La regolazione comunale come ricerca di un equilibrio nei centri storici Unesco

Articolo di Marco Mariani

Partner Studio legale associato Catte Mariani, docente universitario a contratto

L’articolo esamina la regolazione comunale delle attività economiche nei centri storici Unesco come strumento di ricerca di equilibrio tra libertà d’impresa, tutela del patrimonio culturale e identità urbana. A partire dall’art. 52 del Codice dei beni culturali e dall’art. 1, comma 4, del D. Lgs. n. 222 del 2016, il contributo ricostruisce fondamento e limiti dei poteri comunali di intervento sul commercio nelle aree di pregio. Su questa base, l’articolo mette a confronto due modelli regolatori: quello veneziano, di carattere selettivo, fondato sulla tipizzazione delle attività ammesse, e quello fiorentino, più stratificato, costruito attraverso blocchi all’insediamento e disciplina delle modalità di esercizio delle attività economiche. Il raffronto consente di evidenziare il passaggio da una regolazione dell’accesso al mercato a una regolazione della permanenza nel mercato e dell’uso dello spazio urbano. Ne emerge che, nei centri storici soggetti a forte pressione turistica, la disciplina del commercio tende a diventare uno strumento centrale di governo urbano. L’articolo propone quindi di leggere tali esperienze come manifestazioni di un nascente diritto amministrativo dei centri storici.

INDICE

• Introduzione
• 1. La regolazione delle attività economiche nei centri storici tra libertà d’impresa e tutela del patrimonio culturale
• 2. I poteri comunali di intervento sul commercio nelle aree di pregio: fondamento normativo e limiti sistematici
• 3. La costruzione di un modello selettivo: l’esperienza veneziana
• 4. La regolazione per blocchi e per comportamenti: l’esperienza fiorentina
• 5. Dalla regolazione dell’accesso alla regolazione della permanenza nel mercato
• 6. La progressiva estensione dell’intervento amministrativo: il governo dello spazio urbano e delle pratiche economiche
• 7. Limiti e criticità del potere regolatorio comunale
• 8. Considerazioni conclusive: verso un diritto amministrativo dei centri storici

Introduzione

Negli ultimi anni i centri storici italiani – e in particolare quelli iscritti nella World Heritage List[1] – sono divenuti il luogo in cui si manifesta con maggiore evidenza la tensione tra libertà di iniziativa economica e tutela dell’identità urbana. La trasformazione del tessuto commerciale, sospinta da dinamiche turistiche globali e da modelli di consumo standardizzati, non si esaurisce più in un fenomeno di mercato, ma incide direttamente sulla struttura sociale, sulla funzione residenziale e sulla qualità culturale degli spazi urbani. In questo scenario, l’intervento pubblico ha progressivamente mutato natura: da regolazione indiretta affidata alla pianificazione urbanistica, si è passati a forme di disciplina amministrativa diretta delle attività economiche, orientate non solo alla concorrenza, ma alla salvaguardia di valori identitari. La crescente pressione dei flussi turistici nei centri storici – oggi efficacemente descritta con la nozione di overtourism[2] – costituisce il contesto materiale entro il quale si colloca la recente intensificazione della regolazione comunale delle attività economiche, quale strumento di riequilibrio tra tutela del patrimonio culturale, vivibilità urbana e libertà di iniziativa economica.

Il fondamento di tale evoluzione è rinvenibile nell’art. 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio e nell’art. 1, comma 4, del D.Lgs. 25 novembre 2016, n. 222, che attribuiscono ai Comuni il potere di individuare aree di particolare valore nelle quali “vietare o subordinare a condizioni particolari l’esercizio del commercio”, qualora esso risulti incompatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale. Si tratta di una previsione che segna un passaggio decisivo: la disciplina delle attività economiche viene esplicitamente ricondotta a finalità di protezione del patrimonio, legittimando interventi selettivi e incisivi sul funzionamento del mercato urbano[3].

All’interno di questo quadro si collocano, con particolare rilievo, le esperienze di Venezia e Firenze. Pur muovendo da un comune impianto normativo e da analoghe esigenze di tutela, le due città hanno sviluppato soluzioni regolatorie profondamente differenti. Con la delibera consiliare n. 8 del 13 maggio 2025, il Comune di Venezia ha confermato un modello selettivo, fondato sulla tipizzazione delle attività ammesse e sulla conseguente esclusione di quelle ritenute non coerenti con l’identità storico-culturale del contesto urbano, secondo una logica che interviene ex ante sulla composizione del mercato. Il Comune di Firenze, invece, ha recentemente (Delibera consiliare n. 19 del 13 aprile 2026) confermato un sistema progressivo e stratificato, che combina il blocco temporaneo di alcune tipologie di attività con una disciplina puntuale delle modalità di esercizio, estendendo l’intervento amministrativo fino a incidere sui comportamenti economici, sull’uso dello spazio pubblico e sulle pratiche di consumo[4].

Il confronto tra questi due modelli consente di mettere in luce una trasformazione più ampia del diritto amministrativo urbano. La regolazione delle attività economiche nei centri storici non si limita più a definire le condizioni di accesso al mercato, ma tende a disciplinare le modalità della sua permanenza e il suo impatto sul contesto urbano. Ne deriva un progressivo ampliamento dell’ambito di intervento pubblico, in cui la tutela del patrimonio culturale si intreccia con il governo delle dinamiche economiche e sociali, fino a delineare un vero e proprio diritto amministrativo dei centri storici, caratterizzato da strumenti selettivi, finalità identitarie e crescente attenzione agli effetti complessivi delle attività economiche sulla città.

1. La regolazione delle attività economiche nei centri storici tra libertà d’impresa e tutela del patrimonio culturale

La crescente pressione esercitata dalle dinamiche turistiche globali sui centri storici europei ha progressivamente messo in discussione l’assetto tradizionale dei rapporti tra mercato e città. In contesti caratterizzati da un’elevata attrattività culturale e simbolica, l’espansione di attività economiche orientate prevalentemente al consumo turistico ha prodotto effetti che travalicano la sfera economica in senso stretto, incidendo sulla struttura sociale, sulla funzione residenziale e, più in generale, sull’identità dei luoghi. Ne deriva una trasformazione che non può essere adeguatamente letta attraverso le sole categorie della concorrenza o della libertà d’iniziativa economica, ma che impone di considerare il ruolo dell’intervento pubblico nella salvaguardia di interessi di rango costituzionale[5].

In questa prospettiva, la tensione tra libertà d’impresa e tutela del patrimonio culturale assume una configurazione peculiare[6]. L’art. 41 Cost., nel riconoscere la libertà dell’iniziativa economica privata, ne subordina l’esercizio al rispetto dell’utilità sociale e al divieto di arrecare danno, tra l’altro, al paesaggio e al patrimonio storico-artistico[7]. Tale clausola, lungi dal rappresentare un limite meramente esterno, consente di leggere l’attività economica come intrinsecamente inserita in un contesto di valori che ne orientano e condizionano le modalità di esercizio. Parallelamente, l’art. 9 Cost. attribuisce alla Repubblica il compito di promuovere la cultura e tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione, configurando un interesse pubblico che, nei contesti urbani di particolare pregio, assume una dimensione concreta e immediatamente operativa.

Il punto di emersione di questa tensione è rappresentato dai centri storici riconosciuti come siti UNESCO, nei quali la tutela del patrimonio non si esaurisce nella conservazione materiale dei beni, ma si estende alla salvaguardia delle relazioni tra funzioni urbane, attività economiche e vita sociale[8]. Non è un caso che, in tali contesti, la trasformazione dell’offerta commerciale venga percepita come uno dei principali fattori di alterazione dell’equilibrio urbano: la sostituzione delle attività di prossimità con esercizi orientati esclusivamente al turismo, la diffusione di modelli di consumo standardizzati e la progressiva espulsione delle funzioni residenziali determinano una perdita di autenticità che incide direttamente sul valore culturale dei luoghi. I Piani di gestione (PdG) dei siti iscritti nella Lista del Patrimonio Mondiale costituiscono uno strumento centrale di governo dei beni culturali complessi, configurandosi non come meri documenti programmatori settoriali, ma come dispositivi integrati di conoscenza, tutela, valorizzazione e sviluppo territoriale. Secondo le Linee guida elaborate dal Ministero per i beni e le attività culturali nel 2004, il piano di gestione è definito come una “sequenza di azioni ordinate nel tempo” volta a garantire, attraverso l’individuazione delle risorse, delle modalità attuative e dei sistemi di controllo, il conseguimento degli obiettivi di conservazione e valorizzazione del sito . Esso si fonda sul riconoscimento del valore universale del bene e si sviluppa mediante un approccio sistemico che considera il sito non come entità isolata, ma come parte di un più ampio “sistema culturale”, nel quale interagiscono risorse territoriali, capitale umano, servizi, infrastrutture e attività economiche . In tale prospettiva, il piano assume una funzione di coordinamento rispetto agli strumenti urbanistici e alle politiche pubbliche, orientandone le scelte attraverso una conoscenza integrata dello stato dei luoghi e delle dinamiche di trasformazione in atto, con l’obiettivo di coniugare tutela e sviluppo locale in una logica di sostenibilità . Particolare rilievo è attribuito alla gestione integrata delle funzioni di tutela, conservazione e valorizzazione, che non possono essere considerate separatamente ma devono essere ricondotte a un quadro unitario di programmazione e monitoraggio, fondato su principi di cooperazione istituzionale e partecipazione delle comunità locali . In questo contesto, il piano di gestione introduce anche strumenti analitici avanzati, quali la valutazione dei rischi e la definizione delle soglie di “capacità di carico” – fisica, culturale e sociale – al fine di prevenire processi di degrado derivanti da pressioni antropiche, tra cui in particolare quelle connesse al turismo di massa. Ne emerge una concezione dinamica della tutela, in cui i centri storici e i paesaggi culturali non sono oggetti da cristallizzare, ma sistemi viventi da governare attraverso un equilibrio continuo tra conservazione dei valori identitari e trasformazioni indotte dallo sviluppo economico e sociale.

Di fronte a tali fenomeni, i Comuni hanno progressivamente abbandonato un approccio meramente regolativo in senso debole, fondato su strumenti urbanistici e su controlli indiretti, per adottare forme di intervento più incisive, dirette a disciplinare in modo puntuale l’insediamento e l’esercizio delle attività economiche. Tale evoluzione si colloca all’interno di un quadro normativo che, pur nel solco dei principi di liberalizzazione affermatisi a partire dagli anni Novanta, ha riconosciuto la necessità di contemperare la libertà economica con la tutela di interessi pubblici di pari rango. In questo senso, le disposizioni che consentono ai Comuni di individuare aree di particolare valore e di sottoporre a limitazioni specifiche le attività economiche incompatibili rappresentano il punto di equilibrio tra apertura del mercato e protezione del patrimonio.

Ciò che emerge, tuttavia, è che la regolazione delle attività economiche nei centri storici tende a superare la tradizionale funzione di mera limitazione dell’accesso al mercato, assumendo una dimensione più ampia e articolata. L’intervento amministrativo non si limita più a stabilire se un’attività possa o meno insediarsi in un determinato contesto, ma incide sulle modalità del suo esercizio, sulla qualità dell’offerta, sull’uso dello spazio pubblico e, in ultima analisi, sul comportamento economico degli operatori. Si delinea così una forma di regolazione che, pur rimanendo ancorata a presupposti giuridici tradizionali, si estende progressivamente fino a configurare un vero e proprio governo delle funzioni economiche urbane.

In questo quadro si collocano le esperienze di Venezia e Firenze, che costituiscono due laboratori particolarmente significativi di tale evoluzione. Esse consentono di osservare, da prospettive differenti, come i poteri regolatori comunali possano essere utilizzati non solo per contenere fenomeni ritenuti distorsivi, ma per orientare in modo più o meno esplicito la struttura del mercato e il ruolo delle attività economiche nella costruzione dell’identità urbana. Il confronto tra questi modelli, lungi dall’avere un interesse meramente descrittivo, offre l’occasione per interrogarsi sulla natura e sui limiti di un intervento pubblico che, pur perseguendo finalità di tutela, incide profondamente sulla libertà economica e sulla configurazione stessa dello spazio urbano.

2. I poteri comunali di intervento sul commercio nelle aree di pregio: fondamento normativo e limiti sistematici

La possibilità di imporre limitazioni all’esercizio della proprietà privata e, conseguentemente, alla libertà di iniziativa economica per finalità di tutela del patrimonio culturale si colloca al crocevia tra diverse matrici normative e costituzionali. Tale possibilità non si esaurisce nei tradizionali strumenti di vincolo diretto e indiretto previsti dal Codice dei beni culturali, ma si estende a un insieme articolato di poteri amministrativi che incidono sul governo del territorio[9] e sulle modalità di esercizio delle attività economiche[10].

In questa prospettiva, le limitazioni non derivano soltanto dall’imposizione di vincoli puntuali su beni determinati, ai sensi degli artt. 13 e ss. e dell’art. 45 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, ma anche da forme più ampie e indirette di regolazione, che trovano espressione, da un lato, negli strumenti urbanistici e, dall’altro, nei poteri riconosciuti ai Comuni di disciplinare l’esercizio del commercio nelle aree di particolare valore culturale. In tali ambiti, il bene giuridico protetto non è più soltanto il singolo immobile o complesso, ma il contesto urbano nel suo insieme, inteso come sistema di relazioni tra spazi, funzioni e attività economiche.

Particolarmente significativa, in questo senso, è l’evoluzione della nozione di “bene culturale urbanistico”, che consente di ricondurre alla sfera della tutela non solo i manufatti di pregio, ma anche i centri storici come entità complesse, la cui integrità dipende dalla permanenza di determinate funzioni e dall’equilibrio tra le diverse componenti della vita urbana. È proprio in relazione a tali contesti che i poteri amministrativi tendono ad assumere una configurazione più incisiva, incidendo non solo sull’assetto proprietario, ma anche sulle modalità di esercizio delle attività economiche.

In questo quadro si inserisce, con particolare rilievo, l’art. 52 del Codice dei beni culturali, che rappresenta uno snodo fondamentale nel passaggio da una tutela statica del bene a una tutela dinamica del contesto. Attraverso tale disposizione, infatti, la protezione del patrimonio culturale si estende al governo delle attività economiche che insistono su di esso, legittimando interventi che, pur non incidendo direttamente sulla titolarità dei beni, ne condizionano l’uso e la funzione.

L’ampiezza di tali poteri, come dimostrato anche dalla più recente elaborazione giurisprudenziale, impone tuttavia una particolare attenzione nella loro applicazione. L’interpretazione evolutiva delle norme del Codice, come quella che ha valorizzato il ruolo dell’art. 7-bis nel riconoscere rilievo culturale anche a contesti funzionali e attività economiche storicamente radicate, evidenzia come il sistema sia in continua espansione e richieda un costante bilanciamento tra tutela e libertà. Ne deriva un quadro nel quale le limitazioni amministrative non possono essere considerate in modo isolato, ma devono essere lette come parte di un sistema complesso, in cui la protezione del patrimonio culturale si realizza attraverso una pluralità di strumenti, tra loro integrati e reciprocamente condizionanti.

3. La costruzione di un modello selettivo: l’esperienza veneziana

L’esperienza veneziana rappresenta uno dei tentativi più avanzati, nel panorama nazionale, di utilizzo dei poteri regolatori comunali ai fini della tutela del centro storico come contesto unitario. In essa, la disciplina delle attività economiche non si limita a introdurre restrizioni settoriali o contingenti, ma si configura come uno strumento di intervento strutturale sulla composizione del mercato urbano, orientato alla salvaguardia dell’identità storico-culturale della città.

La deliberazione del Consiglio comunale di Venezia n. 13 dell’8 maggio 2025 si configura come un intervento organico di regolazione delle attività economiche nel centro storico, fondato su una logica esplicita di bilanciamento tra libertà di iniziativa economica e tutela del patrimonio culturale, ai sensi dell’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 222/2016. In termini sistematici, il provvedimento si inserisce in una traiettoria normativa già consolidata, caratterizzata da una progressiva stratificazione di misure limitative (take-away, somministrazione, concessioni di suolo pubblico, ambiti di tutela), ma ne rappresenta al contempo un’evoluzione qualitativa, in quanto mira a costruire una disciplina unitaria e strutturale per l’intera Città antica, superando la frammentazione degli interventi precedenti. Il presupposto sostanziale dell’intervento è individuato nella particolare vulnerabilità del centro storico veneziano, riconosciuto sito UNESCO e interessato da dinamiche di pressione turistica che incidono sull’identità urbana e sul tessuto economico locale. In questo quadro, il Comune esplicita chiaramente che la regolazione delle attività economiche costituisce uno strumento di governo del territorio volto a contrastare fenomeni di degrado, perdita di residenzialità e trasformazione monoculturale dell’offerta commerciale.

Sul piano contenutistico, la disciplina si articola attorno a tre direttrici principali. In primo luogo, viene operata una delimitazione funzionale delle aree sensibili, individuate in relazione ai flussi pedonali intensi, alla presenza di beni culturali tutelati e alla particolare concentrazione di valori storico-artistici (con specifico riferimento al sestiere di San Marco). In tali ambiti si applica un regime fortemente restrittivo, che limita sia nuove aperture sia trasferimenti di attività. In secondo luogo, il provvedimento introduce un sistema selettivo delle attività ammesse e vietate. Da un lato, si vieta l’insediamento di numerose tipologie ritenute incompatibili con il contesto, tra cui il commercio alimentare (con alcune eccezioni), le attività automatizzate prive di presidio umano (come distributori automatici e ATM) e le attività suscettibili di generare impatti negativi sul decoro urbano . Dall’altro lato, si promuove attivamente un modello di offerta commerciale qualificata, ammettendo esclusivamente attività coerenti con l’identità culturale della città, quali artigianato tradizionale, commercio di beni culturali, librerie, antiquariato, design e settori merceologici selezionati attraverso codici ATECO specificamente individuati. In terzo luogo, viene introdotto un regime di controllo e stabilizzazione del sistema esistente. Le attività già insediate non conformi non possono espandersi né trasferirsi nelle aree tutelate, mentre sono soggette a obblighi di adeguamento estetico e funzionale al contesto urbano. Parallelamente, il Comune si riserva la possibilità di autorizzare deroghe motivate da un interesse pubblico qualificato, legato alla qualità dell’offerta, all’impatto occupazionale e alla capacità di generare processi di riqualificazione urbana. Sul piano procedimentale e istituzionale, la deliberazione rafforza gli strumenti di governance attraverso l’istituzione di una commissione interna di valutazione, l’obbligo di monitoraggio periodico degli effetti delle misure e il coinvolgimento della Regione e del Ministero della Cultura mediante il meccanismo dell’intesa. Viene inoltre attribuito un ruolo centrale alla Polizia locale per i controlli e la verifica dell’effettività delle disposizioni. Infine, il sistema sanzionatorio è articolato su due livelli: da un lato, la chiusura immediata delle attività non conformi con sanzioni pecuniarie rilevanti; dall’altro, sanzioni amministrative per violazioni relative al decoro e alle modalità espositive. Nel complesso, la deliberazione esprime un modello avanzato di regolazione urbana, in cui la disciplina delle attività economiche diventa uno strumento di pianificazione sostanziale del territorio e di tutela attiva del patrimonio culturale, in risposta alle pressioni generate dal turismo di massa e ai rischi di perdita dell’identità socio-economica della città storica.

Il presupposto implicito di tale modello risiede nella consapevolezza che la trasformazione del tessuto commerciale costituisce uno dei principali fattori di alterazione dell’equilibrio dei centri storici ad alta pressione turistica[11]. La diffusione di attività standardizzate, prive di radicamento territoriale e orientate esclusivamente alla domanda turistica, produce effetti che si riflettono non solo sulla qualità dell’offerta economica, ma sull’immagine complessiva della città e sulla sua capacità di mantenere funzioni urbane diversificate. In questo senso, l’intervento regolatorio assume una funzione non meramente limitativa, ma selettiva, volta a preservare la coerenza tra attività economiche e contesto culturale.

Tale impostazione trova espressione in una tecnica normativa che si discosta in modo significativo dagli approcci tradizionali. Il regolamento veneziano non si limita a individuare categorie di attività vietate, ma costruisce un sistema nel quale l’accesso al mercato è subordinato alla compatibilità qualitativa dell’attività con i valori del contesto urbano. Ne deriva un modello che può essere definito “selettivo”, in quanto fondato sulla tipizzazione delle attività ammissibili e sulla conseguente esclusione, implicita o esplicita, di quelle ritenute non coerenti.

In questa prospettiva, la classificazione delle attività economiche assume un ruolo centrale. L’utilizzo di categorie merceologiche dettagliate, spesso correlate ai codici ATECO, consente di individuare in modo preciso le tipologie di esercizi ritenute compatibili con l’identità del centro storico, quali l’artigianato tradizionale, le attività commerciali di qualità e quelle legate alla produzione locale. Al contempo, vengono progressivamente escluse le attività caratterizzate da elevata standardizzazione e bassa integrazione con il contesto urbano, in quanto considerate idonee a determinare fenomeni di omologazione e perdita di specificità.

Il carattere innovativo del modello veneziano emerge con particolare evidenza se si considera che la selezione delle attività economiche non è fondata esclusivamente su parametri economici, ma su criteri di natura culturale e identitaria. L’amministrazione comunale, nell’esercizio dei poteri riconosciuti dall’ordinamento, si attribuisce il compito di valutare la compatibilità delle attività non solo rispetto al loro impatto materiale sul territorio, ma anche rispetto alla loro capacità di contribuire o meno alla conservazione dell’immagine e delle funzioni tradizionali della città. Si tratta di un ampliamento significativo della discrezionalità amministrativa, che si estende fino a ricomprendere valutazioni di carattere qualitativo difficilmente riconducibili a parametri oggettivi e predeterminati.

Accanto alla selezione delle attività, il modello veneziano prevede un sistema articolato di limitazioni e prescrizioni rivolte anche alle attività già esistenti. In particolare, vengono introdotti vincoli in materia di ampliamento, modifica e diversificazione delle attività, con l’obiettivo di evitare che trasformazioni progressive possano alterare la composizione del tessuto commerciale. Tale approccio evidenzia una volontà di intervenire non solo sul momento genetico dell’insediamento, ma anche sulle dinamiche evolutive del mercato, attraverso una forma di controllo continuo.

Ulteriore elemento qualificante del sistema è rappresentato dalla articolazione territoriale delle misure. L’individuazione di aree particolarmente sensibili, caratterizzate da elevata densità di beni culturali o da specifiche criticità legate ai flussi turistici, consente di modulare l’intensità delle limitazioni in funzione delle caratteristiche del contesto. Ne deriva una regolazione differenziata, che tiene conto della complessità del territorio urbano e delle diverse esigenze di tutela.

Dal punto di vista amministrativo, il modello si fonda su una struttura organizzativa in grado di supportare l’esercizio di tali poteri. La previsione di meccanismi di valutazione tecnica, di procedure di controllo e, in alcuni casi, di possibilità di deroga motivate, evidenzia la necessità di affiancare alla disciplina normativa un sistema amministrativo adeguato a garantirne l’effettività. In questo senso, la regolazione delle attività economiche si inserisce in un più ampio disegno di governo del territorio, nel quale la funzione amministrativa assume un ruolo centrale.

L’esperienza veneziana consente, dunque, di cogliere con chiarezza una trasformazione rilevante del ruolo dell’amministrazione comunale. Quest’ultima non si limita più a garantire il rispetto delle regole del mercato, ma interviene attivamente nella definizione della sua struttura, selezionando le attività ritenute compatibili con l’identità urbana e orientando, in modo più o meno diretto, le dinamiche economiche. Si tratta di un modello che, pur trovando fondamento nei poteri riconosciuti dall’ordinamento, solleva questioni rilevanti in ordine ai limiti della discrezionalità amministrativa e al rapporto tra tutela del patrimonio e libertà economica, che saranno oggetto di analisi nelle sezioni successive.

In questa prospettiva, il caso veneziano non rappresenta soltanto un esempio di regolazione particolarmente incisiva, ma costituisce un paradigma attraverso il quale è possibile osservare l’emergere di una nuova funzione dell’intervento pubblico nei centri storici: quella di selezione e indirizzo delle attività economiche in funzione della conservazione dell’identità urbana.

 4. La regolazione per blocchi e per comportamenti: l’esperienza fiorentina

Diversamente dall’impostazione veneziana, l’esperienza fiorentina si caratterizza per un approccio progressivo e stratificato alla regolazione delle attività economiche nel centro storico, fondato non tanto sulla selezione ex ante delle attività ammissibili, quanto su una combinazione di misure di contenimento degli insediamenti e di disciplina puntuale delle modalità di esercizio. In tale prospettiva, l’intervento amministrativo non si esaurisce nella definizione dei confini del mercato, ma si estende alla regolazione dei comportamenti economici che si svolgono al suo interno, incidendo in modo significativo sull’organizzazione dello spazio urbano e sulle pratiche di consumo[12].

Il Regolamento del Comune di Firenze per la tutela e il decoro del centro storico UNESCO approvato il 13 aprile 2026 si configura come uno strumento di governo urbano ad alta intensità regolatoria, volto a incidere in modo diretto sulla struttura economica, sociale e funzionale del centro storico, attraverso un sistema articolato di divieti, limitazioni selettive e prescrizioni qualitative. Sul piano delle finalità, il regolamento assume come asse portante la tutela integrata del patrimonio culturale, intesa in senso ampio e non meramente conservativo: non solo protezione dei beni storico-artistici, ma anche salvaguardia del decoro urbano, della convivenza civile, dell’identità culturale e dell’equilibrio tra residenza e funzioni economiche. In tale prospettiva, il centro storico è qualificato come spazio fragile, oggetto di una politica attiva di contrasto al degrado e di controllo delle trasformazioni indotte dalle dinamiche economiche e turistiche. L’architettura del regolamento si fonda su una distinzione centrale tra limitazioni temporanee e limitazioni strutturali. Le prime riguardano principalmente il settore alimentare e della somministrazione, per il quale viene introdotto un vero e proprio blocco quinquennale: è vietato l’insediamento di nuove attività, il trasferimento dall’esterno al centro storico, nonché l’ampliamento e la riorganizzazione delle attività esistenti, salvo limitate eccezioni. Questa scelta evidenzia una chiara strategia di contenimento della pressione commerciale legata al consumo turistico, ritenuta uno dei principali fattori di trasformazione del tessuto urbano. Le limitazioni strutturali, invece, operano senza limiti temporali e riguardano una vasta gamma di attività considerate incompatibili con il contesto storico: tra queste rientrano attività di ristorazione veloce, negozi automatizzati, sale giochi, money transfer, compro-oro, centri scommesse, nonché attività connotate da bassa qualità urbana o da impatti negativi sul decoro. Il regolamento costruisce così un vero e proprio modello selettivo di economia urbana, escludendo funzioni ritenute degradanti o non coerenti con l’identità del centro storico. Accanto ai divieti, assume rilievo il sistema delle deroghe e delle esclusioni, che consente di preservare alcune funzioni ritenute meritevoli o necessarie. In particolare, sono escluse dai divieti le attività culturali, i servizi pubblici, le funzioni accessorie a istituzioni culturali, nonché le attività storiche e quelle connesse a specifiche esigenze sociali o istituzionali. In tal modo, il regolamento evita un approccio rigidamente proibitivo, introducendo elementi di flessibilità funzionale. Un ulteriore elemento qualificante è rappresentato dalla disciplina delle aree di particolare pregio, nelle quali il regolamento introduce una zonizzazione estremamente selettiva. In alcune vie e piazze centrali (tra cui Tornabuoni, via Maggio, piazza della Signoria e altre), è ammesso esclusivamente un numero limitato di attività di alta gamma o culturalmente qualificate (moda, antiquariato, librerie, arte, design), mentre tutte le altre risultano escluse. Si tratta di una tecnica di regolazione fortemente incisiva, che mira a preservare specifiche aree come spazi simbolici ad alta qualità urbana. Il regolamento interviene anche sul piano qualitativo dell’offerta commerciale, imponendo obblighi specifici: limitazioni all’esposizione di alcolici, obbligo di diversificazione merceologica, divieti di esposizione impropria delle merci, restrizioni sull’uso delle vetrine e sull’installazione di dispositivi visivi. Queste disposizioni evidenziano un’attenzione particolare alla dimensione estetica e percettiva dello spazio urbano. Particolarmente rilevante è la disciplina dei servizi turistici, che vieta la vendita e promozione di pacchetti turistici al di fuori dei canali autorizzati e introduce strumenti di controllo dei flussi, anche attraverso la regolazione dei percorsi dei mezzi di trasporto turistico. Ciò evidenzia un tentativo esplicito di governare il fenomeno dell’overtourism mediante strumenti amministrativi puntuali. Il regolamento dedica inoltre un intero titolo al contrasto dell’abuso di alcol, introducendo limiti stringenti agli orari di vendita e somministrazione, divieti di promozione commerciale (come pub crawl e offerte scontate) e restrizioni sulle modalità di consumo. Questa parte si collega direttamente alle esigenze di sicurezza urbana e di tutela della convivenza civile. Sul piano dell’effettività, il sistema è rafforzato da un apparato sanzionatorio incisivo, che combina misure interdittive (sospensione e chiusura delle attività) con sanzioni pecuniarie aggravate, nonché da obblighi di monitoraggio annuale da parte dell’amministrazione, finalizzati a verificare l’impatto delle misure adottate. Nel complesso, il regolamento fiorentino si presenta come un modello avanzato di regolazione urbana, caratterizzato da una forte selettività funzionale e da un uso estensivo del potere conformativo dell’amministrazione locale. Esso traduce in termini operativi una concezione del centro storico non come spazio neutro di mercato, ma come bene culturale complesso, la cui tutela richiede interventi incisivi anche sulla libertà di iniziativa economica, in funzione della conservazione dell’identità urbana e della qualità della vita collettiva.

Tirando le fila da tale descrizione, si può affermare che il modello fiorentino prenda le mosse dalla constatazione empirica della progressiva espansione delle attività legate al settore alimentare e alla somministrazione, considerate tra i principali fattori di trasformazione del tessuto commerciale del centro storico. La risposta dell’amministrazione si traduce, in primo luogo, nell’introduzione di misure di blocco temporaneo dell’apertura di nuove attività appartenenti a determinate categorie merceologiche, con particolare riferimento al commercio alimentare, alla produzione e alla somministrazione di cibi e bevande. Si tratta di un intervento che, pur incidendo sull’accesso al mercato, non si fonda su una selezione qualitativa delle attività, ma su una logica di contenimento quantitativo, volta a evitare un ulteriore squilibrio nella composizione dell’offerta economica.

A questa prima direttrice si affianca una seconda linea di intervento, di natura più articolata, che riguarda la disciplina delle modalità di esercizio delle attività economiche. Il regolamento fiorentino introduce infatti una serie di prescrizioni relative, tra l’altro, alla tipologia e alla qualità dei prodotti offerti, alle modalità di esposizione delle merci, all’organizzazione degli spazi interni ed esterni, nonché all’utilizzo dello spazio pubblico . Tali disposizioni mirano a incidere non solo sull’impatto visivo e funzionale delle attività, ma anche sulle dinamiche di fruizione del centro storico, orientando i comportamenti degli operatori economici e, indirettamente, degli utenti.

Un ulteriore elemento distintivo del modello fiorentino è rappresentato dall’estensione della regolazione a profili che, tradizionalmente, non rientravano nell’ambito della disciplina delle attività economiche in senso stretto. In particolare, il regolamento interviene in modo significativo sul consumo di bevande alcoliche, introducendo limitazioni orarie, divieti di vendita in determinate modalità e prescrizioni volte a contenere fenomeni di degrado e di uso improprio dello spazio pubblico . In questo modo, la regolazione del commercio si intreccia con finalità di ordine pubblico, sicurezza urbana e tutela del decoro, ampliando ulteriormente il perimetro dell’intervento amministrativo.

La struttura del regolamento riflette tale complessità. Accanto alle disposizioni relative alle attività economiche, sono presenti norme dedicate alla disciplina del consumo e dell’utilizzo dello spazio pubblico, nonché un articolato sistema sanzionatorio volto a garantire l’effettività delle prescrizioni. Ne deriva un modello normativo policentrico, nel quale diverse finalità – tutela del patrimonio culturale, equilibrio del tessuto commerciale, sicurezza urbana, qualità della vita – vengono perseguite attraverso strumenti tra loro integrati.

Un aspetto particolarmente rilevante riguarda il regime delle attività esistenti. A differenza del modello veneziano, che tende a intervenire in modo incisivo anche sulle attività già insediate, l’approccio fiorentino si caratterizza per una maggiore attenzione alla tutela dell’affidamento degli operatori economici. Le attività già presenti vengono generalmente salvaguardate, pur essendo sottoposte a una serie di obblighi e limitazioni che ne disciplinano l’evoluzione nel tempo . In tal modo, l’amministrazione cerca di bilanciare l’esigenza di intervenire sul tessuto commerciale con quella di evitare effetti eccessivamente penalizzanti per gli operatori già attivi. Il modello fiorentino si distingue inoltre per il suo carattere dinamico. Le misure di limitazione sono spesso introdotte con efficacia temporanea e sono accompagnate dalla previsione di attività di monitoraggio e di revisione, finalizzate a valutare l’efficacia degli interventi e a calibrare nel tempo l’azione amministrativa . Tale impostazione evidenzia una concezione della regolazione come processo in evoluzione, aperto a successive modifiche e adattamenti in funzione delle trasformazioni del contesto urbano.

Nel complesso, l’esperienza fiorentina consente di cogliere una diversa modalità di esercizio dei poteri regolatori comunali. L’amministrazione non interviene tanto per definire in modo rigido la struttura del mercato, quanto per governarne le dinamiche attraverso una pluralità di strumenti che incidono sulle condizioni di esercizio delle attività. La regolazione assume così un carattere diffuso e capillare, estendendosi oltre i confini tradizionali del diritto del commercio per investire il più ampio ambito del governo dello spazio urbano.

In tale prospettiva, il modello fiorentino non rappresenta semplicemente una variante meno incisiva rispetto a quello veneziano, ma esprime una diversa filosofia dell’intervento pubblico. Se nel caso di Venezia l’amministrazione si pone come soggetto chiamato a selezionare le attività compatibili con l’identità urbana, nel caso di Firenze essa assume il ruolo di regolatore delle pratiche economiche e sociali che si svolgono nello spazio urbano, intervenendo in modo continuo sulle modalità di utilizzo della città. È proprio questa differenza di impostazione che rende particolarmente significativo il confronto tra le due esperienze, in quanto consente di mettere in luce le diverse traiettorie lungo le quali si sta evolvendo la regolazione delle attività economiche nei centri storici.

5. Dalla regolazione dell’accesso alla regolazione della permanenza nel mercato

Il confronto tra le esperienze di Venezia e Firenze consente di cogliere con particolare evidenza una linea evolutiva che attraversa, più in generale, la disciplina delle attività economiche nei centri storici: il passaggio da una regolazione incentrata sull’accesso al mercato a una regolazione che investe la permanenza e il comportamento degli operatori economici. Non si tratta di una mera differenza tecnica tra strumenti normativi, ma dell’emersione di due modelli distinti di intervento pubblico, ciascuno dei quali riflette una diversa concezione del rapporto tra economia e identità urbana[13].

Nel modello veneziano, la regolazione si concentra prevalentemente sul momento genetico dell’attività economica. L’amministrazione interviene selezionando, in via preventiva, le tipologie di attività ritenute compatibili con il contesto urbano, attraverso una tecnica normativa che può essere ricondotta a una logica di tipo selettivo. In tale prospettiva, l’accesso al mercato non è libero, ma subordinato alla verifica della coerenza dell’attività con i valori culturali e identitari del centro storico. L’effetto principale di questo approccio è la costruzione di un assetto del mercato ex ante, nel quale la composizione delle attività economiche viene determinata attraverso un processo di selezione amministrativa.

Il modello fiorentino si colloca, invece, su un piano diverso. Pur prevedendo limitazioni all’apertura di nuove attività in determinati settori, esso non si fonda su una selezione qualitativa generalizzata delle attività ammissibili, ma su un insieme di strumenti che incidono sulle modalità di esercizio delle attività già presenti o di quelle che, nei limiti consentiti, possono insediarsi. La regolazione si sviluppa così lungo una direttrice che può essere definita “interna” al mercato: l’amministrazione non si limita a stabilire chi possa accedere, ma interviene per disciplinare come le attività debbano operare, quali comportamenti debbano adottare e quali effetti debbano evitare.

La distinzione tra regolazione dell’accesso e regolazione della permanenza consente di mettere in luce una differenza strutturale tra i due modelli. Nel primo caso, l’intervento pubblico tende a configurarsi come una forma di pianificazione del mercato, nella quale la selezione delle attività ammissibili costituisce lo strumento principale per garantire la tutela del contesto urbano. Nel secondo caso, la regolazione assume un carattere più dinamico e diffuso, articolandosi in una pluralità di prescrizioni che incidono in modo continuativo sull’esercizio delle attività economiche.

Questa differenza si riflette anche sul piano della discrezionalità amministrativa. Il modello selettivo, quale quello veneziano, implica una valutazione ex ante della compatibilità delle attività, che si traduce in una scelta tendenzialmente rigida e difficilmente modificabile nel tempo. Al contrario, il modello fiorentino, fondato sulla regolazione dei comportamenti, consente un intervento più flessibile, suscettibile di adattamento alle trasformazioni del contesto urbano e alle esigenze emergenti. In questo senso, la regolazione della permanenza si presta maggiormente a essere concepita come un processo in evoluzione, piuttosto che come un assetto statico.

Sotto il profilo degli effetti, i due modelli producono esiti differenti. La regolazione dell’accesso tende a incidere in modo diretto sulla struttura del mercato, determinando quali attività possano o meno essere presenti in un determinato contesto. La regolazione della permanenza, invece, incide sulle modalità di funzionamento del mercato, orientando i comportamenti degli operatori e influenzando indirettamente la composizione dell’offerta. In quest’ultimo caso, la trasformazione del tessuto commerciale non avviene per effetto di un’esclusione preventiva, ma attraverso un processo graduale di adattamento alle regole imposte dall’amministrazione.

Non va tuttavia trascurato che i due modelli non sono necessariamente alternativi in senso assoluto. Al contrario, essi possono essere considerati come espressione di diverse combinazioni degli stessi poteri regolatori, utilizzati in modo differente in funzione delle caratteristiche del contesto urbano e degli obiettivi perseguiti. In tal senso, la distinzione tra accesso e permanenza assume un valore euristico, utile a comprendere le logiche sottese alle scelte amministrative, più che a delineare categorie rigide.

Il dato che emerge con maggiore chiarezza è che la regolazione delle attività economiche nei centri storici tende a spostarsi progressivamente verso forme di intervento che incidono in modo sempre più penetrante sul funzionamento del mercato. La disciplina non si limita più a definire condizioni di ingresso, ma si estende alla regolazione dei comportamenti, delle pratiche commerciali e delle interazioni tra attività economiche e spazio urbano. Si tratta di una trasformazione che riflette l’esigenza di affrontare fenomeni complessi, quali la pressione turistica e la standardizzazione dell’offerta, attraverso strumenti capaci di intervenire in modo continuo e adattivo.

In questa prospettiva, il confronto tra Venezia e Firenze consente di individuare due traiettorie lungo le quali si sta sviluppando l’intervento pubblico nei centri storici. Da un lato, una linea orientata alla selezione delle attività, che mira a preservare l’identità urbana attraverso la definizione ex ante della struttura del mercato; dall’altro, una linea che privilegia la regolazione delle modalità di esercizio, intervenendo sulle dinamiche interne al mercato per orientarne gli effetti. È nel rapporto tra queste due direttrici che si gioca, in larga misura, l’evoluzione futura della disciplina delle attività economiche nei contesti urbani di particolare valore culturale.

6. La progressiva estensione dell’intervento amministrativo: il governo dello spazio urbano e delle pratiche economiche

Il confronto tra i modelli esaminati evidenzia una trasformazione che travalica la mera disciplina delle attività economiche e investe il ruolo stesso dell’intervento amministrativo nei centri storici[14]. La regolazione non si limita più a incidere sull’accesso o sulle modalità di esercizio delle attività, ma tende progressivamente a configurarsi come uno strumento di governo dello spazio urbano nel suo complesso, attraverso il controllo delle pratiche economiche e sociali che in esso si svolgono.

Tale evoluzione è strettamente connessa alla progressiva dilatazione dell’oggetto della tutela. Se, in una fase iniziale, l’intervento pubblico era orientato alla protezione di beni culturali individuati in modo puntuale, il passaggio a una concezione del centro storico come sistema complesso ha comportato l’estensione della regolazione a elementi che, pur non avendo autonoma rilevanza culturale, incidono in modo significativo sull’equilibrio complessivo del contesto urbano. In questa prospettiva, le attività economiche non sono più considerate esclusivamente come espressione della libertà di iniziativa privata, ma come componenti funzionali del sistema urbano, suscettibili di essere disciplinate in funzione degli effetti che producono.

Il modello fiorentino rappresenta, sotto questo profilo, un esempio particolarmente significativo. L’intervento regolatorio non si limita a disciplinare le categorie di attività ammesse o vietate, ma si estende a una pluralità di aspetti che riguardano il modo in cui tali attività si inseriscono nello spazio urbano. Le prescrizioni relative all’esposizione delle merci, all’utilizzo delle vetrine, alla gestione degli spazi interni ed esterni, così come le limitazioni in materia di consumo di bevande alcoliche e di utilizzo dello spazio pubblico, evidenziano una volontà di incidere direttamente sulle pratiche economiche e sociali che caratterizzano la vita del centro storico.

La distinzione tra disciplina delle attività economiche e regolazione dello spazio pubblico tende progressivamente ad attenuarsi. Le attività commerciali vengono considerate non solo in relazione alla loro dimensione economica, ma anche in quanto fattori di organizzazione e trasformazione dello spazio urbano. La regolazione assume così una dimensione trasversale, nella quale si intrecciano finalità di tutela del patrimonio culturale, esigenze di sicurezza urbana, obiettivi di qualità della vita e strategie di gestione dei flussi turistici.

Questa estensione dell’intervento amministrativo si riflette anche sulla natura degli strumenti utilizzati. Accanto alle tradizionali misure di tipo autorizzatorio o interdittivo, si affermano forme di regolazione più articolate, che combinano prescrizioni puntuali, obblighi di comportamento e meccanismi di controllo continuo. L’amministrazione non si limita più a intervenire in momenti specifici, quali l’apertura o la modifica di un’attività, ma esercita un potere di vigilanza diffuso, volto a garantire il rispetto delle condizioni di esercizio nel tempo.

Un ulteriore elemento di rilievo è rappresentato dal carattere integrato delle politiche pubbliche coinvolte. La regolazione delle attività economiche nei centri storici si colloca all’intersezione tra diverse competenze amministrative – urbanistica, commercio, beni culturali, sicurezza urbana – che vengono progressivamente coordinate all’interno di un disegno unitario. Ne deriva un modello di intervento che, pur mantenendo una base giuridica nei poteri riconosciuti dall’ordinamento, assume una dimensione più ampia, riconducibile al governo complessivo dello spazio urbano.

Tuttavia, tale evoluzione solleva questioni rilevanti sul piano sistematico. L’estensione della regolazione alle pratiche economiche e sociali comporta un ampliamento significativo della discrezionalità amministrativa, con il rischio di introdurre forme di intervento difficilmente riconducibili a criteri oggettivi e predeterminati. La definizione di ciò che è compatibile o meno con il contesto urbano può infatti dipendere da valutazioni di natura qualitativa, che richiedono un attento bilanciamento tra esigenze di tutela e garanzie per gli operatori economici.

Inoltre, la crescente pervasività dell’intervento pubblico pone il problema della delimitazione dei confini tra regolazione legittima e compressione eccessiva della libertà economica. Se è vero che la tutela del patrimonio culturale e la salvaguardia dell’equilibrio urbano costituiscono interessi di primaria rilevanza, è altrettanto necessario che le misure adottate siano proporzionate e non si traducano in un controllo eccessivamente invasivo delle attività economiche. Il rischio è quello di una progressiva trasformazione del centro storico in uno spazio fortemente regolato, nel quale la libertà di iniziativa economica risulta significativamente compressa.

Nonostante tali criticità, l’estensione dell’intervento amministrativo appare, in larga misura, come una risposta alla complessità dei fenomeni che interessano i centri storici contemporanei. La gestione dei flussi turistici, la tutela dell’identità urbana, la salvaguardia della residenzialità e la prevenzione di fenomeni di degrado richiedono strumenti capaci di intervenire in modo articolato e continuativo. In questo senso, la regolazione delle pratiche economiche si configura come uno degli strumenti attraverso i quali l’amministrazione cerca di governare tali dinamiche.

In definitiva, la progressiva estensione dell’intervento amministrativo segna il passaggio da una concezione della regolazione come insieme di limiti puntuali a una visione più ampia, nella quale l’amministrazione assume un ruolo attivo nel governo dello spazio urbano e delle attività che in esso si svolgono. È in questa trasformazione che si colloca la dimensione più innovativa delle esperienze esaminate, le quali offrono uno spaccato significativo delle nuove forme di intervento pubblico nei centri storici.

7. Limiti e criticità del potere regolatorio comunale

L’ampliamento dei poteri regolatori comunali nei centri storici, quale emerge dalle esperienze esaminate, pone con crescente evidenza una serie di questioni sistematiche che attengono alla tenuta complessiva del modello rispetto ai principi dell’ordinamento[15]. Se, infatti, la riconduzione della disciplina delle attività economiche alle finalità di tutela del patrimonio culturale appare ormai acquisita, più problematico risulta individuare i limiti entro i quali tale intervento possa considerarsi legittimo, senza tradursi in una compressione eccessiva della libertà di iniziativa economica.

Un primo profilo critico riguarda il rischio di una selezione economica indiretta. I modelli regolatori che incidono sulla tipologia delle attività ammissibili o sulle modalità del loro esercizio possono determinare, anche in assenza di esplicite discriminazioni, effetti selettivi tra operatori, favorendo alcune categorie economiche a scapito di altre. Nel caso di Venezia, la tipizzazione delle attività compatibili con il contesto urbano implica una valutazione qualitativa che, pur giustificata da esigenze di tutela, può tradursi in una restrizione dell’accesso al mercato difficilmente conciliabile con i principi di concorrenza. Nel caso fiorentino, la regolazione dei comportamenti e delle modalità di esercizio, pur meno selettiva in via diretta, può comunque incidere in modo significativo sulla sostenibilità economica di determinate attività, determinando effetti analoghi sul piano sostanziale.

Tali problematiche devono essere valutate alla luce dei principi del diritto dell’Unione europea, in particolare della libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi, come delineate dalla Direttiva 2006/123/CE. Le restrizioni all’accesso o all’esercizio delle attività economiche sono ammissibili solo se giustificate da motivi imperativi di interesse generale, tra i quali rientra la tutela del patrimonio culturale, e a condizione che siano non discriminatorie, necessarie e proporzionate. Ne deriva che le misure adottate dai Comuni devono essere sorrette da un adeguato apparato motivazionale e devono dimostrare un effettivo nesso tra le limitazioni introdotte e gli obiettivi di tutela perseguiti.

Il principio di proporzionalità assume, in questo contesto, un ruolo centrale. Esso impone di verificare non solo l’idoneità delle misure a conseguire gli obiettivi dichiarati, ma anche la loro necessità e la loro adeguatezza rispetto alle alternative possibili. Limitazioni generalizzate o eccessivamente rigide rischiano di eccedere quanto necessario per la tutela del patrimonio, soprattutto laddove non siano accompagnate da una valutazione puntuale delle caratteristiche del contesto urbano. In tal senso, il modello veneziano, fondato su una selezione ex ante delle attività, presenta profili di maggiore rigidità, mentre quello fiorentino, pur caratterizzato da maggiore flessibilità, può risultare problematico sotto il profilo della pervasività delle prescrizioni.

Un ulteriore aspetto critico concerne la discrezionalità amministrativa. La valutazione della compatibilità delle attività economiche con il contesto urbano implica spesso giudizi di natura qualitativa, che difficilmente possono essere completamente predeterminati attraverso criteri normativi. Ciò comporta un ampliamento dello spazio decisionale dell’amministrazione, con il rischio di soluzioni non uniformi e di possibili incertezze per gli operatori economici. La necessità di garantire trasparenza, prevedibilità e controllabilità delle decisioni amministrative impone, pertanto, l’adozione di criteri quanto più possibile chiari e verificabili.

Particolarmente delicato è, inoltre, il rapporto tra regolazione e affidamento degli operatori economici. Le misure che incidono sulle attività esistenti o che modificano in modo significativo le condizioni di esercizio possono compromettere le aspettative legittime degli operatori, specie in contesti caratterizzati da elevati investimenti e da una forte stabilità delle attività nel tempo. Il bilanciamento tra esigenze di tutela e protezione dell’affidamento richiede un’attenta modulazione degli interventi, anche attraverso l’introduzione di regimi transitori e di strumenti di compensazione.

Non meno rilevante è il tema della delimitazione dell’ambito di intervento comunale rispetto ad altre competenze amministrative. La regolazione delle attività economiche nei centri storici si colloca, come visto, all’intersezione tra diverse materie – commercio, urbanistica, beni culturali, sicurezza urbana – ciascuna delle quali presenta proprie logiche e propri strumenti. Il rischio è quello di una sovrapposizione di discipline e di una frammentazione degli interventi, che può incidere negativamente sulla coerenza complessiva del sistema e sulla sua comprensibilità.

Infine, l’estensione della regolazione alle pratiche economiche e sociali pone una questione di ordine più generale, relativa alla funzione dell’intervento pubblico nei centri storici. Se, da un lato, tale estensione appare giustificata dalla necessità di governare fenomeni complessi, dall’altro lato essa solleva interrogativi sulla misura in cui l’amministrazione possa legittimamente incidere sui comportamenti individuali e collettivi. Il rischio è quello di una progressiva trasformazione del centro storico in uno spazio fortemente regolato, nel quale l’autonomia degli operatori economici e degli utenti risulta significativamente ridotta.

Alla luce di tali considerazioni, appare evidente che l’esercizio dei poteri regolatori comunali richiede una costante opera di bilanciamento tra esigenze contrapposte. La tutela del patrimonio culturale e dell’identità urbana costituisce un obiettivo di primaria importanza, ma non può essere perseguita attraverso strumenti che compromettano in modo sproporzionato la libertà economica e la concorrenza. È proprio nella ricerca di questo equilibrio che si gioca la legittimità e l’efficacia delle politiche pubbliche nei centri storici, e che si misura la capacità dell’ordinamento di adattarsi alle sfide poste dalle trasformazioni urbane contemporanee.

 8. Considerazioni conclusive: verso un diritto amministrativo dei centri storici

Le esperienze di Venezia e Firenze, lette nel loro sviluppo e nel loro confronto, consentono di cogliere con sufficiente chiarezza l’emergere di una nuova traiettoria del diritto amministrativo, che trova nei centri storici il proprio laboratorio più avanzato. Non si tratta soltanto di una evoluzione degli strumenti regolatori, ma di una trasformazione più profonda che investe l’oggetto, le finalità e le modalità dell’intervento pubblico.

Il dato di partenza è rappresentato dal superamento della concezione tradizionale della tutela, intesa come protezione statica di beni culturali puntualmente individuati. Come si è visto, la progressiva valorizzazione del contesto urbano quale sistema complesso di relazioni ha determinato un ampliamento dell’oggetto della tutela, che oggi ricomprende non solo gli immobili di pregio, ma anche le funzioni urbane, le attività economiche e le dinamiche sociali che contribuiscono a definirne l’identità. In questo quadro, la regolazione delle attività economiche si configura come uno degli strumenti attraverso i quali l’amministrazione interviene per preservare l’equilibrio complessivo del centro storico.

All’interno di tale evoluzione si collocano i due modelli analizzati. Venezia rappresenta l’espressione di una regolazione selettiva, orientata alla definizione ex ante della struttura del mercato attraverso la scelta delle attività ritenute compatibili con il contesto urbano. Firenze, invece, si caratterizza per un approccio più dinamico, fondato sulla regolazione delle modalità di esercizio delle attività e delle pratiche economiche e sociali che si sviluppano nello spazio urbano. Pur nella loro diversità, entrambi i modelli evidenziano una comune tendenza: l’intervento pubblico non si limita più a stabilire condizioni generali, ma incide in modo diretto e penetrante sulle dinamiche economiche.

Questa trasformazione può essere letta come l’emersione di un vero e proprio diritto amministrativo dei centri storici. Con tale espressione si intende un insieme di principi, strumenti e tecniche di intervento che, pur trovando fondamento in discipline diverse – beni culturali, urbanistica, commercio, sicurezza urbana – si coordinano in funzione della tutela di un oggetto unitario, rappresentato dal centro storico come spazio culturale, economico e sociale. In questo ambito, la regolazione delle attività economiche assume un ruolo centrale, in quanto incide su uno dei principali fattori di trasformazione del contesto urbano.

Tuttavia, l’affermazione di questo nuovo ambito di intervento non è priva di criticità. Come evidenziato, l’estensione dei poteri regolatori comporta il rischio di una compressione eccessiva della libertà di iniziativa economica e di una alterazione degli equilibri concorrenziali. La selezione delle attività e la disciplina dei comportamenti economici richiedono un’attenta calibrazione, che tenga conto non solo delle esigenze di tutela, ma anche delle garanzie riconosciute agli operatori economici. In questo senso, il principio di proporzionalità e il rispetto dei vincoli derivanti dal diritto dell’Unione europea rappresentano parametri imprescindibili per valutare la legittimità delle misure adottate.

Un ulteriore elemento di riflessione riguarda il carattere dinamico della regolazione. Le esperienze analizzate mostrano come l’intervento amministrativo nei centri storici sia sempre più concepito come un processo in evoluzione, suscettibile di adattamento alle trasformazioni del contesto urbano e alle esigenze emergenti. Ciò comporta, da un lato, una maggiore flessibilità degli strumenti utilizzati, ma, dall’altro lato, richiede la predisposizione di adeguati meccanismi di monitoraggio e di revisione, al fine di garantire l’efficacia e la coerenza delle politiche pubbliche.

In prospettiva, il tema della regolazione delle attività economiche nei centri storici è destinato ad assumere un rilievo crescente. Le sfide poste dalla globalizzazione, dalla digitalizzazione e dai mutamenti nei modelli di consumo impongono all’amministrazione di dotarsi di strumenti sempre più sofisticati, capaci di governare fenomeni complessi senza compromettere i principi fondamentali dell’ordinamento. In questo contesto, il confronto tra modelli diversi, come quelli di Venezia e Firenze, rappresenta un elemento essenziale per individuare soluzioni equilibrate e sostenibili. Il percorso analitico svolto consente di affermare che la regolazione delle attività economiche nei centri storici non può essere considerata un fenomeno marginale o contingente, ma costituisce uno degli ambiti nei quali si manifesta con maggiore evidenza la capacità del diritto amministrativo di adattarsi alle trasformazioni della realtà. La costruzione di un diritto amministrativo dei centri storici rappresenta, sotto questo profilo, non solo una risposta alle esigenze di tutela del patrimonio culturale, ma anche un banco di prova per la tenuta complessiva del sistema, chiamato a conciliare in modo sempre più sofisticato libertà economica, identità urbana e interesse pubblico.

[1] Si tratta dei centri storici di Assisi (2000), Firenze (1982), Napoli (1995), Roma (1980), Pienza (1996), San Gimignano (1990), Siena (1995), Urbino (1998), Verona (2000), Vicenza (1994), Città barocche della Val di Noto (2002), Ferrara (1995), Matera (1993), Ivrea (2018), Mantova (2008), Venezia (1987).

[2] Sul tema dell’overtourism non può non essere citato l’articolo di C. Videtta, Il giudice amministrativo e l’overtourism. Una nuova prospettiva culturale?, in Aedon, n. 3/2025. Videtta evidenzia come il fenomeno dell’overtourism segni il passaggio da una dimensione meramente economica del turismo a una questione giuridica centrale nel governo del territorio e nella tutela del patrimonio culturale. A partire dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 15 aprile 2025, n. 3258, l’Autrice mostra come il giudice amministrativo introduca il tema dell’iperturismo quale parametro rilevante nel bilanciamento tra valorizzazione dei beni culturali e diritti dei residenti, configurando un vero e proprio “obbligo di risultato” in capo all’amministrazione nella mitigazione degli impatti negativi dei flussi turistici. L’overtourism viene così interpretato non come mero sovraffollamento, ma come effetto di una gestione inadeguata dei flussi, capace di incidere sulla qualità della vita e sulla sostenibilità complessiva dei territori. Ne deriva una trasformazione del tradizionale schema bipolare (interesse pubblico vs. interesse privato) in un modello tripolare, in cui il turismo diviene fattore autonomo di valutazione e impone alle amministrazioni un rafforzamento dell’istruttoria, della programmazione e degli strumenti di regolazione.

[3] Per un inquadramento generale di questi temi resta fondamentale il lavoro di S. Amorosino, Sistemi ambientali e discipline amministrative, CEDAM, 1990.

[4] Su un recente caso che ha interessato il tema del governo del territorio a Firenze, sia consentito rinviare a M. Mariani, Governo del territorio, tutela multilivello e responsabilità politica: il caso della trasformazione dell’ex Teatro Comunale di Firenze, in https://appaltieservizipubblici.it/governo-del-territorio-tutela-multilivello-e-responsabilita-politica-il-caso-della-trasformazione-dellex-teatro-comunale-di-firenze/, aprile, 2026.

[5] In giurisprudenza è ormai consolidato il principio secondo cui le amministrazioni regionali e comunali possono introdurre limitazioni all’insediamento di nuove attività commerciali nei centri storici, purché tali misure siano non discriminatorie e giustificate dalla tutela di interessi di rilievo costituzionale, quali l’ambiente urbano e i beni culturali. In tal senso, TAR Toscana, Firenze, 20 dicembre 2017, n. 1592, richiamando Corte cost., 11 novembre 2016, n. 239, ha affermato la legittimità di discipline limitative riferite a porzioni circoscritte del territorio (nel caso di specie, il centro storico di Firenze, gravato da vincolo UNESCO), escludendo che esse violino la libertà di iniziativa economica ove non si traducano in un divieto assoluto di esercizio dell’attività, ma si configurino come misure proporzionate e funzionali alla tutela del patrimonio culturale e dell’ambiente urbano.” In dottrina AA.VV., Il diritto alla città storica. Atti del convegno – Roma, 12 novembre 2018, Pubblicazione dell’Associazione istituto di studi, ricerche e formazione Ranuccio Bianchi Bandinelli, 2019. Amovilli P., “Centro storico e disciplina del commercio”, in Aedon, 1, 2015. Bobbio G., “La tutela giuridica del contesto culturale”, in Rivista giuridica dell’urbanistica, 3, 2009, pp. 397 ss. Bonetti T., “Pianificazione urbanistica e regolazione delle attività commerciali nei centri storici”, in Rivista giuridica di urbanistica, 2, 2017, pp. 386 ss. Caputi Jamberghi M.T., “Cultura e attività commerciali”, in Munus, 2, 2017, pp. 341 ss. Carpenteri P., “Il decoro urbano: il problema degli usi e della conservazione dei centri storici”, in Giustamm.it, 2014. Casini L., L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Giuffrè, 2005. Ciervo S., “Rapporti tra disciplina commerciale e urbanistica alla luce della liberalizzazione del commercio”, in Rivista giuridica dell’edilizia, 1, 2013, pp. 167 ss. D’Alessio G., I centri storici, aspetti giuridici, Giuffrè, 1983. Fantini S., “Il centro storico come bene paesaggistico a valenza culturale”, in Aedon, 1, 2012. Ferrucci L., I centri storici delle città tra ricerca di nuove identità e valorizzazione del commercio, Franco Angeli, 2013. Girardi M. C., “La funzione sociale nella proprietà pubblica. Comuni, attività regolamentare e diritto alla città”, in Nomos, 1, 2020.Grassi S., “Le discipline giuridiche per la tutela dei centri storici”, in Caia G. – Ghetti G. (a cura di), La tutela dei centri storici, Giappichelli, 1997, pp. 133 ss. Rolla G., “Beni culturali e funzione sociale”, in Scritti in onore di M.S. Giannini, II, Giuffrè, 1988, pp. 563 ss. Salvia F., “La tutela trasversale dei beni culturali. I beni culturali urbanistici”, in Studi in onore di G. Berti, Jovene, 2005, pp. 2273 ss. Sanapo M., “I centri storici come beni culturali: un percorso difficile”, in Aedon, 2, 2001. Santacroce C. P., “Le limitazioni all’esercizio del commercio nelle aree di interesse culturale”, in Rivista giuridica di urbanistica, 3, 2016, pp. 79 ss. Simonati A., “La disciplina regionale dei centri storici, caratteri e tendenze”, in Rivista giuridica dell’urbanistica, 3, 2015, pp. 297 ss. Videtta C., “I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici”, in Aedon, 3, 2012.

[6] Un altro approdo giurisprudenziale è costituito dalla decisione del Consiglio di Stato, sez. V, 7 gennaio 2025, n. 86, che ha affrontato il tema della legittimità delle misure comunali limitative della circolazione di mezzi turistici nel centro storico di Firenze, riconoscendo in capo all’amministrazione un’ampia discrezionalità nella regolazione delle zone a traffico limitato ai sensi dell’art. 7, commi 9 e 9-bis, d.lgs. n. 285/1992. In tale quadro, il Collegio ha chiarito che la previsione normativa favorevole alla circolazione dei veicoli elettrici non implica un diritto incondizionato di accesso, potendo l’amministrazione introdurre anche misure di contingentamento o interdizione, ove giustificate da esigenze di tutela del patrimonio culturale, del decoro urbano e della sicurezza pubblica. La decisione, relativa al divieto generalizzato di accesso per i c.d. mezzi turistici atipici (quali golf-car elettriche) nel centro storico dichiarato patrimonio UNESCO, ammette dunque la possibilità di limitazioni anche incisive della libertà di iniziativa economica e di circolazione, purché non affette da manifesta irragionevolezza o da vizi procedurali. In tal senso, la pronuncia si inserisce nel solco della giurisprudenza, anche eurounitaria, che riconosce la legittimità di restrizioni selettive all’attività economica in presenza di interessi generali di particolare rilievo, quali la tutela di contesti urbani di eccezionale valore culturale. Resta tuttavia sullo sfondo – come evidenziato in dottrina – il profilo della verifica in concreto della proporzionalità e dell’adeguatezza delle misure adottate, che appare nella decisione solo parzialmente sviluppato, a fronte di una valorizzazione prevalente della meritevolezza delle finalità perseguite, in un contesto segnato da crescente pressione turistica e da esigenze di governo complessivo dei centri storici.

[7] Sul rapporto tra liberalizzazione del commercio e dinamiche economiche dei centri storici, si veda L. Ferrucci, Le potenzialità economiche dei centri storici, in Aedon, 2015, il quale evidenzia come la liberalizzazione delle attività commerciali non produca di per sé effetti di rivitalizzazione urbana, richiedendo invece la presenza di condizioni economiche strutturali favorevoli; in assenza di tali condizioni, il processo può generare fenomeni di desertificazione commerciale e perdita di attrattività, in quanto il commercio costituisce una domanda derivata rispetto alla più ampia economia urbana e territoriale.

[8]  P. Amovilli, Centro storico e disciplina del commercio, in Aedon, 2014, secondo cui la liberalizzazione delle attività economiche nei centri storici deve confrontarsi con una pluralità di interessi pubblici di rango costituzionale, sicché le limitazioni amministrative risultano ammissibili ove fondate su motivi imperativi di interesse generale e rispettose dei principi di proporzionalità e non discriminazione; una liberalizzazione non governata, infatti, è suscettibile di determinare fenomeni di degrado urbano e perdita di vivibilità dei centri storici. Sul tema della compatibilità delle attività economiche nei centri storici, si veda anche il contributo di R. Marzocca, Il problema della compatibilità delle attività commerciali nei centri storici, su www.diritto.it, 2005, il quale qualifica i centri storici come “beni culturali atipici”, caratterizzati da una destinazione non meramente conservativa ma anche d’uso, e sottolinea come la tutela non possa limitarsi a vincoli negativi, dovendo invece tradursi in strumenti capaci di governare le attività economiche incompatibili con il contesto urbano e culturale. In tale prospettiva, l’Autore evidenzia la tensione tra libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost. e tutela dei valori storico-culturali ex art. 9 Cost., osservando come la salvaguardia dei centri storici richieda non l’imposizione di obblighi di prosecuzione di specifiche attività, bensì l’adozione di misure urbanistiche e regolatorie idonee a preservare l’ambiente culturale complessivo e le attività tradizionali, attraverso un bilanciamento razionale e proporzionato degli interessi pubblici e privati coinvolti.

[9] Per un’analisi di tale fenomeno sia consentito rinviare a M. Mariani, From Ownership to Governance. Legal Pathways in Land and Procurement, Key editore, 2025.

[10] Aicardi N., L’ordinamento amministrativo dei beni culturali. La sussidiarietà nella tutela e nella valorizzazione, Giappichelli, 2002. Aicardi N., “Recenti sviluppi sulla distinzione tra tutela e valorizzazione dei beni culturali e sul ruolo del Ministero dei beni e delle attività culturali in materia di valorizzazione del patrimonio culturale di appartenenza statale”, in Aedon, 1, 2003. Alibrandi T. – Ferri P., I beni culturali e ambientali, Giuffrè, 2001. Alibrandi T., “L’evoluzione del concetto di bene culturale”, in Foro Amministrativo Consiglio di Stato, 75, 1999, pp. 2710 ss. Amorosino S., Beni ambientali culturali e territoriali, CEDAM, 1995. Amorosino S., Introduzione al diritto del paesaggio, Edizioni Laterza, 2010. Barbati C. – Cammelli M. – Casini L. – Piperata G. – Sciullo G. (a cura di), Diritto del patrimonio culturale, Il Mulino, 2017. Bartolini A., “Beni culturali (diritto amministrativo)”, in Enciclopedia del Diritto Annali, VI, Giuffrè, 2013, pp. 93 ss. 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[11] AA.VV., Turismo e città d’arte, Istituto Veneto di Scienze, lettere e arti, Istituto Veneto di Scienze, 2005. Amovilli P., “Centro storico e disciplina del commercio”, in Aedon, 1, 2015. Bonetti T., “Pianificazione urbanistica e regolazione delle attività commerciali nei centri storici”, in Rivista giuridica di urbanistica, 2, 2017, pp. 386 ss. Carpenteri P., “Il decoro urbano: il problema degli usi e della conservazione dei centri storici”, in Giustamm.it, 2014. Coletta T. (a cura di), Per un turismo culturale qualificato nelle città storiche, Franco Angeli, 2016. Ferrucci L., I centri storici delle città tra ricerca di nuove identità e valorizzazione del commercio, Franco Angeli, 2013. Ferrucci L., “Le potenzialità economiche dei centri storici”, in Aedon, 2, 2015. Morelli P. (a cura di), Beni culturali e turismo nelle città d’arte italiane, Franco Angeli, 2003. Santacroce C. P., “Le limitazioni all’esercizio del commercio nelle aree di interesse culturale”, in Rivista giuridica di urbanistica, 3, 2016, pp. 79 ss. Serra A., “Riflessioni in tema di governo delle città d’arte: esigenze, obiettivi, strumenti”, in Aedon, 1, 2008. Van der Borg J., “Tourism and Urban Development: The case of Venice, Italy”, in Tourism Recreation Research, 17, 1992, pp. 46 ss. Videtta C., “I centri storici nella riforma del Codice dei beni culturali”, in Rivista giuridica dell’edilizia, 1, 2010, pp. 47 ss. Videtta C., “I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici”, in Aedon, 3, 2012.

[12] AA.VV., Il diritto alla città storica. Atti del convegno – Roma, 12 novembre 2018, Pubblicazione dell’Associazione istituto di studi, ricerche e formazione Ranuccio Bianchi Bandinelli, 2019. Amovilli P., “Centro storico e disciplina del commercio”, in Aedon, 1, 2015. Bonetti T., “Pianificazione urbanistica e regolazione delle attività commerciali nei centri storici”, in Rivista giuridica di urbanistica, 2, 2017, pp. 386 ss. Caputi Jamberghi M.T., “Cultura e attività commerciali”, in Munus, 2, 2017, pp. 341 ss. Carpenteri P., “Il decoro urbano: il problema degli usi e della conservazione dei centri storici”, in Giustamm.it, 2014. Ciervo S., “Rapporti tra disciplina commerciale e urbanistica alla luce della liberalizzazione del commercio”, in Rivista giuridica dell’edilizia, 1, 2013, pp. 167 ss. Fantini S., “Il centro storico come bene paesaggistico a valenza culturale”, in Aedon, 1, 2012. Ferrucci L., I centri storici delle città tra ricerca di nuove identità e valorizzazione del commercio, Franco Angeli, 2013. Grassi S., “Le discipline giuridiche per la tutela dei centri storici”, in Caia G. – Ghetti G. (a cura di), La tutela dei centri storici, Giappichelli, 1997, pp. 133 ss. Piano di gestione del sito UNESCO di Firenze, www.firenzepatrimoniomondiale.it/piano-di-gestione/ . Santacroce C. P., “Le limitazioni all’esercizio del commercio nelle aree di interesse culturale”, in Rivista giuridica di urbanistica, 3, 2016, pp. 79 ss. Serra A., “Riflessioni in tema di governo delle città d’arte: esigenze, obiettivi, strumenti”, in Aedon, 1, 2008. Videtta C., “I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici”, in Aedon, 3, 2012. Videtta C., “I centri storici nella riforma del Codice dei beni culturali”, in Rivista giuridica dell’edilizia, 1, 2010, pp. 47 ss.

[13] In dottrina, Amovilli P., “Centro storico e disciplina del commercio”, in Aedon, 1, 2015. Bonetti T., “Pianificazione urbanistica e regolazione delle attività commerciali nei centri storici”, in Rivista giuridica di urbanistica, 2, 2017, pp. 386 ss. Caputi Jamberghi M.T., “Cultura e attività commerciali”, in Munus, 2, 2017, pp. 341 ss. Carpenteri P., “Il decoro urbano: il problema degli usi e della conservazione dei centri storici”, in Giustamm.it, 2014. Casini L., L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Giuffrè, 2005. Ciervo S., “Rapporti tra disciplina commerciale e urbanistica alla luce della liberalizzazione del commercio”, in Rivista giuridica dell’edilizia, 1, 2013, pp. 167 ss. Fantini S., “Il centro storico come bene paesaggistico a valenza culturale”, in Aedon, 1, 2012. Ferrucci L., I centri storici delle città tra ricerca di nuove identità e valorizzazione del commercio, Franco Angeli, 2013. Girardi M. C., “La funzione sociale nella proprietà pubblica. Comuni, attività regolamentare e diritto alla città”, in Nomos, 1, 2020. Santacroce C. P., “Le limitazioni all’esercizio del commercio nelle aree di interesse culturale”, in Rivista giuridica di urbanistica, 3, 2016, pp. 79 ss. Simonati A., “La disciplina regionale dei centri storici, caratteri e tendenze”, in Rivista giuridica dell’urbanistica, 3, 2015, pp. 297 ss. Videtta C., “I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici”, in Aedon, 3, 2012.

[14] Sulla relazione tra diritto urbanistico, beni comuni, rigenerazione, governo dello spazio e trasformazioni sociali dei centri storici si vedano AA.VV., Il diritto alla città storica. Atti del convegno – Roma, 12 novembre 2018, Pubblicazione dell’Associazione istituto di studi, ricerche e formazione Ranuccio Bianchi Bandinelli, 2019. Auby J. B., Droit de la ville. Du fonctionnement juridique des villes au droit à la ville, Lexis Nexis, 2016. Albanese R. A., Nel prisma dei beni comuni – contratto e governo del territorio, Giappichelli, 2020. Carpenteri P., “Il decoro urbano: il problema degli usi e della conservazione dei centri storici”, in Giustamm.it, 2014. Chirulli P. – Iaione C. (a cura di), La Co-città. Diritto urbano e politiche pubbliche per i beni comuni e la rigenerazione urbana, Jovene, 2018. Chirulli P., “Urbanistica e interessi differenziati. Dalle tutele parallele alla pianificazione integrata”, in Diritto amministrativo, 1, 2015, pp. 51 ss. Della Massara T. – Beghini M., La città come bene comune, Edizioni Scientifiche Italiane, 2019. Di Lascio F. – Giglioni F. (a cura di), La rigenerazione di beni e spazi urbani. Contributi al diritto delle città, Il Mulino, 2017. Foster S. – Iaione C., “The city as a commons”, in Yale Law and Policy Review, 34, 2016, pp. 281 ss. Giglioni G., “I regolamenti comunali per la gestione dei beni comuni urbani come laboratorio per un nuovo diritto delle città”, in Munus, 2, 2016, pp. 271 ss. Girardi M. C., “La funzione sociale nella proprietà pubblica. Comuni, attività regolamentare e diritto alla città”, in Nomos, 1, 2020. Iaione C., “La città come bene comune”, in Aedon, 1, 2012. Logan J.R. – Molotch H., Urban fortunes: the political economy of place, University of California Press, 1987. Otranto G., “Rigenerazione delle aree degradate e patrimonio culturale”, in Diritto e processo amministrativo, 4, 2017, pp. 1870 ss. Serra A., “Riflessioni in tema di governo delle città d’arte: esigenze, obiettivi, strumenti”, in Aedon, 1, 2008. Videtta C., Cultura e sviluppo sostenibile, Giappichelli, 2018.

[15] Asprone M. – Marasca M. – Ruscito A., La discrezionalità tecnica della pubblica amministrazione, Giuffrè, 2009.
Caputi Jamberghi M.T., “Cultura e attività commerciali”, in Munus, 2, 2017, pp. 341 ss. Casini L., L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Giuffrè, 2005. Crosetti A., “La composizione degli interessi nel vincolo indiretto: problemi di proporzionalità”, in Rivista giuridica di urbanistica, 1-2, 2008, pp. 46 ss. De Pretis D., Valutazione amministrativa e discrezionalità tecnica, CEDAM, 1995. Frediani E., “Commento all’art. 52”, in Famiglietti G. – Pignatelli N. (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, Nel Diritto Editore, 2015, pp. 269 ss. Gambardella F., “Il vincolo indiretto di inedificabilità assoluta nella tutela dei beni culturali, tra proporzionalità e indennizzo”, in Nuove autonomie, 3, 2016, pp. 437 ss. Lottini M., “Commento all’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004”, in Sandulli M. A. (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012, pp. 459 ss. Marzuoli C., Potere amministrativo e valutazioni tecniche, Giuffrè, 1985. Molinterni A., Le valutazioni tecnico scientifiche tra amministrazione e giudice, Jovene, 2021. Santacroce C. P., “Le limitazioni all’esercizio del commercio nelle aree di interesse culturale”, in Rivista giuridica di urbanistica, 3, 2016, pp. 79 ss. Severini G., “Tutela del patrimonio culturale, discrezionalità tecnica e principio di proporzionalità”, in Aedon, 3, 2016. Stancampiano P., “Discrezionalità amministrativa e valutazioni tecniche nel vincolo indiretto e tutela degli immobili di interesse storico e artistico”, in Rivista giuridica di urbanistica, 1, 1989, pp. 101 ss. Vaiano D., “Commento all’art. 45”, in Leone G. – Tarasco A. L. (a cura di), Commentario al codice dei beni culturali e del paesaggio, CEDAM, 2006, pp. 356 ss.