La competenza esclusiva comunale esclude la legittimazione ad agire dei titolari di farmacie ubicate in comuni limitrofi contro l’istituzione di nuove sedi comunali

N. 08096/2025REG.PROV.COLL.

N. 07683/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7683 del 2024, proposto dal dottor Cuccù Giancarlo, in proprio e quale legale rappresentante pro tempore della Farmacia Dottor Cucù Giancarlo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Stefano Crisci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Monte Urano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Demetrio Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

la Farmacia Giorgetti di Giorgetti Silvia S.n.c., la Farmacia Calcagnoli di Calcagnoli Fiorenzo, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche n. 591 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Monte Urano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Antonio Massimo Marra e sentite le parti come da verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Monte Urano, in applicazione al decreto legge n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012 (c.d. “decreto liberalizzazioni”), con la impugnata delibera di Giunta n. 33 del 26 marzo 2015, ha approvato la localizzazione di una nuova sede farmaceutica, all’interno del proprio territorio comunale, portando -in tal modo- il numero di farmacie, nel territorio di detto comune, da due a tre; individuando, altresì, altrettante nuove circoscrizioni territoriali, nel cui ambito territoriale esse si sarebbero dovute insediare. Inoltre, congiuntamente al provvedimento d’istituzione della nuova sede farmaceutica, il Comune di Monte Urano ha esercitato, con il medesimo atto, il diritto di prelazione, riservando per sé la gestione della istituenda farmacia.

2. L’odierno appellante, dottor Giancarlo Cuccù, in proprio e quale titolare e legale rappresentante della “Farmacia dott. Cuccù Giancarlo”, situata nel territorio del Comune di Fermo, località Campiglione, con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per le Marche, ha impugnato detta delibera giuntale n. 33, premettendo il proprio interesse ad agire, in quanto titolare di un esercizio farmaceutico distante circa 230/240 metri dalla nuova sede e, lamentando l’illegittimità dell’atto impugnato sotto distinti profili: vizio d’incompetenza, spettando il poteri programmatori all’organo consiliare; sollevando, inoltre, ragioni di illegittimità costituzionale della disciplina applicata.

3. Il T.A.R., con la sentenza impugnata n. 591/2024 ha dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione ad agire in capo al ricorrente, sul presupposto che, sulla scorta della nuova disciplina nel settore farmaceutico di cui al citato d.l. n. 1 del 2012, come interpretata dalla costante giurisprudenza secondo cui:… “i comuni devono ritenersi liberi di individuare la pianta organica”; … “i titolari di sedi farmaceutiche, insistenti sul territorio di comuni limitrofi, non possono dolersi delle scelte di carattere programmatorio, quali le piante organiche adottate da comuni limitrofi”.

4. Nel primo grado di giudizio si è costituito il Comune di Monte Urano.

5. La sentenza costituisce oggetto dell’appello proposto, dal dottor Giancarlo Cuccù, il quale -come già detto- la impugna in proprio e nella qualità di legale rappresentante della “Farmacia dott. Cuccù Giancarlo.

5.1. Mediante il primo motivo, l’odierno appellante lamenta che il Tribunale ha erroneamente negato la sua legittimazione ad agire, accogliendo l’eccezione, in rito, sollevata dal Comune intimato nel primo grado di giudizio, sul presupposto che la farmacia “dottor Cuccù Giancarlo”, di cui è titolare l’odierno appellante, esercita l’attività in un comune diverso (comune di Fermo) da quello in cui è istituita la nuova farmacia, in ossequio al potere di programmazione, spettante -nella specie- al Comune di Monte Urano;

5.2. Con il secondo motivo, la parte appellante lamenta l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge n. 475 del 1968, ss.mm. ii., dovendo essere ricondotta, a suo dire, la materia della organizzazione del servizio farmaceutico “al titolo di competenza concorrente della tutela della salute”: la disciplina delle procedure, ovvero l’individuazione delle relative competenze provvedimentali apparterrebbero, quindi, secondo la tesi di parte ricorrente alla esclusiva competenza regionale.

5.3. Con la successiva censura, la parte appellante contesta, tra l’altro, l’assunto che il potere di proporre la revisione delle piante organiche possa rientrare nella totale competenza della Giunta comunale, dovendo piuttosto ritenersi, secondo la prospettazione dell’appellante, che la legge si sarebbe limitata ad attribuire alla Giunta la sola funzione di proporre la revisione; laddove, invece, spetta al Consiglio comunale il compito di disporre in proposito, previa acquisizione dei prescritti pareri.

6. Si è costituito, anche in questo grado di giudizio, il Comune di Monte Urano, ribadendo -anzitutto- le eccezioni di irricevibilità/inammissibilità, già proposte nel primo grado di giudizio e richiedendo nel merito la reiezione.

7. All’udienza pubblica del 25 settembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

8. L’appello non è fondato.

9. Con il primo motivo, anzitutto, l’odierno appellante, lamenta che il primo giudice avrebbe erroneamente negato il suo interesse a ricorrere e, dunque, la legittimazione ad agire accogliendo, l’eccezione in rito, sollevata dal Comune intimato nel primo grado di giudizio, sul presupposto che la farmacia “dottor Cuccù Giancarlo”, esercita l’attività in un comune diverso risetto a quello in cui sarà istituita la nuova farmacia (Monte Urano), in virtù del menzionato potere di programmazione spettante ai comuni.

9.1. Il primo giudice ha accolto detta eccezione, dichiarando inammissibile il ricorso perché, il potere di pianificazione delle piante organiche, a seguito della riforma del settore farmaceutico (d.l. n. 1 del 2012, che ha novellato l’art. 2 della legge n. 475 de 1968 è di competenza dei singoli comuni, sicché il titolare di sede farmaceutica di un Comune limitrofo non può dolersi delle scelte di distribuzione del servizio farmaceutico effettuate da enti comunali vicini.

9.2. Il motivo è privo di fondamento perché, come ha ben rilevato in sintesi il primo giudice il richiamato art. 11 del D.L. n. 1/2012, convertito dalla L. n. 27/2012, ha modificato il previgente assetto normativo, assicurando sotto il profilo funzionale anzitutto un più capillare servizio alla popolazione, attraverso una più ampia presenza del servizio farmaceutico sul territorio; e, nel contempo, favorendo l’accesso alla titolarità delle farmacie da parte di un numero più ampio di aspiranti.

9.3. È stata, inoltre, espressamente attribuita ai comuni, la competenza a localizzare le zone nelle quali collocare le nuove farmacie e le relative circoscrizioni, mediante la istituzione di nuove sedi farmaceutiche, in applicazione dei criteri, per vero, meno restrittivi, previsti dal citato decreto liberalizzazioni che ha altresì consentito in favore degli stessi enti comunali di esercitare diritto di prelazione.

9.4. L’art. 1 comma 7 della legge n. 475/1968, come novellato, ha poi previsto per quel che qui interessa una distanza – diversamente alla previgente, disciplina -, non inferiore a 200 metri che le istituzioni delle nuove farmacie devono rispettare.

9.5. Dato che il potere di pianificazione delle sedi farmaceutiche spetta a ciascun Comune nell’ambito del proprio territorio, la dimensione comunale del piano implica, da un lato, che ciascun Comune deve considerare solo il proprio territorio e non è tenuto a prendere in considerazione la ubicazione territoriale delle farmacie che hanno sede in altro Comune, né ad assicurare la partecipazione procedimentale di farmacie diverse da quelle ubicate nel Comune, e, dall’altro lato, e per l’effetto, che solo le farmacie ubicate nell’ambito del Comune de quo possono contestare il piano stesso. Ciascuna farmacia ha titolo al rispetto degli indici prescritti (distanze, popolazione servita) solo nell’ambito del Comune in cui la farmacia ha sede.

9.6. Ad abundantiam, il Collegio rileva inoltre che il limite normativo delle distanze a 200 metri, comporta, in concreto, il difetto della legittimazione ad agire in capo alla parte ricorrente, sotto ulteriore e concomitante aspetto. Infatti nella specie non vi è alcuna interferenza dell’istituzione della nuova sede farmaceutica, peraltro rientrante in una pianta organica di un comune diverso, con il bacino di utenza della farmacia appellante; non è infatti in contestazione che vi sia in fatto una distanza ben superiore al suddetto limite normativo (metri 240).

9.7. Il Collegio non ignora che, secondo taluni precedenti, la legittimazione ad agire del titolare di una Farmacia, ancorché ricadente nel territorio di altro Comune, potrebbe trovare giustificazione in circostanze concrete quali la vicinanza rispetto al nuovo esercizio farmaceutico.

Tuttavia, il caso all’esame non rientra, comunque, tra i casi limite, meglio enucleati dalla giurisprudenza, proprio perché la farmacia istituenda, per stessa ammissione del ricorrente, rispetta il limite normativo di 200 ml., dalla “Farmacia Dott. Cucù Giancarlo”, insistente si ripete nel territorio del Comune di Fermo, di cui l’odierno appellante allega di esserne titolare.

10. Conclusivamente, il motivo di appello con cui si contesta la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado è infondato. Restando il ricorso di primo grado inammissibile, tutte le altre censure dell’appellante, volte a riproporre le censure di merito, non vanno esaminate.

11. La peculiarità della questione giustifica la compensazione delle spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata,

Spese compensate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO