Discrezionalità dell’amministrazione comunale e tutela dell’interesse pubblico nella revisione della zonizzazione delle sedi farmaceutiche

N. 06841/2025REG.PROV.COLL.

N. 06532/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6532 del 2023, proposto dalla Farmacia Sant’Anna S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Quintino Lombardo e Silvia Stefania Cosmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bardolino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Maccarrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Peron Pierluigi Titolare della Sede Farmaceutica n. 1 del Comune di Bardolino, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 103/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bardolino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Giovanni Tulumello, e uditi per le parti gli gli Avvocati Quintino Lombardo e Daniele Maccarone.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 103/2023, il T.A.R. del Veneto ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante per l’annullamento della nota prot. n. 24889 del 9 dicembre 2020 a firma del Sindaco del Comune di Bardolino, di rigetto dell’istanza della ricorrente di provvedere alla revisione della zonizzazione delle sedi farmaceutiche esistenti sul territorio, e dei provvedimenti connessi.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.

Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Bardolino.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 5 giugno 2025.

2. Il T.A.R., respinte due eccezioni in rito, ha ritenuto, quanto all’applicazione dell’ art. 1 della legge n. 475/1968, che “Diversamente da quanto sostenuto in ricorso, pertanto e come correttamente rilevato dalla difesa dell’Amministrazione comunale, non sussiste alcun obbligo biennale di revisione generalizzata delle zonizzazioni delle sedi farmaceutiche, ma solo del numero delle stesse ove, naturalmente, ne sussistano i relativi presupposti”.

Da qui il rigetto delle ulteriori censure, inclusa quella “formulata in via subordinata, con cui la ricorrente lamenta lo squilibrio e l’irrazionalità della pianificazione territoriale in relazione alla popolazione residente a Calmasino rispetto a quella complessiva del Comune di Bardolino”.

3. L’appellante, titolare della seconda sede farmaceutica del Comune di Bardolino, ubicata in frazione Calmasino, contesta la sentenza gravata con un unico, articolato motivo di gravame con cui deduce “Erroneità della sentenza per aver omesso di riconoscere “la violazione di legge per mancata e/o falsa e/o errata applicazione degli artt. 1 e 2 della L. 475/1968 (come sostituiti dall’art. 11 del DL 1/2012); eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, disparità di trattamento”.

La pretesa della ricorrente ha ad oggetto la modifica della zona assegnatale mediante la revisione biennale della pianta organica.

L’appellante deduce che l’istanza rivolta al Comune di Bardolino era finalizzata a “pianificare il servizio farmaceutico sul territorio in maniera più equilibrata”.

Deduce in contrario il Comune appellato che “L’obiettivo malcelato dell’appellante era ed è quello di trasferire successivamente la farmacia dalla sede assegnata di Calmasino, alla diversa sede di Cisano, avvantaggiandosi così del flusso turistico presente in quest’ultima frazione durante il periodo estivo, ma privando la prima frazione, a vocazione agricola e residenziale, di quell’indispensabile servizio pubblico che invece, il Comune aveva voluto (ed intende ancora) assicurare a quella porzione di territorio”.

4. L’esame del gravame presuppone una preliminare ricognizione in merito alla natura del potere della cui legittimità si discute.

Secondo il pacifico orientamento della giurisprudenza (formatosi fin dalla sentenza n. 2717/2006 di questo Consiglio di Stato), l’atto di esercizio del potere in questione “presuppone una disfunzionalità della precedente programmazione, tanto da imporre una ridefinizione della collocazione delle sedi farmaceutiche in linea con i dati relativi alla mutata distribuzione della popolazione sul territorio comunale (cfr Consiglio di Stato, Sez. III, 9.10.2018 n. 5795)” (Consiglio di Stato, Sez. III, 19 settembre 2019, n. 6237)” (Consiglio di Stato, sentenza n. 3410/2022).

In tal senso, ai fini della individuazione delle posizioni d’interesse implicate dal suo esercizio, è stato precisato che “la revisione della pianta organica costituisce atto generale di pianificazione, funzionale al miglior assetto delle farmacie sul territorio comunale. Per la sua valenza programmatoria, finalizzata alla tutela dell’interesse pubblico alla corretta disciplina del servizio farmaceutico, in relazione alla sua impugnazione non sono configurabili posizioni di controinteresse in capo ai titolari delle sedi farmaceutiche esistenti nel territorio comunale, ai quali pertanto non occorre estendere il contraddittorio (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 652 del 2017 e n. 603 del 2015)” (Consiglio di Stato, sentenza n. 6515/2022).

In particolare, “la giurisprudenza ha rilevato che la ratio della programmazione e della revisione delle zone degli esercizi commerciali delle farmacie, più che diretta a salvaguardare le condizioni economiche di ciascun esercizio commerciale, risiede nella diversa esigenza di carattere pubblico di assicurare l’ordinata copertura di tutto il territorio al fine di agevolare la maggiore tutela della salute ai cittadini” (TAR Sicilia, Palermo, sentenza n. 2718/2023).

Rispetto a tale chiaro ed inequivoco orientamento non costituiscono affermazioni di segno contrario alcune massime estrapolate dalle relative sentenza citate dall’appellante nel gravame e in memoria di replica.

In particolare, non risulta pertinente il richiamo alla sentenza n. 207/2020 di questa Sezione, operato sia nel ricorso in appello che in memoria di replica, posto che tale sentenza – relativa ad una diversa fattispecie – comunque specifica che “la presente fattispecie deve ritenersi del tutto peculiare, in quanto caratterizzata dalla oggettiva impossibilità di aprire la sede farmaceutica nella zona localizzata”.

5. Date le superiori premesse, l’appello è infondato.

Come condivisibilmente ritenuto dai primi giudici, la sollecitazione della ricorrente all’esercizio del potere comunale di revisione non comporta alcun dovere od obbligo di provvedere, posto che la disciplina primaria (artt. 1 e 2, legge 2 aprile 1968, n. 475) collega un simile attributo di doverosità non già ad un mero atto d’impulso ovvero alla generica asserzione della modificazione (giova ripeterlo: rispetto all’interesse pubblico ad una efficiente ed efficace distribuzione del servizio alla collettività) delle iniziali condizioni di perimetrazione della zona farmaceutica, ma al di diverso parametro del mutamento rilevante del dato della popolazione residente.

6. Rispetto a tale elemento l’appellante in memoria di replica ha dedotto che “l’efficacia del servizio non è solamente determinata dal numero delle farmacie in rapporto ai residenti, ma anche dalla delineazione degli ambiti territoriale di pertinenza di ciascuna zona, in relazione al dato topografico e viabilistico, oltre che alle caratteristiche dell’utenza”.

Anche a voler seguire, in via di mera ipotesi, tale prospettazione, che asserisce la necessità di una rivalutazione delle sedi farmaceutiche comunali non nel quantum ma nel quomodo, l’appello è però infondato nelle sue premesse.

L’appellante, nella stessa memoria, afferma in proposito – sempre nell’ambito della tesi dell’obbligo di revisione – che “il Comune ha certo discrezionalità nella scelta dell’organizzazione dell’assistenza territoriale”.

Orbene nel caso di specie il Comune di Bardolino nella nota impugnata ha motivatamente e plausibilmente, in modo non illogico né irrazionale, argomentato l’insussistenza dei presupposti per procedere alla revisione sulla base della pretesa manifestata nell’istanza, invero generica, rivolta dall’appellante: e non vi è dubbio che la discrezionalità che la stessa appellante riconosce non può che manifestarsi anzitutto nella ricognizione dell’esistenza o meno dei presupposti per l’esercizio del potere (prima ancora che nei modo di tale esercizio).

Così riscostruita la fattispecie concreta oggetto di giudizio, è pertanto evidente l’insussistenza anche del dedotto vizio di difetto di istruttoria in relazione al provvedimento comunale

L’appellante del resto per un verso critica anche sotto tale profilo la condotta comunale: ma per altro verso argomenta la necessità di revisione in sostanza facendo riferimento al mero decorso del tempo rispetto alla delimitazione della zona operata nel 2012 all’atto dell’istituzione della sede.

7. Nel ricorso in appello si lamenta che “l’ambito della farmacia odierna appellante è limitato alla sola frazione di Calmasino, con un bacino d’utenza di poco più di mille abitanti (cfr. doc. n. 7 fascicolo di primo grado), contro una popolazione complessiva nel comune di Bardolino di più di settemila abitanti” (si tratta delle condizioni iniziali di identificazione della zona nell’ambito del territorio comunale”.

Ha però efficacemente replicato in memoria il Comune di Bardolino, richiamando il provvedimento impugnato, precisando che “La razionalità ed attualità della scelta pianificatoria del Comune è confermata anche dall’esame dell’aerofotogrammetria prodotta dall’appellante sub documento 11 in primo grado. Il centro abitato di Calmasino rappresenta infatti, il punto di riferimento per tutte le località minori poste a sud del capoluogo (il sud è posto a destra nella rappresentazione fornita dall’appellante, ndr) ed è prossima alla frazione di Cisano, terzo insediamento abitativo per rilevanza all’interno del territorio comunale”.

Dal che risulta inequivocamente come non solo il provvedimento impugnato in primo grado non sia in alcun modo viziato nel senso dedotto dalla ricorrente; ma anche come la pretesa di quest’ultima – anche a volerne seguire, in tesi, la prospettazione in diritto sul contenuto del potere di revisione – sia in concreto, con riferimento allo specifico ambito territoriale di cui si discute, obiettivamente collidente con la cura dell’interesse della collettività cui è preordinato l’esercizio dei poteri in materia.

8. Il ricorso in appello è pertanto infondato e come tale dev’essere respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Bardolino delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D’Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO