Sull’illegittimità dell’autorizzazione all’apertura di farmacia in caso di sconfinamento territoriale fuori dalla zona comunale assegnata

N. 05109/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02728/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2728 del 2025, proposto da Farmacia Zagaria S.r.l. e Farmacia Fertilia S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Luigi Maria D’Angiolella e Gennaro Dell’Aversana, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luigi Maria D’Angiolella in Napoli, viale Gramsci n. 16;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Locale di Caserta e Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta, non costituiti in giudizio;
Comune di Teverola, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabrizio Perla, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

nei confronti

Luigi Beck, Cinzia D’Angelo e Farmacia Gaia S.r.l., rappresentati e difesi dall’avvocato Francesco Maria Caianiello, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

a) del Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 211 del 7 aprile 2025, pubblicato in data 12 aprile 2025, di autorizzazione all’apertura della sede farmaceutica n. 4 di Teverola nei locali siti in Teverola (CE) ad angolo tra via Pecorario e via Roma;

b) del parere/attestato prot. n. 6629 del 1° aprile 2025 con cui il Sindaco del Comune di Teverola ha attestato ai sensi dell’art. 1, co. 4, L. 475/68, art. 13 D.P.R. 1275/71 e art. 1 L. 362/91, che i locali della farmacia rientrano nell’ambito di appartenenza della propria sede farmaceutica, che sono ubicati ad una distanza non inferiore a 200 metri dalle farmacie vicine e che soddisfano le esigenze degli abitanti della zona;

c) del parere attestato espresso dall’Area Tecnica del Comune di Teverola prot. 6616 del 1° aprile 2025;

d) per quanto occorra, se ed in quanto lesivo, del certificato dell’ASL di Caserta, Dipartimento di Prevenzione, prot. n. 0048699/UOPC1835 del 21.02.2025, con il quale rilascia parere igienico sanitario favorevole per i locali da adibire all’esercizio di farmacia;

e) per quanto occorra, se ed in quanto lesivo, dell’eventuale parere reso dall’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Caserta (mai conosciuto dalle ricorrenti);

f) per quanto occorra e per quanto di ragione, del Decreto Dirigenziale n. 593 del 30 dicembre 2024 della Regione Campania, con cui autorizza gli assegnatari della sede farmaceutica n. 4 di Teverola alla proroga del termine per l’apertura della farmacia (già impugnato nel ricorso dinanzi al TAR Campania – Napoli R.G.n. 823/2025);

g) per quanto occorra, dell’istanza acquisita al prot. n. 104152 del 28.02.2025 presentata dai Dott.ri Cinzia D’Angelo e Beck Luigi con cui chiedono l’autorizzazione all’apertura della sede farmaceutica nei locali siti in via Nicola Pecorario s.n.c. censiti al N.C.E.U. al fg. 6 p.lla 5734, sub. 18;

h) per quanto occorra, se ed in quanto lesivo, del D.D. n. 507 del 31 maggio 2024 della Regione Campania con cui veniva assegnata la sede farmaceutica n. 4 del Comune di Teverola (CE) ai farmacisti associati personalmente e pro indiviso Cinzia D’Angelo e Beck Luigi, associati nella candidatura prot. n. 000383 – 03-07-2013 – 150, collocata al posto n. 124 della graduatoria di cui all’Allegato A del D.D. n. 748/2023, e contestualmente veniva stabilito il termine decadenziale di sei mesi per l’apertura della farmacia;

i) per quanto occorra, della segnalazione certificata per l’agibilità, con contestuale presentazione di fine lavori terminati il 28.01.2025, depositata presso il Comune di Teverola (CE), prot. n. 9415 del 29.01.2025;

l) di ogni altro provvedimento o atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, comunque lesivo degli interessi del ricorrente, compresi pareri, accertamenti, verbali e quant’altro non a conoscenza delle ricorrenti, con riserva di motivi aggiunti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, dei dottori Luigi Beck e Cinzia D’Angelo, della Farmacia Gaia S.r.l. e del Comune di Teverola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Rosaria Palma nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1. La Farmacia Zagaria S.r.l e la Farmacia Fertilia S.r.l sono titolari, rispettivamente, delle sedi farmaceutiche n. 1 e n. 2 del Comune di Teverola e sono ubicate l’una alla via Roma n. 21 e l’altra alla via Prov.le Teverola/Casaluce snc.

2. Con il ricorso introduttivo, notificato il 29 maggio 2025 e depositato e successivo 30 maggio 2025, le anzidette società agiscono per l’annullamento del decreto n. 211 del 7 maggio 2025 (pubblicato in data 12 maggio 2025), con il quale il competente dirigente della Regione Campania ha autorizzato l’apertura della sede farmaceutica n. 4 del Comune Teverola nei locali siti ad angolo tra via Roma e via Pecorario, contestualmente censurando gli atti presupposti, come meglio in epigrafe indicati, e in particolare: il parere del Comune di Teverola rilasciato in data 1° aprile 2025; il certificato rilasciato dall’Asl di Caserta il 21 febbraio 2025; l’eventuale parere reso dall’Ordine dei farmacisti territorialmente competente; il decreto dirigenziale con il quale la Regione Campania ha autorizzato, in favore degli assegnatari della sede farmaceutica n. 4, la proroga del termine per l’apertura della farmacia, unitamente al decreto dirigenziale regionale n. 507 del 31 maggio 2024 di assegnazione della sede farmaceutica personalmente e pro indiviso ai dottori Cinzia D’Angelo e Beck Luigi, odierni controinteressati.

– le ricorrenti contestano, nei limiti di interesse, anche la segnalazione certificata per l’agibilità relativa ai locali scelti dai controinteressati per l’apertura della nuova farmacia, precisando che comunque la SCIA è oggetto specifico di separato giudizio (n.rg. 823/2025).

3. In sintesi si deduce che:

– per l’apertura della nuova farmacia i controinteressati avrebbero utilizzato locali siti in via Roma sconfinando nella zona n. 1 assegnata alla Farmacia Zagaria e a poche centinaia di metri dalla Farmacia Fertilia, odierne ricorrenti;

– a seguito di SCIA per lavori di manutenzione depositata presso il Comune di Teverola sarebbe stato aperto un nuovo ingresso dalla via Pecorario al fine di eludere la pianta organica del Comune;

– i suddetti locali, anche a seguito dei lavori, avrebbero mantenuto comunque l’accesso anche sulla via Roma, facente parte, come già detto, dell’ambito territoriale della sede farmaceutica n. 1 di Teverola.

4. Premessa, quindi, la sussistenza dell’interesse e della legittimazione ad agire, parte ricorrente contesta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati sia per violazione della disciplina di settore (art. 2 della l. n. 475/1968 e art. 2 del d.P.R. n. 1275/1971), sia per difetto di istruttoria che per eccesso di potere sotto plurimi profili e, in particolare, in quanto le Amministrazioni intimate non avrebbero considerato l’intento elusivo dei controinteressati rispetto alle scelte comunali di pianificazione territoriale; non avrebbero valutato che il varco sulla via Pecorario rappresenterebbe una fonte di pericolo per la sicurezza pubblica e stradale congestionata, né gli effetti in termini potenzialmente distorsivi della graduatoria, avendo consentito l’assegnazione della sede a condizioni del tutto diverse rispetto a quelle note e valutabili ex ante da tutti i concorrenti.

5. Si sono costituiti in resistenza la Regione Campania ed i controinteressati, e, da ultimo, il Comune di Teverola.

6. La difesa regionale, tra l’altro, principiando dalle competenze del Comune in merito alla definizione della pianta organica e delle sedi farmaceutiche, deduce di essersi limitata, a mezzo dei provvedimenti gravati, alla verifica della regolarità procedimentale e della completezza dell’istruttoria, facendo, in buona sostanza, affidamento sulle certificazioni e pareri resi dagli enti preposti.

7. I controinteressati, invece, hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per violazione dell’art. 41 c.p.a (non essendo il ricorso notificato anche ai proprietari dell’immobile) e per difetto di interesse sul rilievo che a seguito dei lavori non sussisterebbe più alcuna apertura sulla via Roma, né la dedotta vicinitas. Inoltre, la nozione di “pianta organica” sarebbe di fatto superata dalla nuova normativa (sicché non esisterebbe più un bacino di utenza territorialmente definito per la singola farmacia) e che comunque sarebbe stata rispettata la distanza legale di 200 metri dalla farmacia più vicina.

8. Le ricorrenti hanno replicato alle difese delle controparti con memorie del 20 giugno 2025.

9. Alla camera di consiglio del 24 giugno 2025, prevista per la trattazione dell’incidente cautelare, sentiti difensori delle parti presenti e previo avviso ex art. 60 c.p.a la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Sussistono le condizioni per la definizione del presente giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a, sentite le parti costituite (che non si sono opposte).

11. In via preliminare, si osserva che non coglie nel segno l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla difesa dei controinteressati in riferimento alla dedotta violazione dell’art. 41 c.p.a;

-difatti, l’esame del fascicolo di causa dà evidenza che il ricorso risulta notificato non solo alla Regione Campania, ma a tutte le Amministrazioni che hanno attribuzioni nella vicenda all’esame. Il ricorso, peraltro, è stato altresì correttamente notificato solo agli effettivi controinteressati (gli assegnatari della sede farmaceutica n. 4 come risultanti dal provvedimento autorizzatorio impugnato), e, quindi, alla società Gaia S.r.l, alla dottoressa D’Angelo Cinzia ed al dottor Beck Luigi, che peraltro si sono costituiti in giudizio sia in proprio che nella qualità di legali rappresentanti della Farmacia Gaia S.r.l.

-inoltre, la SCIA rileva nella presente sede giudiziale solo quale presupposto fattuale del provvedimento autorizzatorio regionale, sicché i proprietari dei locali concessi in locazione commerciale ai fini della conduzione della nuova farmacia non possono considerarsi controinteressati nel presente giudizio;

– per tali motivi, la questione dell’inadeguatezza, sotto il profilo della sicurezza, del varco aperto sulla via Pecorario non è pertinente o comunque non è rilevante rispetto all’oggetto della odierna impugnativa e dovrà pertanto essere esaminata nell’ambito del ricorso n.rg. 823/2025 con il quale le ricorrenti censurano il silenzio asseritamente serbato dal Comune di Teverola sull’istanza di attivazione del potere di autotutela sulla SCIA.

12. Considerato, ancora in via preliminare, che se è vero che le odierne istanti non hanno interesse a contestare i provvedimenti gravati in relazione ai denunziati effetti potenzialmente distorsivi della graduatoria relativa alla sede n. 4 (non avendo partecipato alla relativa procedura selettiva) è altrettanto indubitabile che sussiste in capo alle ricorrenti, già titolari di sede farmaceutica, una situazione soggettiva differenziata e qualificata rispetto alla generalità dei cittadini e un interesse a che la collocazione della nuova farmacia sia rispettosa della zonizzazione comunale e dei limiti legali in tema di distanze in funzione della corretta distribuzione sul territorio comunale delle farmacie autorizzate e del principio di concorrenza (in termini, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 13 febbraio 2017, n.869).

13. Nel merito, il ricorso è fondato nei sensi e nei limiti che seguono.

14. Si premette che la sede farmaceutica n. 4 del Comune di Teverola comprende via Garibaldi (lato nord), via Pascoli e via N. Pecorario (deliberazione giuntale del Comune di Teverola n. 40/2012).

15. Dall’esame della documentazione di causa si evince che:

– la SCIA presentata dai controinteressati riguarda un immobile (scelto per l’apertura della nuova farmacia) sito in via Roma, angolo Via Pecorario n. 1 in origine dotato di tre accessi sul lato ovest e, comunque, accessibile solo dalla via Roma (cfr. planimetria allegata alla SCIA e documentazione fotografica in atti);

– i lavori assentiti a mezzo SCIA hanno ad oggetto “Manutenzione ordinaria straordinaria di un locale commerciale. Pertanto i lavori consisteranno in modifica leggera dei prospetti al piano terra lato sud e lato ovest mediante la rimozione dell’attuale vetrina e demolizione parziale della tompagnatura angolo ovest su via Roma ed angolo sud su via Pecorario con apertura di un vano di accesso dal lato sud di via Pecorario, creando una superficie disimpegno all’interno del volume dell’edificio. Tale superficie in pianta avrà dimensioni circa i 2metri per 2metri e garantirà un sicuro e protetto accesso a tutte le categorie di utenza dell’attività commerciale. Il progetto prevede infatti anche la realizzazione di una rampa di accesso dei disabili che, parallelamente al lato ovest, accederà allo spazio creatosi e poc’anzi descritto”;

16. Rilevato, pertanto, che a seguito dei lavori risulta:

-l’apertura di un vano di accesso su via Pecorario, prima inesistente;

-la demolizione parziale della tompagnatura angolo ovest su via Roma ed angolo sud su via Pecorario finalizzata alla creazione di un disimpegno nel volume dell’edificio che, di fatto, consente l’accesso alla farmacia sia da via Roma che da via Pecorario (cfr. la relazione tecnica depositata dai controinteressati e relative rappresentazioni grafiche);

– che i restanti due accessi esistenti su via Roma sono stati trasformati in vetrine;

– che la rampa per disabili in quanto “da realizzarsi lungo il lato ovest dell’immobile impegnando l’area di sedime della proprietà” (cfr. pag. 15 delle memorie depositate dai controinteressati) si sviluppa dal lato di via Roma;

-che l’area di sosta delle auto si trova su via Roma.

17. In ragione di quanto sopra evidenziato, non è revocabile in dubbio che permane la possibilità di accesso alla farmacia anche dalla via Roma, il che comporta, come correttamente sostenuto da parte ricorrente, lo sconfinamento della farmacia di nuova istituzione in una zona diversa (la n. 1), laddove la zona n. 4, assegnata ai dottori Beck e D’Angelo, comprende solo via Garibaldi (lato nord), via Pascoli e via N. Pecorario;

– peraltro, in applicazione degli orientamenti del Consiglio di Stato formatisi con riferimento a casi analoghi a quello oggetto di causa, anche le vetrine e le insegne della farmacia non possono insistere su una diversa via ricadente in altra zona farmaceutica a prescindere dal fatto di essere eventualmente collocate ad una distanza inferiore ai duecento metri da un’altra farmacia, avendo la vetrina e l’insegna la chiara funzione di attrarre la clientela, così concorrendo all’offerta farmaceutica, sicché anch’esse non possono essere collocate in una zona diversa da quella assegnata (in termini, Consiglio di Stato Sez. III, 10 giugno 2022, n.4744).

18. Considerato che, in sede di pianificazione, sebbene la riforma del 2012 abbia introdotto un sistema di distribuzione ed allocazione delle sedi di farmacia molto più elastico rispetto a quello precedente, del vecchio sistema basato sulla pianta organica è però rimasto il riferimento al criterio demografico, onde assicurare il rapporto mimino di abitanti per farmacia per stabilire il numero massimo di farmacie possibile all’interno del territorio comunale, realizzando in questo modo la migliore accessibilità al servizio (cfr. art. 1 e 2 della l. n. 475/1968 come sostituiti dal d.l. 1/2012, convertito nella l. n. 27/2012);

-che, pertanto, in sede di pianificazione comunale si rende comunque necessaria l’indicazione della località e/o della zona in cui andrà “localizzata” la farmacia;

-che, per l’effetto, la libertà del farmacista di scegliere il luogo in cui ubicare la farmacia non è assoluta e che la scelta deve avvenire comunque all’interno alla zona stabilita dal Comune atteso che “la collocazione delle nuove farmacie è una scelta discrezionale del Comune che deve individuare la zona tenendo conto di una equilibrata presenza dei presidi farmaceutici sul territorio e nel rispetto della distanza minima di 200 mt. Questo non significa che ogni zona debba avere una popolazione di 3.300 abitanti; tuttavia, pur non essendo più prevista la pianta organica, il Comune ha comunque la necessità di perimetrare le zone per offrire un servizio ben distribuito, con la conseguenza che il farmacista ha l’obbligo di reperire la sede della farmacia all’interno del perimetro individuato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 12 aprile 2023 n. 3665 e Consiglio di Stato Sez. III, 15 gennaio 2024, n.463).

19. Ritenuto, alla luce delle anzidette coordinate ermeneutiche, che nel caso in esame, in ragione del carattere assorbente dell’anzidetto sconfinamento di sede, non è necessario accertare la distanza effettiva tra la nuova sede farmaceutica e quelle occupate dalle ricorrenti;

-che eventuali difficoltà nel reperimento di idonei locali nell’ambito proprio della zona n. 4 assegnata avrebbero semmai legittimato la richiesta di attivazione del procedimento di modifica della zona di riferimento dove collocare la nuova farmacia.

-che, infine, la Regione, competente ad esitare il provvedimento autorizzatorio (all’apertura della farmacia di nuova istituzione) non può limitarsi alla mera presa d’atto delle attestazioni comunali soprattutto quando le stesse, come nel caso all’esame, risultano genericamente formulate e comunque insufficienti rispetto alla documentazione prodotta a corredo dell’istanza.

20. Per le considerazioni che precedono il ricorso è fondato e va accolto nei sensi e nei limiti indicati in motivazione.

21. Le spese eseguono la soccombenza e si liquidano come dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Condanna le parti resistenti al pagamento, in favore delle ricorrenti, delle spese di lite, che si liquidano nella misura di euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge a carico della Regione Campania, euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge a carico del Comune di Teverola ed euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori di legge a carico dei controinteressati (Farmacia Gaia S.r.l., Beck Luigi e D’angelo Cinzia).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Guglielmo Passarelli Di Napoli, Presidente

Rosaria Palma, Primo Referendario, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Referendario

IL SEGRETARIO