Varianti in appalto pubblico e decadenza dalle riserve: onere di tempestiva iscrizione nei SAL e nei registri contabili.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE ORDINARIO DI VELLETRI

PRIMA SEZIONE CIVILE

in persona del Giudice dott. Riccardo Massera ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella causa civile di primo grado iscritta al n. 6612 R.G.A.C. dell’anno 2022 promossa

da

ANDREA     VILLANI     (C.F.     VLLNDR66D26C858W)     e     ANTONELLA     ROSSETTI     (C.F.

RSSNNL69H53C858Y), rappresentati e difesi dall’avv. ALESSIA SABENE;

– Attori –

contro

– Convenuti –

e contro

ALESSANDRO PRIORI (C.F. non indicato);
ANTONELLA PACELLA (C.F. non indicato);

– Convenuti, contumaci –

OGGETTO: Risarcimento danni da provvedimento illegittimo della P.A.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.Andrea Villani e Antonella Rossetti hanno convenuto in giudizio il Comune di Colleferro, Alessandro Priori in qualità di responsabile del procedimento nonché Antonella Pacella, Annalisa Puopolo e Paolo Cortesini, a loro volta funzionari del Comune, esponendo in fatto che:- con determinazione dirigenziale n. 1024 del 28 dicembre 2001 il Comune ha affidato alla S.D. Gladiatori Colleferro la gestione degli impianti sportivi e del verde di Via Giotto; l’affidamento è stato regolamentato attraverso una convenzione dell’8 febbraio 2002, che stabiliva una durata decennale del rapporto concessorio;
– il 26 marzo 2012 è stata stipulata una nuova convenzione, con scadenza al 30 giugno 2020, la quale prevedeva espressamente la possibilità per il concessionario di realizzare, a proprie spese, una struttura coperta semipermanente da adibire a punto ristoro nelle aree verdi prospicienti gli impianti sportivi, struttura che sarebbe poi divenuta nota come “la Baita”;
– gli attori, in qualità di membri attivi della A.S.D. Gladiatori Colleferro, hanno quindi presentato al Comune una proposta di ampliamento della “Baita”, e con determinazione dirigenziale n. 56 del 12 febbraio 2015 il Comune ha disposto la proroga della convenzione fino al 30 giugno 2030, proprio in considerazione degli investimenti che il concessionario si apprestava a sostenere per la realizzazione delle opere di ampliamento;
– nel 2016, nonostante l’associazione avesse iniziato i lavori di ampliamento in forza della proroga concessa, la Polizia municipale di Colleferro ha constatato l’esistenza di un abuso edilizio e ha sequestrato il cantiere;
– pur essendo successivamente intervenuta una sanatoria che ha regolarizzato la situazione edilizia e ha permesso il dissequestro del cantiere, con nota del 26 luglio 2016 il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela della determinazione dirigenziale n. 56/2015;
– i lavori sono stati comunque ultimati e per i successivi due anni gli attori hanno svolto regolarmente attività presso la “Baita”, fino a nuova comunicazione di avvio del procedimento per annullamento della determinazione dirigenziale 56/2015, avvenuta il 18 aprile 2018.

Gli attori hanno quindi dedotto che con la sua condotta il Comune ha leso il principio del legittimo affidamento in quanto, attraverso i propri funzionari e dirigenti, ha tenuto comportamenti contraddittori e lesivi della buona fede, ingenerando in loro un ragionevole affidamento nella stabilità del rapporto concessorio e nella legittimità della proroga concessa. In particolare, essi hanno evidenziato di aver sostenuto ingenti investimenti personali per la realizzazione delle opere, contraendo mutui e impegnando le proprie risorse economiche in ragione delle rassicurazioni ricevute dall’amministrazione comunale; Antonella Rossetti si era licenziata dal proprio posto di lavoro, rinunciando a un contratto a tempo indeterminato, proprio per dedicarsi completamente alla gestione dell’attività familiare, mentre Andrea Villani, già affetto da patologie cardiache, ha subito due infarti, uno nel 2015 e uno nel 2021, a causa dello stress derivante dalla vicenda amministrativa e dalle preoccupazioni economiche conseguenti.

Hanno quindi chiesto la condanna dei convenuti, nelle loro rispettive qualità e per quanto di competenza, al pagamento in loro favore della somma di 5.000.000 di euro per il comportamento lesivo del Comune di Colleferro nei loro confronti e per la violazione del legittimo affidamento in loro ingenerato.

2. Il Comune di Colleferro ha chiesto il rigetto della domanda, con condanna ai sensi dell’art. 96 p.c., contestandone la fondatezza nel merito ed eccependo, in via preliminare, il difetto di legittimazione attiva degli attori, in quanto la titolarità del rapporto concessorio è sempre stata esclusivamente in capo alla A.S.D. Gladiatori Colleferro, non già ai singoli soci che ora agiscono in giudizio, e tutti gli atti amministrativi rilevanti, dalle determinazioni dirigenziali alle convenzioni, sono stati stipulati esclusivamente con l’associazione, il cui legale rappresentante è oggi altra persona; gli attori, viceversa, non avevano e non hanno alcun rapporto giuridicamente rilevante con il Comune.

3. Annalisa Puopolo, Segretario comunale del Comune di Colleferro dal 4 febbraio 2015 al 30 settembre 2016, ha a sua volta contestato la domanda proposta nei suoi confronti deducendo di essersi limitata, in tale sua qualità e secondo quanto previsto dal d.lgs. n. 267/2000, a effettuare un controllo di regolarità amministrativa straordinario sulla determinazione dirigenziale n. 56 del 2015, e, all’esito delle verifiche svolte, di avere evidenziato all’allora dirigente dell’Area Amministrativa svariati profili di illegittimità che potevano inficiare l’atto, chiedendo una serie di delucidazioni e riservandosi di esprimere un compiuto parere all’esito di queste. Alcun rilievo può quindi esserle mosso in quanto i rilievi da lei formulati, in sede di controllo successivo e non vincolanti, sono stati ritenuti fondati e fatti propri tanto dal dirigente, che ha deciso, autonomamente e sotto la propria esclusiva responsabilità, di avviare il procedimento di annullamento d’ufficio sino a portarlo a compimento, quanto dalla stessa concessionaria ASD Gladiatori, che non ha mai eccepito alcunché nel procedimento di autotutela, a cui pure era stata invitata a partecipare, e che nemmeno ha contestato davanti al TAR l’annullamento d’ufficio della proroga della concessione. Oltretutto, la determinazione dirigenziale, volta a prorogare la scadenza della concessione dal 2020 al 2030, è stata revocata nel 2018, e quindi prima che producesse effetti giuridici.

Essa ha altresì dedotto ed eccepito il difetto di legittimazione attiva degli attori, il proprio difetto di legittimazione passiva, la prescrizione di ogni pretesa risarcitoria nei suoi confronti e comunque la sua infondatezza.

4. Paolo Cortesini, all’epoca dei fatti Dirigente dell’Area amministrazione generale del Comune di Colleferro che sottoscrisse la determinazione di proroga 56/2015, ha eccepito il difetto di legittimazione attiva degli attori; il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in quanto gli attori hanno in sostanza lamentato, quale fonte del danno da loro subito, l’illegittimità di uno o più atti amministrativi, non contestata in sede amministrativa;

5. Alessandro Priori e Antonella Pacella sono rimasti

6. Con ordinanza ex art. 127-ter p.c. del 16 aprile 2025 la causa, istruita documentalmente, è stata trattenuta in decisione con concessione dei termini di cui all’art. 190 c.p.c.

7. Gli attori hanno lamentato una lesione dell’affidamento in loro generato dalla determinazione dirigenziale n. 56/2015 che aveva disposto la proroga al 2030 della concessione rilasciata alla A.S.D. Gladiatori Colleferro, determinazione poi annullata dal Comune in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, e non hanno sollevato alcuna censura circa la legittimità del provvedimento di

Al riguardo la giurisprudenza di legittimità è costante nell’affermare che «La controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni subiti da un privato, che abbia fatto incolpevole affidamento su di un provvedimento amministrativo ampliativo della propria sfera giuridica, legittimamente annullato, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto non è relativa alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, bensì di diritto soggettivo, rappresentato dalla conservazione dell’integrità del patrimonio, pregiudicato dalle scelte compiute confidando sulla originaria legittimità del provvedimento amministrativo poi caducato» (Cass. Sez. U., 25/05/2021, n. 14324; principio affermato in fattispecie in cui la realizzazione di edifici, da destinare ad insediamenti produttivi, avrebbe dovuto essere eseguita dal privato sulla base di licenze edilizie revocate, in sede di autotutela, a seguito dell’approvazione di nuovo Piano Regolatore Generale). In questa ipotesi, infatti, «il pregiudizio individuato non si pone quale diretta e immediata conseguenza dell’illegittimità di un atto o dello stesso esercizio del potere pubblico, bensì come effetto di un comportamento (attivo o omissivo) della pubblica amministrazione in cui il provvedimento amministrativo non rileva in sé (quale elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria), ma come mero fatto che ha dato causa all’evento dannoso» (Cass. Sez. U. n. 3496 del 06/02/2023).

Sussiste, pertanto, la giurisdizione di questo Tribunale.

8. La Suprema Corte ha altresì chiarito la natura e i presupposti della responsabilità da lesione dell’affidamento ingenerato nel privato, affermando che «La responsabilità della pubblica amministrazione per il danno derivante dalla lesione dell’affidamento sulla correttezza dell’azione amministrativa – avente quale presupposto il mancato rispetto dei doveri di correttezza e buona fede gravanti sulla P.A. – ha natura contrattuale e va inquadrato nello schema della responsabilità “relazionale” (o “da contatto sociale qualificato”, idoneo a produrre obbligazioni ai sensi dell’art. 1173 c.c.), sia nel caso in cui nessun provvedimento amministrativo sia stato emanato, sia in caso di emanazione di un provvedimento lesivo, sia nell’ipotesi di emissione e successivo annullamento di un atto ampliativo della sfera giuridica del privato» (Cass. Sez. U., 19/01/2023, n. 1567).

È stato specificato, ancora, che «In tema di responsabilità della P.A. per lesione dell’affidamento incolpevolmente riposto nella legittimità di un provvedimento amministrativo, da inquadrarsi nell’ambito della responsabilità da contatto sociale qualificato, l’onere probatorio è ripartito in base all’art. 1218 c.c., sicché il privato è tenuto a dimostrare il rapporto inerente al provvedimento autorizzatorio richiesto, il comportamento della P.A. contrario ai doveri di correttezza e buona fede e tale da ingenerare l’affidamento incolpevole (salva l’ipotesi del comportamento omissivo, per il quale è sufficiente la mera allegazione), il relativo nesso di causalità e il danno lamentato (da rapportarsi di norma al cosiddetto “interesse negativo”), mentre l’Amministrazione è onerata di provare che non vi è stato comportamento omissivo oppure che la condotta addebitata non è rilevante sotto il profilo eziologico oppure che l’evento di danno non le è imputabile» (Cass. Sez. U. n. 13289 del 19/05/2025).

La pubblica amministrazione, quindi, è tenuta a rispondere del proprio comportamento nei confronti del soggetto con cui ha intrattenuto un «contatto sociale qualificato» e che è stato indotto a confidare nella legittimità del provvedimento amministrativo ampliativo emesso nei suoi confronti e poi annullato. Tale orientamento trova fondamento nella considerazione che la pubblica amministrazione, nell’esercizio della propria attività, entra in contatto con i privati instaurando rapporti che, pur non configurando vincoli contrattuali in senso tecnico, determinano l’insorgere di obblighi di correttezza e buona fede ai sensi dell’art. 1175 c.c.

9. Nel caso in esame il soggetto che ha intrattenuto il contatto sociale qualificato e che potrebbe quindi aver visto leso il proprio legittimo affidamento non può essere identificato con gli attori, bensì con la A.S.D. Gladiatori Colleferro (di seguito, ASD).

Osserva infatti il Tribunale che:

• con convenzione n rep. 8226 del 23 maggio 2012 il Comune ha concesso alla ASD, rappresentata dal presidente Andrea Villani «con i pieni poteri previsti dallo Statuto societario», «la gestione dell’impianto inserito nel progetto “Verde e Sport” di Via Giotto, costituito da 3 campi da tennis, di cui uno coperto ad esclusivo utilizzo dell’attività del tennis, con impianto di illuminazione e annessi spogliatoi ed il giardino di Via Giotto, prospiciente la struttura e delimitato dalla recinzione, secondo le modalità indicate, sul quale realizzare, a proprie spese, una struttura coperta semipermanente da adibire a punto ristoro, oltre alla sistemazione dell’area circostante e dei vialetti all’interno del giardino stesso»; la ASD avrebbe dovuto ultimare le opere entro il 31 dicembre 2012; la concessione, interamente sostitutiva di una precedentemente stipulata il 21 luglio 2011, sarebbe scaduta il 30 giugno 2020;
• il progetto di ampliamento del punto di ristoro, denominato “Baita”, è stato presentato al Comune di Colleferro il 30 luglio 2013 dalla ASD (doc. 3 degli attori);
• la determinazione dirigenziale n. 56 del 12 febbraio 2015, «esaminata la richiesta della ASD Gladiatori, prot. n. 19894 del 30 luglio 2013 …», prevede «di accogliere la richiesta di proroga dei termini e di modificare la convenzione REP 8226 del 23 maggio 2012 prevedendo il prolungamento della stessa fino al 30 giugno 2030»;
• la nota 18 marzo 2015 con cui è stato comunicato l’accoglimento della richiesta di proroga con invito a presentare la documentazione tecnica necessaria per la stipula del relativo contratto (stipula, peraltro, mai avvenuta) è stata indirizzata alla ASD (doc. 12);
• la relazione geologica per l’esecuzione delle opere (doc. 14) è stata commissionata dalla ASD, la quale, rappresentata dal presidente Andrea Villani, ha presentato la richiesta di permesso di costruire (doc. 15) e depositato la Comunicazione di inizio lavori (doc. 17);
• la DIA in sanatoria è stata richiesta dalla ASD (doc. 24, 5);
• le comunicazioni di avvio del procedimento per l’annullamento in autotutela della determinazione n. 56/2015 sono state indirizzate alla ASD (docc. 31 e 35);
• il provvedimento di annullamento in autotutela è stato emesso nei confronti della ASD (Prot. n. 0032283/2018 del 18/09/2018, doc. 14 della convenuta Puopolo);
• tutte le utenze erano intestate alla ASD (docc. 5-9 degli attori);
• l’unico contratto di finanziamento prodotto dagli attori è stato effettivamente stipulato da Andrea Villani in proprio, ma il 13 novembre 2012 (e quindi, in assenza di altri elementi di prova, non può essere considerato funzionalmente collegato con il progetto di ampliamento della “Baita”, risalente a luglio 2013) e con la finalità indicata di «acquisto auto usata».

È pertanto del tutto evidente che il rapporto inerente al provvedimento ampliativo richiesto e il contatto sociale qualificato sono intercorsi tra il Comune e la ASD, che è soggetto giuridico diverso tanto da Andrea Villani, che all’epoca ne ricopriva la carica di presidente e ha agito in tale qualità spendendo il nome dell’associazione da lui rappresentata, quanto da Antonella Rossetti. La distinzione soggettiva tra l’associazione e i suoi membri riveste carattere sostanziale e non meramente formale, atteso che l’associazione non riconosciuta costituisce comunque soggetto di diritto distinto dai singoli associati, ai sensi degli artt. 36 e segg. c.c.

10. Al riguardo gli attori hanno dedotto, anche da ultimo in comparsa conclusionale:

(i) che «Le somme necessarie agli investimenti di cui è oggetto di causa sono state esborsate per intero da Villani e dalla coniuge Rossetti Nulla a nome di Marco Costa, nulla a nome della ASD Gladiatori»;

(ii) che «la gestione dei campi da tennis è risultata sin dall’inizio staccata e separata dalla gestione del verde su cui insiste il locale denominato “Baita”, con una separazione di fatto sia delle somme necessarie allo svolgimento della attività sia agli introiti»; situazione che sarebbe stata «ratificata dal Comune con la Delibera di Giunta Comunale n. 88 del 2020, delibera depositata con le memorie II termine con cui si dà atto di una situazione preesistente e che viene definitivamente formalizzata con la delibera stessa, staccando la gestione dei campi da tennis da quella della “Baita”».

Entrambe le allegazioni sono infondate.

Il fatto che le spese necessarie per la redazione del progetto, il rilascio delle autorizzazioni amministrative e l’esecuzione delle opere siano state sostenute dagli attori è totalmente sfornito di prova, così come non è provato che vi fosse una effettiva separazione, tra i soci, di spese e introiti relativi alle due porzioni dell’area in concessione. D’altro lato, contrariamente a quanto indicato, la delibera n. 88 del 2020 non è stata prodotta con la memoria depositata ai sensi dell’art. 183, sesto comma, n. 2 c.p.c. il 24 luglio 2023, come immediatamente eccepito da Paolo Cortesini con la terza memoria, né successivamente. La delibera, inoltre, sarebbe comunque intervenuta in epoca successiva all’evento dannoso e non ha dato luogo ad alcuna modifica della convenzione accessoria alla concessione.

In ogni caso, il Comune ha avuto rapporti con Andrea Villani solo in quanto legale rappresentante della ASD e non in proprio, e alcun rapporto ha mai intrattenuto con Antonella Rossetti. Le eventuali spese sostenute dagli attori nell’interesse della ASD rilevano solo nei rapporti interni tra questi e l’associazione stessa, secondo i principi generali in materia di associazioni non riconosciute e di rappresentanza organica. Il fatto, poi, che i soci della ASD abbiano materialmente suddiviso tra di loro la gestione delle diverse aree di cui si componeva l’impianto affidato in concessione all’associazione, ripartendosi i relativi compiti, non coinvolge i rapporti tra ASD e Comune come riepilogati al precedente paragrafo 9 e non toglie che il soggetto titolare della concessione e destinatario della proroga della sua durata era l’ASD.

La domanda deve quindi essere respinta, essendo fondata l’eccezione di «carenza di legittimazione attiva» ovvero, più correttamente, di titolarità del lato attivo dell’obbligazione dedotta in giudizio.

11. Le domande di risarcimento danni ai sensi dell’art. 96 c.p.c. proposte dal Comune e da Annalisa Puopolo devono essere respinte. Nonostante l’infondatezza della domanda, infatti, la complessità della materia non consente di ritenere che gli attori abbiano agito in giudizio in mala fede o con colpa grave.

12. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo secondo i parametri di cui al d.m. n. 55 del 2014 per le cause di valore pari a 5 milioni di euro, corrispondente all’importo richiesto a titolo di risarcimento danni, con applicazione dei parametri minimi in considerazione del fatto che il valore della causa si colloca ai margini inferiori dello scaglione e dell’assenza di attività istruttoria ulteriore rispetto alle produzioni

P.Q.M.

Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così provvede:

1. rigetta la domanda degli attori;
2. rigetta le domande ai sensi dell’art. 96 p.c. proposte dal Comune di Colleferro e da Annalisa Puopolo;
3. condanna gli attori, in solido, a rimborsare al Comune di Colleferro, ad Annalisa Puopolo e a Paolo Cortesini le spese del giudizio che liquida per ciascuno di essi in 32.070 € per compenso di avvocato, oltre spese generali 15%, IVA e CPA come per

Così deciso in Velletri il 02/08/2025

Il Giudice

Riccardo Massera