Rating di legalità: la sentenza di patteggiamento costituisce causa ostativa al rilascio anche dopo la riforma Cartabia

N. 05891/2026REG.PROV.COLL.

N. 05400/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5400 del 2025, proposto da -OMISSIS- S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Giuseppe Mazzini, Santi Dario Tomaselli, con domicilio eletto presso lo studio Massimiliano Brugnoletti in Roma, via Antonio Bertoloni n. 26/B;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 6170/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 giugno 2026 il Cons. Dalila Satullo e uditi per le parti l’avvocato Giuseppe Mazzini e gli avvocati dello Stato Ignazio Fresu e Francesco Montanaro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del 6 dicembre 2023 l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha negato alla società odierna appellante il rilascio del rating di legalità ai sensi dell’art. 2, comma 2, lett. c), del regolamento di cui alla delibera n. 28361/2020, a causa di una sentenza di patteggiamento emessa il 21 gennaio 2021 a carico del socio amministratore -OMISSIS- per il reato di cui all’art. 516 c.p., contenuto nell’art. 25 bis del d.lgs. n. 231/2001, a sua volta richiamato dal Regolamento.

Con il ricorso introduttivo di primo grado la società ricorrente ha impugnato il predetto provvedimento ed il regolamento presupposto nella parte in cui, equiparando la sentenza di patteggiamento alla sentenza di condanna, violerebbero l’art. 445, comma 1 bis, c.p.p., introdotto dall’art. 25, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 150/2022 (riforma Cartabia).

Inoltre la società ricorrente ha dedotto che: sarebbe illogico ritenere che la sentenza di patteggiamento comporti il diniego del rating di legalità ma non l’esclusione dalla procedura di aggiudicazione dei contratti pubblici; fare dipendere il diniego del rating automaticamente dalla sentenza di patteggiamento integra violazione del principio di proporzionalità, in quanto non consente di tenere conto della pena concretamente irrogata (nel caso in esame solo pecuniaria) e delle circostanze del caso concreto.

Con sentenza n. 6170 del 26 marzo 2025 il Tar Lazio ha respinto il ricorso. In particolare il giudice di primo grado ha ritenuto che il regolamento impugnato non comporti alcuna equiparazione tra la sentenza di condanna e la sentenza di patteggiamento: “ai fini del rilascio del rating di legalità rilevano diverse circostanze, le quali sono tutte, di per sé e autonomamente, idonee ad escludere che l’impresa sia virtuosa al punto di poter arricchire la propria immagine professionale” e “ognuna di esse, si ripete ex se e non perché siano giuridicamente equiparabili in altri ambiti di provenienza, disvela un deficit di affidabilità nell’impresa richiedente”. Il Tar ha inoltre respinto le censure di irragionevolezza e sproporzione in considerazione della natura premiale dell’istituto in esame, nel quale le cause ostative al rilascio del rating costituiscono il presupposto per arricchire l’immagine professionale dell’operatore.

Con atto di appello ritualmente proposto la società ha impugnato la predetta sentenza deducendo:

1) errores in iudicando: violazione e/o travisamento dell’art. 25, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 150/2022, nonché dell’art. 445, comma 1 bis c.p.p.; sconfinamento nell’area riservata al potere legislativo; contraddittorietà valutativa; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, commi 2 e 4, del Regolamento attuativo in materia di rating di legalità alla luce della normativa processual – penalistica sopravvenuta;

2) errores in iudicando: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2, commi 2 e 4, del Regolamento attuativo in materia di rating di legalità; violazione e/o falsa applicazione del principio euro unionale di proporzionalità (art. 5 TFUE); violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost.; eccesso di potere per irragionevolezza, carenza di istruttoria, manifesta ingiustizia.

Si è costituita in giudizio l’Autorità deducendo l’infondatezza dell’appello.

Dopo il deposito di memorie e repliche, all’udienza pubblica del 25 giugno 2026 la causa è stata assunta in decisione.

2. Il primo motivo di appello è infondato.

Al riguardo deve premettersi che il rating di legalità è stato previsto all’art. 5 ter d.l. n. 1/2012, conv. dalla l. n. 27/2012, secondo cui “Al fine di promuovere l’introduzione di principi etici nei comportamenti aziendali, all’Autorità garante della concorrenza e del mercato è attribuito il compito di segnalare al Parlamento le modifiche normative necessarie al perseguimento del sopraindicato scopo anche in rapporto alla tutela dei consumatori, nonché di procedere, in raccordo con i Ministeri della giustizia e dell’interno, alla elaborazione ed all’attribuzione, su istanza di parte, di un rating di legalità per le imprese operanti nel territorio nazionale che raggiungano un fatturato minimo di due milioni di euro, riferito alla singola impresa o al gruppo di appartenenza, secondo i criteri e le modalità stabilite da un regolamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione”.

Come evincibile dal testo normativo e come affermato più volte da questo Consiglio, l’istituto in esame è diretto a premiare le imprese che si distinguono nel rispetto della legge e nel perseguimento di obiettivi di legalità e di trasparenza: il rilascio del rating, garantendo una particolare affidabilità dell’impresa, comporta infatti agevolazioni in materia di accesso al credito, riconoscimento di contributi pubblici nonché nell’ambito delle procedure di aggiudicazione di contratti pubblici (sulla funzione premiale del rating di legalità v. tra le altre Cons. Stato, sez. VI, 5 aprile 2024, n. 3174; Cons. Stato, sez. VI, 11 giugno 2025, n. 4996).

In attuazione del citato art. 5 ter, l’Autorità ha adottato il regolamento in questa sede impugnato, con il quale, in coerenza con la ratio premiale dell’istituto, ha stabilito in modo puntuale e stringente i presupposti per il rilascio del rating di legalità.

In particolare, l’Autorità ha individuato una serie di vicende pregresse, penali, civili o amministrative, che costituiscono indizi dell’inaffidabilità dell’impresa e che, per quanto riguarda il settore penale, non richiedono necessariamente un pieno accertamento del fatto di reato contestato (si pensi, oltre alla sentenza di patteggiamento, anche alle misure cautelari personali o reali o alla richiesta di rinvio a giudizio). Proprio al fine di assicurare che solamente le imprese che tengono una condotta particolarmente integra e specchiata possano usufruire dei benefici connessi al rating, il rilascio di quest’ultimo è condizionato al raggiungimento di una soglia di affidabilità particolarmente elevata.

Ciò premesso, secondo parte appellante il predetto regolamento sarebbe divenuto illegittimo (con conseguente illegittimità del provvedimento applicativo) a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 445, comma 1 ter, c.p.p., il quale prevede che “La sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, anche quando è pronunciata dopo la chiusura del dibattimento, non ha efficacia e non può essere utilizzata a fini di prova nei giudizi civili, disciplinari, tributari o amministrativi, compreso il giudizio per l’accertamento della responsabilità contabile. Se non sono applicate pene accessorie, non producono effetti le disposizioni di leggi diverse da quelle penali che equiparano la sentenza prevista dall’articolo 444, comma 2, alla sentenza di condanna”.

Secondo la società, infatti, il regolamento equiparerebbe la sentenza di patteggiamento alla sentenza di condanna in quanto farebbe discendere da entrambi i provvedimenti i medesimi effetti giuridici (diniego del rating), così violando il testo e la ratio della riforma Cartabia che ha inteso promuovere il ricorso alla sentenza di patteggiamento, impedendo che quest’ultima possa produrre effetti sul piano extrapenale uguali a quelli della sentenza penale.

Il collegio ritiene di non condividere questa tesi.

Va in primo luogo evidenziato che la riforma Cartabia impedisce una equiparazione della sentenza di patteggiamento alla sentenza di condanna ma non impone una totale indifferenza e neutralità dell’ordinamento giuridico rispetto alla sentenza di patteggiamento.

D’altronde anche il d.lgs. n. 36/2023, entrato in vigore successivamente alla predetta riforma, pur non equiparando più la sentenza di patteggiamento alla sentenza definitiva di condanna ai fini dell’esclusione automatica prevista dall’art. 95, all’art. 98 riconosce comunque rilievo alla sentenza di patteggiamento quale fonte di prova dell’illecito professionale, insieme ad altri provvedimenti giurisdizionali analoghi a quelli citati nel regolamento dell’Autorità in questa sede impugnato (misure cautelari, sentenza di condanna non definitiva).

Nel caso in esame, come condivisibilmente affermato dal giudice di primo grado, il Regolamento impugnato non crea alcuna equiparazione tra la sentenza di patteggiamento a quella di condanna.

Piuttosto, il Regolamento riconosce alla sentenza di patteggiamento un autonomo rilievo quale fatto processuale che – pur non implicando, diversamente dalla sentenza di condanna, il pieno accertamento del reato – può essere considerato al fine di valutare l’affidabilità dell’impresa a fini premiali, al pari di altri provvedimenti giurisdizionali penali previsti dalla stessa disposizione del regolamento e che, anch’essi del tutto diversamente dalla sentenza di condanna, non contengono un accertamento pieno del fatto contestato (richiesta di rinvio a giudizio; misure cautelari).

Inoltre va considerato che la sentenza di patteggiamento presuppone sia l’espresso consenso dell’imputato all’applicazione della pena sia l’assenza di cause per il proscioglimento immediato di cui all’art. 129 c.p.p., e tale sentenza può essere pertanto considerata idonea ad impedire quella valutazione positiva di piena e sicura affidabilità ed integrità dell’impresa, che è presupposto imprescindibile per l’accesso ai benefici che l’istituto premiale in esame consente.

Ciò trova d’altronde conferma nella stessa giurisprudenza di questa sezione, da cui questo collegio non ritiene di discostarsi, che ha già avuto modo di evidenziare, seppure con riferimento all’asserita illegittima equiparazione tra sentenza definitiva e non definitiva di condanna, che “la ratio che disciplina il rilascio del rating non si fonda sulla verifica della equiparazione o meno di sentenze definitive o non definitive, su decreti penali di condanna divenuti irrevocabili o meno o, per ipotesi, sulla rilevanza di un possibile intervenuto patteggiamento, bensì sulla autonoma rilevanza che evenienze di questo tipo assumono in ordine alla affidabilità dell’impresa” (v. Cons. Stato, sez. VI, 10 giugno 2025, n. 4996).

Tale conclusione, cui è giunto anche il giudice di primo grado, contrariamente a quanto sostenuto da parte appellante non integra in alcun modo eccesso di potere giurisdizionale per invasione del potere legislativo. Il giudice di primo grado e questo Consiglio si sono infatti limitati ad interpretare ed applicare le norme di legge, ritenendo che in concreto l’atto amministrativo impugnato non contenga alcuna equiparazione tra sentenza di patteggiamento e sentenza di condanna in violazione di quanto previsto dall’art. 445, comma 1 ter, c.p.p.

3. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

In primo luogo non può condividersi la tesi di parte appellante, secondo cui il diniego del rating per una sentenza di patteggiamento applicativa della sola sanzione pecuniaria sarebbe irragionevole in relazione all’art. 94, comma 5, lett. a), d.lgs. n. 36/2023, che commina invece l’esclusione dagli appalti pubblici solo in caso di sanzioni interdittive.

Al riguardo deve osservarsi che il raffronto tra la disciplina del rating di legalità e quella in materia di esclusione dalle procedure ad evidenza pubblica è inappropriato attesa la diversità di ratio dei due istituti: il primo volto a riconoscere una premialità alle imprese che sono valutate particolarmente integre ed affidabili; il secondo ad escludere dalla procedura soggetti sicuramente inaffidabili. Da quanto appena esposto deriva che non sarebbe comunque irragionevole prevedere per il rilascio del rating di legalità, da cui può derivare l’attribuzione di un punteggio premiale nelle gare pubbliche o la riduzione dell’ammontare della cauzione dovuta (v. art. 106, comma 8, d.lgs. n. 36/2023 e all. II.13), requisiti più stringenti di quelli previsti ai fini dell’ammissione alla procedura di gara.

Inoltre, il richiamo è altresì inappropriato giacché nel caso in esame non viene in rilievo una sanzione applicata all’operatore economico ai sensi del d.lgs. n. 231/2001, come quella richiamata dall’art. 94, comma 5, lett. a), d.lgs. n. 36/2023, bensì una sentenza di applicazione della pena nei confronti dell’amministratore unico della società, in relazione alla quale il d.lgs. n. 36/2023, quando vi dà rilievo, non distingue a seconda che venga applicata una sanzione pecuniaria o detentiva.

In secondo luogo, non può condividersi neanche la deduzione di parte appellante secondo cui il diniego di rating sarebbe eccessivo e sproporzionato in quanto rappresenterebbe una conseguenza automatica dell’adozione della sentenza di patteggiamento in assenza di una valutazione concreta della pena inflitta.

Al riguardo il collegio evidenzia che, tenuto conto del carattere propriamente premiale del rating di legalità e della valutazione generale e complessiva che in tale sede si opera sul soggetto sottoposto al rating, non può ritenersi eccessivo o sproporzionato considerare come causa ostativa al rilascio del rating la sentenza in sé a prescindere dalla pena concretamente inflitta, avendo già il regolamento effettuato una selezione di gravità nel momento in cui ha individuato i titoli di reato idonei ad incidere sul rilascio del rating, tra i quali quello in esame incontestabilmente rientra.

Inoltre non è condivisibile la qualificazione proposta da parte da parte appellante, secondo la quale il diniego del rating rappresenterebbe una sanzione, quanto meno amministrativa. Come si è sopra esposto, “la ratio sottesa all’istituto del rating di legalità è essenzialmente premiale, e non sanzionatoria, essendo volta ad incentivare le imprese al rispetto della legislazione e al rispetto di prassi conformi a canoni etici” (Cons. Stato, sez. VI, 5 aprile 2024, n. 3174), con la conseguente inapplicabilità dello statuto di garanzie previsto a fronte dell’esercizio di poteri propriamente sanzionatori.

4. Per tutte le ragioni sopra esposte l’appello va quindi respinto.

5. La novità della questione trattata giustifica l’integrale compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi’, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO