004, in quanto il parere della Commissione Locale per il paesaggio non risulterebbe trasmesso alla competente Soprintendenza”, ha accolto l’istanza cautelare mediante riedizione del potere, disponendo la trasmissione del parere espresso dal Comune alla Soprintendenza. 

2.3. In data 28 settembre 2023, la ricorrente ha depositato documentazione attestante l’intervenuta trasmissione del progetto alla Soprintendenza. 

2.4. In data 5 ottobre 2023, la Soprintendenza ha depositato documentazione, nella quale è dato atto dell’avvenuta ricezione del progetto in data 20 aprile 2023, senza, tuttavia, che vi abbia fatto seguito la trasmissione del parere nel termine prescritto dall’art. 146, co. 8, d.lgs. 42/2004, precisandosi, in ogni caso, che l’eventuale parere “non sarebbe potuto essere diverso dal diniego già espresso dalla Commissione Locale per il Paesaggio [vd. ALL. 1/pag. 152], atteso il netto contrasto dell’intervento proposto con la norma del PPTR rubricata all.’Art. 63 “Misure di salvaguardia e di utilizzazione per l’Area di rispetto dei boschi” essendo infatti l’area di intervento interamente caratterizzata dalla presenza del Bene Paesaggistico “Aree di rispetto dei Boschi”, tutelato ai sensi della Parte Terza del Codice ai sensi del comma 2 lett. g) dell’art. 142”. 

2.3. La ricorrente, con memoria depositata in data 6 ottobre 2023, ha chiesto lo stralcio della produzione documentale della Soprintendenza, in quanto tardiva rispetto all’udienza pubblica dell’8 novembre 2023. Nel merito, ha evidenziato che, a fronte dell’intervenuta trasmissione degli atti alla Soprintendenza e del decorso del termine per l’emissione del conseguente parere, il Comune non sembrerebbe aver provveduto alla conclusione del procedimento. 

2.4. Ad esito dell’udienza pubblica dell’8 novembre 2023, questo TAR, ritenuti gli elementi istruttori in atti non sufficienti ai fini della decisione, con ordinanza n. 1264 del 13 novembre 2024, ha assegnato termine al Comune di Gallipoli per il deposito di una relazione istruttoria volta a chiarire “a) l’esatta ubicazione dei lotti di intervento; b) l’eventuale sussistenza di altri immobili nella zona di intervento; c) la misura percentuale di insistenza di altri lotti edificati, rispetto alla superficie totale dell’area in esame”. 

2.5. Il Comune di Gallipoli, in data 7 febbraio 2024, ha provveduto a depositare in atti la richiesta relazione, unitamente alla relativa documentazione. Nelle conclusioni della relazione, l’Amministrazione comunale ha, quindi, affermato che: “Se per superficie totale dell’area in esame si intende l’isolato tra Corso Italia e via Vetromile (parte del Piano di Lottizzazione) risulta quanto segue: dei 18 lotti edificabili ricedenti nella suddetta fascia di rispetto dei boschi ne risultano già edificati 11. La percentuale è del 61%». Aggiunge, poi, il Comune che «Se per ZONA di intervento si intende l’isolato tra Corso Italia e via Vetromile (parte del Piano di Lottizzazione) risulta quanto segue: dei 18 Lotti edificabili ricadenti nella suddetta fascia di rispetto dei boschi ne risultano già edificati 11”. 

2.6. Parte ricorrente, in data 15 luglio 2024, ha depositato una perizia di parte, seguita dalla produzione di una memoria in data 25 luglio 2024, con la quale ha contestato le conclusioni della relazione del Comune, ritenuto l’area edificata in misura maggiore rispetto a quanto indicato dall’Amministrazione. 

2.7. Ad esito dell’udienza pubblica del 25 settembre 2024, questo TAR, tenuto conto delle contestazioni in ordine all’effettivo stato di edificazione dell’area, con ordinanza n. 1059 dell’8 ottobre 2024, ha disposto procedersi a verificazione con oggetto i medesimi quesiti già formulati con la precedente ordinanza n. 1264 del 13 novembre 2024. 

2.8. Il verificatore ha provveduto al deposito della relazione in data 20 dicembre 2024. 

2.9. Parte ricorrente, in data 6 marzo 2025, ha provveduto al deposito delle osservazioni del proprio tecnico di parte in ordine alla verificazione. 

2.10. In data 11 aprile 2025, si è costituita in giudizio, ai sensi dell’art. 111 cod. proc. civ., la sig.ra Giuranno Alba, in qualità di acquirente del terreno oggetto delle istanze della ricorrente, aderendo alle difese e alle richieste formulate da parte di quest’ultima. 

2.11. Ad esito dell’udienza pubblica del 16 aprile 2025, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione. 

3. Deve essere, in primo luogo, rigettata l’eccezione formulata da parte ricorrente nella memoria del 6 ottobre 2023, con la quale è stato richiesto lo stralcio della documentazione depositata dalla Soprintendenza in data 5 ottobre 2023 per tardività del deposito, in quanto detta documentazione, seppur effettivamente prodotta oltre il termine dell’art. 73 cod. proc. amm. rispetto all’udienza pubblica dell’8 novembre 2023, risulta comunque tempestiva rispetto alle successive udienze, ragione per cui, a prescindere dalla sua effettiva rilevanza ai fini della decisione, può comunque ritenersi utilizzabile.
4. Tanto premesso, il ricorso è fondato e, pertanto, deve essere accolto nei limiti e nei termini che seguono.

4.1. A mezzo dell’unico motivo di ricorso, la ricorrente ha censurato, in primo luogo, la violazione dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, non avendo il Comune richiesto alla Soprintendenza il rilascio del parere di competenza di quest’ultima. Ha, inoltre, contestato nel merito il diniego paesaggistico, evidenziando l’erroneità e l’irragionevolezza dell’applicazione dell’art. 63, co. 2, lett. a2), delle NTA al PPTR, in considerazione dell’insussistenza di effettive ragioni di incompatibilità tra l’intervento e il vincolo opposto dall’Amministrazione tenuto conto delle concrete caratteristiche dell’area di che trattasi, profili dei quali l’Amministrazione comunale avrebbe omesso l’esame. 

4.2. Tanto premesso, quanto alle contestazioni, con le quali la ricorrente ha censurato la violazione dell’art. 146 d.lgs. 42/2004 per aver il Comune provveduto alla diretta emissione del provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica senza richiedere il parere della Soprintendenza, il Collegio, come già evidenziato in punto di fatto, rileva che il Comune di Gallipoli, a seguito dell’ordinanza propulsiva di questo TAR n. 115/2023, ha provveduto ad emendare il suddetto vizio procedimentale, trasmettendo l’istanza alla competente Soprintendenza (la quale ha poi rappresentato di non aver reso il parere nei termini di legge), con conseguente superamento delle censure fatte valere sotto tale profilo. 

4.3. Deve, peraltro, rilevarsi che, diversamente da quanto dedotto dalla ricorrente nella memoria del 6 ottobre 2023, non si ritiene che, a fronte dell’intervenuta trasmissione degli atti alla Soprintendenza e del decorso del termine di cui all’art. 146, co. 8, d.lgs. 42/2004 senza l’emissione del conseguente parere, il Comune fosse tenuto ad adottare un nuovo atto conclusivo del procedimento. 

4.4. Deve, infatti, considerarsi che nel caso di specie la trasmissione degli atti alla Soprintendenza non è avvenuta secondo il normale ordine previsto dall’art. 146 d.lgs. 42/2004, ma in funzione di emendazione postuma del vizio procedimentale commesso dal Comune e a fronte della già intervenuta manifestazione, da parte di detta Amministrazione, della sua volontà definitiva in ordine all’istanza della ricorrente. 

4.5. Per tale ragione, una volta consolidatasi l’inerzia della Soprintendenza, il provvedimento negativo emesso dal Comune non può che ritenersi confermato, senza che risulti necessaria l’adozione di un nuovo atto espresso. 

5. Sono, invece, fondate le ulteriori censure, con le quali è stata rilevata l’illegittimità del diniego paesaggistico emesso dal Comune di Gallipoli sulla scorta del solo richiamo alle NTA del PPTR in mancanza di un concreto raffronto del progetto presentato dalla ricorrente con le effettive esigenze di tutela del vincolo di che trattasi in relazione alle caratteristiche dei luoghi dove dovrebbe essere localizzato l’intervento.

5.1. A tale proposito, il Collegio ritiene di poter prescindere dalla questione relativa alla qualificabilità o meno del terreno in questione come lotto intercluso (trattandosi di verifica che interessa il profilo edilizio e non anche quello paesaggistico), dovendosi, invece, rilevare, come emerso dall’istruttoria effettuata nel corso del giudizio, che l’area in questione, pur risultando dal PPTR quale fascia di rispetto boschiva, risulta essere già ampiamente edificata, è munita delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (cfr., in particolare, pagg. 18 e 19 della relazione del verificatore) ed è separata da una strada provinciale dall’area boschiva di cui costituisce fascia di rispetto (come si evince, in particolare, dalla documentazione fotografica in atti). Parte ricorrente ha dimostrato, altresì, l’intervenuto rilascio di precedenti titoli edilizi volti a consentire l’edificazione nell’area, assistiti da autorizzazione paesaggistica. 

5.2. Ciò premesso, sebbene l’art. 63, co. 2, lett. a2), delle NTA al PPTR non consenta la realizzazione di interventi di nuova costruzione nella fascia di rispetto boschiva, nel caso di specie il Comune di Gallipoli risulta essersi limitato a richiamare tale disposizione, senza, tuttavia, provvedere a valutarne l’applicazione in relazione alle specificità dei luoghi e alle concrete esigenze di tutela del vincolo. 

5.3. Come evidenziato poc’anzi, infatti, nel caso di specie si discute di un intervento da realizzarsi in attuazione di un Piano di Lottizzazione approvato precedentemente rispetto all’entrata in vigore al PPTR e relativo ad un’area già quasi completamente urbanizzata e comunque separata dall’area boschiva dalla sede stradale. Tali circostanze avrebbero, quindi, dovuto essere tenute in considerazione da parte dell’Amministrazione ai fini sia dell’applicabilità dell’art. 63, co. 2, lett. a2), delle NTA al PPTR al caso di specie, sia della valutazione in ordine alla conformità o meno dell’intervento in questione con le finalità di tutela cui è preposta la suddetta norma. 

5.4. Ed infatti, secondo il consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa: “… il diniego di autorizzazione paesaggistica non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, dovendo specificare le ragioni del rigetto dell’istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto) ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo” (Cons. Stato, Sez. VI, sent. n. 853 del 4 febbraio 2019). 

5.5. Alla luce di quanto evidenziato, pertanto, il mero richiamo alle previsioni dell’art. 63, co. 2, lett. a2), non può ritenersi idoneo a giustificare sotto il profilo motivazionale il diniego opposto da parte dell’Amministrazione, in quanto formulato senza che tale norma sia stata raffrontata con le concrete caratteristiche dei luoghi, per come sopra evidenziate, non avendo il Comune valutato se l’intervento proposto rechi effettivo pregiudizio alle esigenze di tutela dell’area in questione, in considerazione, altresì, del fatto che lo stesso costituisce applicazione di uno strumento urbanistico approvato anteriormente all’entrata in vigore del PPTR ed è localizzato in una zona già edificata e chiaramente separata dall’area boschiva. 

5.6. Infine, la determinazione in ordine all’illegittimità del diniego dell’autorizzazione paesaggistica non può che riverberarsi anche nei confronti degli atti sfavorevoli emessi dal Comune nell’ambito del correlato procedimento per il rilascio del permesso di costruire, in quanto motivati unicamente sul richiamo a detto diniego paesaggistico. 

6. Per quanto detto, conclusivamente, il ricorso è fondato e deve essere accolto nei sensi e nei termini di cui in motivazione, con consequenziale annullamento degli atti impugnati, come indicati in epigrafe, fatto salvo il potere/dovere dell’Amministrazione di procedere al riesame dell’istanza della ricorrente nel rispetto di quanto evidenziato.
7. La complessità degli accertamenti in punto di fatto in ordine all’effettiva conformazione e urbanizzazione dei luoghi, tali da rendere necessario lo svolgimento di attività istruttoria d’ufficio da parte di questo TAR, giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

8.1. Le spese relative all’attività di verificazione sono, invece, poste a carico del Comune di Gallipoli, in applicazione del criterio della soccombenza. 

8.2. In ordine alla loro quantificazione, il Collegio, preso atto della richiesta formula nella parcella depositata in atti dal verificatore, ritiene la quantificazione ivi proposta eccessiva, in considerazione, in particolare, non rilevante complessità dell’incarico assegnato (trattandosi, nella sostanza, di una verifica in punto di fatto in ordine all’esatta ubicazione dei lotti di intervento, all’eventuale sussistenza di altri immobili nell’area e della percentuale dei lotti edificati) e avendo il verificatore richiesto il pagamento di somme la cui quantificazione non appare specificamente giustificata o relative ad attività non autorizzate e comunque ultronee rispetto a quanto necessario ai fini della relazione finale (come i costi per la ricognizione dell’area a mezzo drone e di realizzazione di una presentazione della relazione a mezzo dell’applicativo “Powerpoint”). Per tale ragione, tenuto conto di quanto sopra e in applicazione del criterio di cui all’art. 38 del d.m. 140/2012, il Collegio ritiene congruo liquidare in favore del verificatore la complessiva somma di € 1.000,00 (mille/00). 

P.Q.M. 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati. 

Condanna il Comune di Gallipoli al pagamento delle spese di verificazione, che liquida nella somma di € 1.000 (mille/00). 

Compensa per il resto le spese di lite tra le parti. 

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. 

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati: 

Antonio Pasca, Presidente 

Silvio Giancaspro, Primo Referendario 

Elio Cucchiara, Referendario, Estensore 

IL SEGRETARIO