Sull’integrazione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) nella lex specialis e accordi preliminari validi per più gare

N. 08484/2025REG.PROV.COLL.

N. 02972/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2972 del 2025, proposto in relazione alla procedura CIG B20FC5F59B da
Alsco Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Martinez, Davide Moscuzza, con domicilio eletto presso lo studio del primo di essi in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18;

contro

Agesp Attività Strumentali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Lezzi, Federica Fischetti, con domicilio eletto presso lo studio del primo di essi in Roma, piazza D’Ara Coeli n. 1;

nei confronti

LAA – Lavanderie dell’Alto Adige S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giacomo Graziosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 01096/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Agesp Attività Strumentali S.r.l. e di Laa – Lavanderie Dell’Alto Adige S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati Moscuzza, Graziosi e Fischetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si controverte su un appalto per il servizio di lavaggio e gestione delle divise utilizzate dai dipendenti del settore rifiuti di 5 comuni della provincia di Varese. Durata dell’appalto: 5 anni. Importo a base d’asta: 800mila euro.

2. La seconda classificata ALSCO lamenta che:

2.1. La prima classificata Lavanderie Alto Adige (LAA) avrebbe violato alcune norme in tema di criteri ambientali minimi (c.d. CAM) previste nel bando (e nei relativi decreti ministeriali) ai fini della aggiudicazione della gara. Trattasi, in particolare, delle modalità di riutilizzo e di recupero dei capi di vestiario in via di dismissione. Di qui la richiesta di esclusione di LAA o comunque l’azzeramento/decurtazione del punteggio da questa ottenuto, tanto da consentire ad ALSCO di scavalcarla nella graduatoria finale;

2.2. Sotto ulteriore profilo la stessa legge di gara avrebbe illegittimamente escluso, per la successiva fase di esecuzione del servizio, la applicazione di alcune regole sempre in materia di CAM riguardanti, in particolare, il recupero delle risorse idriche e l’utilizzo di detergenti ecocompatibili. Di qui la richiesta, in subordine, di annullamento della legge di gara e quindi di ripetizione della competizione stessa.

3. Il TAR Lombardia, per quanto di specifico interesse in questa sede, rigettava il gravame per le seguenti ragioni:

3.1. Gli accordi preliminari raggiunti con alcune imprese esterne per il recupero e il riutilizzo dei capi di vestiario sono adeguati onde dimostrare la bontà del progetto sintetico delle azioni da svolgere al riguardo;

3.2. Il fatto che l’art. 5 del capitolato ricomprenda, con riguardo ai CAM in tema di servizi di lavanolo, soltanto alcune azioni di rispetto dell’ambiente e non anche altre (in particolare: recupero acqua e detergenti ecocompatibili) non vuol dire, altresì, una completa esclusione di queste ultime azioni dagli obblighi di esecuzione del soggetto aggiudicatario. Ciò anche in applicazione del principio di conservazione degli atti giuridici.

4. La sentenza di primo grado formava oggetto di appello per i motivi di seguito sintetizzati:

4.1. Erroneità nella parte in cui, con riguardo al criterio di valutazione 4.1. (riguardante il progetto di riutilizzo degli indumenti in dotazione), sarebbe stata violata la normativa sui criteri ambientali minimi (CAM), e ciò con particolare riguardo alla idoneità degli accordi contrattuali a suo tempo stipulati con aziende terze che dovrebbero garantire la realizzazione del medesimo progetto di riutilizzo: di qui la mancata esclusione di LAA o, al più, l’azzeramento o comunque la decurtazione del relativo punteggio tecnico (sì da consentire ad ALSCO di divenire aggiudicatario);

4.2. In via subordinata, erroneità nella parte in cui non sarebbe stata rilevata la illegittimità, in parte qua, della lex specialis di gara in relazione al mancato integrale recepimento della disciplina CAM.

5. Si costituivano in giudizio la stazione appaltante e la prima classificata LAA, entrambe per chiedere il rigetto del gravame mediante articolate controdeduzioni che, più avanti, formeranno oggetto di specifica trattazione. La difesa di LAA eccepiva in ogni caso che: a) il secondo motivo riguardante la illegittimità della legge di gara per violazione della normativa CAM sarebbe stato solo tardivamente proposto; b) ancora il secondo motivo, con cui viene prospettata la illegittimità della legge di gara e dunque la necessaria ripetizione di quest’ultima, costituirebbe comunque nuova domanda formulata soltanto in questa sede di appello (in primo grado sarebbe stata infatti prospettata la sola esclusione dalla gara di LAA): di qui la sua inammissibilità per violazione del divieto di nova ex art. 104, comma 1, c.p.a. La stessa LAA riproponeva, altresì, i motivi di ricorso incidentale non altrimenti vagliati in primo grado (motivi con cui si lamentava la violazione dei CAM in tema di riutilizzo dei prodotti tessili nonché i protocolli di lavaggio industriale).

6. Alla pubblica udienza del 2 ottobre 2025 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

7. Tutto ciò premesso, si prescinde dalle sollevate eccezioni di rito (riguardanti il secondo motivo di appello) in quanto il gravame è comunque infondato, nel merito, e deve essere rigettato per le ragioni che di seguito verranno illustrate.

8. Con il primo motivo si lamenta che, con riguardo al criterio di valutazione 4.1. (relativo alla bontà del progetto di riutilizzo degli indumenti in dotazione e successivamente in via di dismissione), sarebbe stata violata la normativa sui criteri ambientali minimi (CAM). E ciò con particolare riguardo alla idoneità degli accordi contrattuali a suo tempo stipulati con aziende terze che dovrebbero garantire la buona realizzazione del progetto medesimo di riutilizzo: di qui la mancata esclusione di LAA o, al più, l’azzeramento o comunque la decurtazione del relativo punteggio tecnico. Osserva al riguardo il collegio che:

8.1. I concorrenti, in ordine al criterio premiante circa le modalità di riutilizzo degli indumenti dismessi, avrebbero dovuto presentare un progetto sintetico contenente, tra l’altro, gli accordi preliminari raggiunti con imprese anche del settore del riciclo e del riutilizzo (più in particolare, e in ordine gerarchico: operatori economici che riutilizzano integralmente gli indumenti stessi; operatori del terzo settore che destinano tali indumenti agli indigenti; operatori del settore rifiuti che sono abilitati per riutilizzare e reimmettere in commercio parti degli indumenti stessi). Oggetto di valutazione sarebbe stato, pertanto, non solo il progetto in sé ma anche la coerenza di quanto in esso previsto con il contenuto dei suddetti “accordi preliminari”;

8.2. La difesa di parte appellante lamenta al riguardo che:

8.2.1. Il primo accordo di collaborazione, riguardante la reimmissione sul mercato degli indumenti con la ditta PASQUIN, presenterebbe le seguenti criticità:

a) mentre nel progetto sintetico si fa riferimento alla “Pasquin s.r.l.”, l’accordo allegato si riferisce alla ditta individuale “Stefan Pasquin”. Quindi si tratterebbe di due diversi soggetti. Di conseguenza l’offerta sarebbe incerta e indeterminata. Osserva al riguardo il collegio che nel progetto sintetico, alla luce di quanto emerge dalla documentazione allegata (accordo preliminare), è chiaramente contenuto un refuso ossia un errore materiale ictu oculi percepibile dalla stazione appaltante e dunque anche direttamente emendabile dalla commissione di gara. Al riguardo è stato infatti affermato che: “l’errore materiale che non inficia l’offerta del concorrente deve sostanziarsi in un mero refuso materiale riconoscibile ictu oculi dalla lettura del documento dell’offerta; la sua correzione deve a sua volta consistere nella mera riconduzione della volontà (erroneamente) espressa e quella, diversa, inespressa ma chiaramente desumibile dal documento” (così Cons. Stato, sez. V, 25 settembre 2024, n. 7798). Ebbene nel caso di specie la volontà inespressa di LAA, ad un mero esame della documentazione in atti, era chiaramente quella di indicare il soggetto con cui era stato effettivamente stipulato il suddetto accordo preliminare, ossia la ditta “Stefan Pasquin” (e non la “Pasquin s.r.l.”, solo erroneamente riportata nella relazione tecnica);

b) La ditta Pasquin è attiva nel settore del commercio di macchine edili e del noleggio di autoveicoli. Dunque, nella prospettiva di parte appellante, non vi sarebbe coerenza con il progetto di riutilizzo degli indumenti dismessi dalla stazione appaltante. L’accordo preliminare con la ditta PASQUIN risulta invece coerente, secondo il collegio, in quanto tale ditta si occupa, tra l’altro, di commercio di macchinari edili e dunque, se del caso, anche di vestiario professionale (indumenti tecnici e dal lavoro) da utilizzare per tali attività. Pertanto è verosimile un riutilizzo in tal senso delle divise di cui si discute in questa sede. Né, d’altra parte, la difesa di parte appellante si è mai premurata di spiegare per quali ragioni tali indumenti non potrebbero essere commercializzati, dalla ditta Pasquin, in associazione o meglio in via complementare, quale attività accessoria, rispetto alla vendita di macchinari edili (attività principale);

c) La difesa di parte appellante contesta altresì che l’accordo preliminare non si riferisce all’appalto in questione ma ad una serie indeterminate di commesse. Osserva al riguardo il collegio che, sulla base della normativa ministeriale sui CAM, gli “accordi preliminari” non debbono essere raggiunti in occasione del singolo appalto cui si vuole partecipare, potendo gli stessi assumere una più generale connotazione ed applicazione temporale. Tali accordi, in altre parole, possono riguardare anche plurimi appalti. Dunque si possono a tal fine ammettere anche accordi generali di collaborazione con soggetti terzi (peraltro esterni rispetto al rapporto di appalto) e non soltanto accordi singoli relativi allo specifico appalto. Del resto, imporre ai singoli operatori economici di stringere simili accordi ogniqualvolta si tratti di partecipare ad una pubblica gara equivarrebbe ad un onere eccessivo ossia ad un aggravio della libertà negoziale che, in quanto tale, deve essere specificamente ed espressamente previsto dalla disciplina di settore sui CAM (eventualità, questa, non contemplata tuttavia dai citati decreti ministeriali). Diversamente opinando si scaricherebbero, in particolare sui piccoli imprenditori, una serie di oneri contrattuali destinati ad erigere una insormontabile barriera all’ingresso per i nuovi operatori che, soprattutto nella fase iniziale, non godono di dimensioni aziendali tali da poter fare fronte a simili aggravi procedurali. Di qui la necessità, al fine di imporre accordi preliminari soltanto specifici ossia relativi ad un singolo appalto, che la previsione normativa in materia di CAM sia al riguardo definita ed inequivoca (previsione normativa, nel caso di specie, in ogni caso del tutto assente per le ragioni sopra specificate);

d) Ancora secondo la difesa di parte appellante, gli accordi intercorsi con altri soggetti risalirebbero al 2019 e al 2020 e dunque sarebbero obsoleti in quanto non richiamano la normativa CAM del 2023. Ritiene invece il collegio che il richiamo alla normativa CAM, per le ragioni sopra indicate per cui si possono stringere accordi preliminari di carattere generale e aspecifico ossia riferibili a plurimi appalti, deve piuttosto essere considerato alla stregua di rinvio non recettizio ma dinamico. Il formale richiamo, contenuto negli accordi preliminari, ad una normativa CAM del 2017 ormai superata è dunque ininfluente, ai fini dell’impegno ad eseguire determinate prestazioni, risultando decisivo in tal senso il sostanziale obbligo a rispettare i suddetti criteri ambientali. Ciò soprattutto nell’ipotesi in cui, come nel caso di specie, nel passaggio dalla normativa CAM 2017 alla normativa CAM 2020 non si è registrato uno stravolgimento dei fondamenti posti alla base della normativa stessa;

8.2.2. Il secondo accordo preliminare riguarda la devoluzione dei capi rimanenti ad associazioni di volontariato, nel caso di specie La Ronda della Carita onlus. Ebbene, secondo la difesa di parte appellante anche in questa ipotesi l’accordo non sarebbe valido in quanto sottoscritto nel 2020. Valgano al riguardo le considerazioni sopra svolte in ordine alla possibilità, per gli operatori economici, di stipulare accordi plurimi ed aspecifici;

8.2.3. Il terzo accordo preliminare si riferisce alla cessione dei capi rimasti esclusi dai precedenti circuiti (di mercato e caritatevoli) ad un’azienda specializzata nella separazione e nel riutilizzo delle fibre tessili dei capi ed il recupero energetico degli stessi ossia GARC Ambiente S.p.a. Lamenta la difesa di parte appellante che tale accordo preliminare avrebbe solo genericamente previsto il “servizio di gestione rifiuti”, e tanto senza riferimento alcuno alle prescritte attività di recupero e riutilizzo dei capi di vestiario. Osserva al riguardo il collegio che l’art. 179 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (recante “Criteri di priorità nella gestione dei rifiuti”) prevede espressamente che la “gestione dei rifiuti” prevede tra l’altro sia il “riciclaggio”, sia il “recupero”: di qui la conclamata congruenza tra accordo preliminare (il quale contempla la “gestione dei rifiuti) ed il progetto tecnico posto a base di valutazione della stazione appaltante, progetto il quale si riferisce a due attività (recupero e riutilizzo) pacificamente ascrivibili alla più generale gestione dei rifiuti, come da indicata normativa di settore;

8.3. Alla luce di tutte le considerazioni sopra partitamente svolte, il primo motivo di appello deve dunque essere rigettato in quanto i tre accordi preliminari stipulati da LAA si rivelano senz’altro coerenti e congruenti con il progetto tecnico di riutilizzo e recupero degli indumenti da dismettere.

9. Con il secondo motivo di appello si lamenta che la legge di gara non avrebbe imposto, in base si decreti ministeriali in materia, l’impegno a rispettare tutti i CAM relativi al servizio da svolgere (lavanolo). Dunque vi sarebbe una applicazione solo parziale della disciplina CAM. In particolare, non sarebbero stati inclusi il criterio di cui al punto C, lett. b) n. 3 del CAM 9 dicembre 2020 (“Presenza di sistemi di recupero delle risorse idriche”) nonché di cui al successivo n. 4 (lista dei detergenti e delle sostanze chimiche con i quali si eseguirà il servizio). Osserva al riguardo il collegio che:

9.1. Come già evidenziato da questa stessa sezione (cfr. sentenza 10 novembre 2022, n. 9879): “In tema di disposizioni normative in materia di CAM, costituenti espressione del considerando 37 della direttiva 24/2014/UE, la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (da ultimo, III, 14 ottobre 2022 n. 8773; ma vedasi anche V, 26 aprile 2022 n. 3197; 3 febbraio 2021 n. 972), ha chiarito che le relative prescrizioni non si risolvono in mere norme programmatiche, bensì costituiscono obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti, come si desume dall’art. 34 comma 3 del d.lgs. 50/2016 che sancisce che “L’obbligo di cui ai commi 1 e 2 si applica per gli affidamenti di qualunque importo, relativamente alle categorie di forniture e di affidamenti di servizi e lavori oggetto dei criteri ambientali minimi adottati nell’ambito del citato Piano d’azione”. La ratio dell’obbligatorietà dei CAM sta nell’esigenza di garantire che la politica nazionale in materia di appalti pubblici verdi sia incisiva non solo nell’obiettivo di ridurre gli impatti ambientali, ma anche in quello di promuovere modelli di produzione e consumo più sostenibili, “circolari” e nel diffondere l’occupazione “verde” (Cons. Stato, V, 5 agosto 2022 n. 6934)”;

9.2. Tanto doverosamente premesso, la disposizione di cui al paragrafo 15.1. del disciplinare di gara, in tema di domanda di partecipazione, prevede che i singoli concorrenti si impegnano ad “accettare, senza condizione o riserva alcuna, tutte le norme e disposizioni contenute nella documentazione gara, inclusi i criteri ambientali minimi di cui al D.M. 9 dicembre 2020 e al D.M. 7 febbraio 2023, per quanto applicabili”. Dal canto suo, l’art. 5 del capitolato prevede che:

“L’esecuzione del presente affidamento deve avvenire in conformità a quanto previsto dalle specifiche tecniche e dalle clausole contrattuali contenute nei Criteri ambientali minimi per l’”affidamento del servizio di lavaggio industriale e noleggio di tessili e materasseria” di cui al decreto ministeriale D.M. 9 dicembre 2020 (G.U. n. 2 del 4 gennaio 2021) e dei Criteri ambientali minimi “per le forniture ed il noleggio di prodotti tessili ed il servizio di restyling e finissaggio di prodotti tessili” di cui al D.M. 7 febbraio 2023 (G.U. n. 70 del 23 marzo 2023) per quel che attiene ai tessili oggetto di noleggio, nella misura in cui sono state trasfuse e/o richiamate nella documentazione posta a base di gara.

In particolare, la fornitura di capi e DPI di cui al presente Capitolato dovrà svolgersi in ottemperanza alle disposizioni di cui al D.M. 07/02/2023 (G.U. n. 70 del 23 marzo 2023), recante “Criteri ambientali minimi per forniture e noleggio di prodotto tessili servizio di restyling e finissaggio di prodotti tessili”.

La fornitura dovrà rispettare quanto previsto all’art. 3.1 “Specifiche Tecniche”, commi 3.1.1 “Restrizione di sostanze chimiche pericolose da testare sul prodotto finito”, 3.1.2 “Requisiti di durabilità ed idoneità all’uso”, 3.1.3 sub-criterio a) “Capi di abbigliamento complessi” (ad esclusione delle membrane impermeabili), 3.1.5 “Imballaggi”, all’art. 3.2 “Criteri Premianti” comma 3.2.5 “Servizio aggiuntivo finalizzato alla promozione del riutilizzo dei prodotti tessili e servizio aggiuntivi di riparazione e manutenzione dei prodotti forniti”.

Il servizio di lavaggio e noleggio dei capi di cui al presente Capitolato dovrà svolgersi in ottemperanza alle disposizioni di cui al D.M. 09/12/2020 (G.U. n. 2 del 4 gennaio 2021), recante “Criteri ambientali minimi per l’affidamento del servizio di lavaggio industriale e noleggio di tessili e materasseria”.

Il servizio dovrà rispettare quanto previsto nella parte C “Criteri ambientali minimi per il servizio di lavanolo” e nello specifico al punto C.b) n.1. “Specifiche Tecniche” e nella parte D “Criteri ambientali minimi dei detregeto e sistemi a più componenti per il lavaggio industriale dei tessili e assimilati” e nello specifico al punto D.a) “Specifiche tecniche””;

9.3. Ne consegue da quanto sopra riportato che:

9.3.1. Il richiamo di cui all’art. 15.1. del disciplinare è generale ed omnicomprensivo. La disposizione si riferisce infatti, indistintamente e senza eccezioni, a tutti i CAM 2020 e 2023: dunque l’obbligo è da ritenersi completo ossia riferito a tutti i criteri ambientali riguardanti il servizio in questione (lavaggio industriale indumenti ad alta visibilità);

9.3.2. L’utilizzo di alcune formule da parte della legge di gara a proposito dei CAM (“nella misura di cui alla documentazione di gara” oppure “per quanto possibile”) implica soltanto una loro applicazione in funzione dello specifico oggetto di gara (la normativa ministeriale CAM è infatti ad ampia gamma di applicazione e non riguarda, ovviamente, il servizio di lavaggio dei soli indumenti ad alta visibilità, oggetto del presente appalto, ma anche di altri materiali tra cui prodotti tessili come biancheria da letto e da tavola nonché dispositivi medici come i camici ed ancora materasseria). Come correttamente evidenziato dalla difesa di LAA, la clausola di “applicabilità” intendeva insomma escludere i CAM non pertinenti con l’appalto;

9.3.3. Alcune specificazioni su determinati CAM, quelli ossia contenuti nel richiamato art. 5 del capitolato, hanno solo valenza specificativa e non anche limitativa. Dunque non implicano l’esclusione di altri CAM non altrimenti richiamati nella legge di gara (e in particolare del sistema di recupero acqua e dei detergenti ecocompatibili), e ciò in ossequio al principio di conservazione degli atti giuridici correttamente richiamato dal giudice di primo grado. In altre parole, il terzo e quinto periodo della richiamata disposizione di cui all’art. 5 del capitolato integrano e puntualizzano – e non sostituiscono in alcun modo – quanto previsto dal primo, secondo e quarto periodo della disposizione stessa (con cui si prevede l’applicazione generalizzata, senza eccezioni, di tutti i CAM di cui ai decreti rispettivamente in data 9 dicembre 2020 e 7 febbraio 2023);

9.3.4. In ogni caso, quand’anche la suddetta disposizione del capitolato dovesse essere intesa alla stregua di disposizione “ad applicazione limitata”, si registrerebbe allora una evidente antinomia normativa con la richiamata disposizione di cui al par. 15.1. del disciplinare di gara (la quale, invece, prevede la applicazione di tutti i CAM senza eccezione alcuna). Antinomia che, non potendo essere risolta mediante i consueti criteri di gerarchia, cronologia, e competenza, va allora definita facendo ricorso: a) sia al criterio di specialità per cui, ai fini che qui interessano, la disposizione che va preferita è senz’altro quella di cui al disciplinare di gara (par. 15.1.) in applicazione della quale si debbono declinare gli impegni negoziali da assumere in sede di gara (laddove la disposizione di cui all’art. 5 del capitolato riguarda soltanto la fase esecutiva ossia i compiti da svolgere all’indomani della aggiudicazione); b) sia al principio di legalità secondo cui, tra due disposizioni di carattere secondario (quali quelle di specie) in contrasto tra loro, va allora accordata prevalenza a quella che risulti più conforme al dato normativo primario (art. 57 del decreto legislativo n. 36 del 2023) e dunque, nel caso di cui si controverte in questa sede, sempre al par. 15.1. del disciplinare di gara il quale, come già detto, prevede l’obbligo di rispettare tutti i CAM 2020 e 2023 senza eccezione alcuna e in relazione allo specifico oggetto di appalto;

9.4. Alla luce di tutte le considerazioni sopra partitamente svolte, anche il secondo motivo di appello è infondato e deve dunque essere rigettato.

10. I motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a., possono essere assorbiti anche in questa sede di appello.

11. In conclusione il ricorso in appello non è fondato e deve dunque essere rigettato.

12. Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 5.000 (cinquemila/00), oltre IVA e CPA e da corrispondere in favore di ciascuno dei soggetti in questa sede costituiti (AGESP e LAA).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO