Sulla natura monofasica della verifica di anomalia e facoltà di esaminare solo le voci di costo più rilevanti

N. 02850/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00968/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 968 del 2026, proposto da Nuove Iniziative Spa, Civelli Costruzioni S.r.l. ed Edilmecos S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in relazione alla procedura CIG B636BB39BD, rappresentati e difesi dagli avvocati Marco Feroci e Federica Sinigaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

Milano Serravalle- Milano Tangenziali S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Stefano Angelo Cassamagnaghi, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Cassamagnaghi in Milano, via Durini 20;

per l’annullamento

– del provvedimento di esclusione dalla Gara Lavori n. 4/2024 – Gara europea a procedura telematica aperta ai sensi dell’art. 71 del D.Lgs. n. 36/2023 – Accordo Quadro con unico operatore economico per lavori di manutenzione dei manufatti sulla intera rete di competenza in due lotti – Lotto 1: Lavori di manutenzione dei manufatti di competenza sull’autostrada Milano – Serravalle (A7), raccordo Bereguardo – Pavia (A53), tangenziale ovest di Pavia (A54) e pertinenze autostradali. CIG Lotto 1: B636BB39BD adottato il 30 gennaio 2026 (Determina del RUP) e della relativa comunicazione PG/73449 e Miser Prot. U.26/2101 di pari data; di tutti i verbali, atti e provvedimenti, anche non conosciuti, relativi al procedimento di verifica di congruità dell’offerta delle ricorrenti ed in particolare della richiesta di giustifiche dell’8 agosto 2025 e della “Relazione conclusiva del Responsabile del progetto” del 23.01.2026;

– del diniego di autotutela comunicato con nota del 24 febbraio 2024;

– di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Milano Serravalle- Milano Tangenziali S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2026 il dott. Federico Giuseppe Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con bando pubblicato sulla piattaforma ANAC in data 28 marzo 2025, Milano Serravalle procedeva a esperire la gara lavori 04/2024 – “gara europea a procedura telematica aperta ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. 36/2023 – Accordo Quadro con unico operatore economico per lavori di manutenzione dei manufatti sulla intera rete di competenza”, per un importo complessivo a base d’asta di Euro 10.000.000,00 (compresi costi per la sicurezza).

L’affidamento prevedeva la ripartizione della gara in due lotti nella forma dell’Accordo Quadro con unico operatore ex art. 59 del Codice dei contratti pubblici, con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità prezzo.

Nello specifico: (a) il LOTTO 1 ha ad oggetto “Lavori di manutenzione dei manufatti dell’Autostrada Milano – Serravalle (A7), del Raccordo Bereguardo-Pavia (A53) e della Tangenziale Ovest di Pavia (A54) e pertinenze”, di importo a base d’asta di euro 5.000.000,00, di cui euro 1.036.020,93 per costi per la sicurezza non soggetti a ribasso; CIG: B636BB39BD; (b) il LOTTO 2 ha ad oggetto “Lavori di manutenzione dei manufatti delle tangenziali Ovest (A50), Est (A51) e Nord (A52) di Milano e pertinenze”, per un importo a base d’asta di euro 5.000.000,00, di cui euro 1.036.020,93 per costi per la sicurezza non soggetti a ribasso; CIG: B636BB4A90.

L’appalto riguardava l’esecuzione di tutte le opere e forniture necessarie per effettuare i lavori di manutenzione dei manufatti autostradali, situati sulle tratte ricadenti nella competenza autostradale di Milano Serravalle.

2. Per quanto di interesse, per il lotto 1, entro il termine previsto dal bando di gara presentavano offerta undici operatori economici.

All’esito delle operazioni di verifica della documentazione amministrativa, delle offerte tecniche ed economiche da parte della Commissione, per il lotto 1 risultava primo in graduatoria, anche in considerazione del vincolo di aggiudicazione di cui al paragrafo 4 del Disciplinare di Gara e della preferenza espressa, il costituendo R.T.I. Consorzio Stabile Viagest S.c.a.r.l. – Edil Sama Ing. M. Santalucia S.r.l. (di seguito anche solo Consorzio Viagest), secondo in graduatoria il RTI NUOVE INIZIATIVE S.P.A. – CIVELLI COSTRUZIONI S.R.L. – EDILMECOS S.R.L (in seguito anche solo “RTI Nuove Iniziative”) e terzo Co.Ge.Pi Costruzioni Generali Piemonte s.r.l..

3. Le prime tre offerte risultavano anomale in virtù dell’applicazione della regola del superamento dei 4/5 del punteggio tecnico ed economico fissato dall’art. 21 del Disciplinare.

In data 8 agosto 2025, la Stazione Appaltante dava quindi avvio alle operazioni di verifica dell’anomalia delle offerte chiedendo ai tre concorrenti di fornire i giustificativi.

3.1. Il Consorzio Viagest, primo in graduatoria, dopo aver richiesto una proroga, che veniva concessa, trasmetteva la documentazione richiesta in data 12 settembre 2025.

Sul primo in graduatoria, la verifica del RUP si concludeva con una relazione dell’11 dicembre 2025 nella quale, in esito alla disamina dei documenti presentati, era ritenuto che l’offerta fosse anormalmente bassa ai sensi dell’art. 110 c. 1 e c. 5 del D. Lgs. 36/2023. Sicché con determina del 18 dicembre 2025 il RUP escludeva il Consorzio Viagest dalla procedura di gara.

3.2. La S.A. procedeva poi all’analisi dei giustificativi del RTI Ricorrente (secondo in graduatoria).

Al riguardo si rileva che, dopo aver ricevuto la richiesta in data 8 agosto 2025, il RTI ricorrente, in data 18 agosto 2025, chiedeva una proroga di sette giorni e maggiori dettagli sulla documentazione da presentare, ed in particolare quale file e quali voci avrebbe dovuto utilizzare come riferimento per predisporre le giustificazioni richieste.

In data 22 agosto 2025, Milano Serravalle riscontrava la richiesta specificando che “Il concorrente dovrà fare riferimento al documento “Computo Metrico Estimativo”, che costituisce il riferimento per la definizione dell’importo dell’Accordo Quadro, e fornire giustificazione per tutte le voci di prezzo che, sommate, concorrono ad almeno l’80%dell’importo totale a base di gara, e concedeva una proroga di sette giorni fino al 12 settembre 2025.

In data 11 settembre 2025, il RTI Nuove Iniziative presentava la documentazione richiesta.

4. Effettuata l’analisi dei giustificativi, con nota del 23 gennaio 2026 il RUP trasmetteva la relazione conclusiva nella quale affermava che “in esito alle verifiche condotte, si ritiene che l’offerta presenti elementi specifici in base ai quali la stessa deve essere ritenuta anormalmente bassa ai sensi dell’art. 110 c. 1 e c. 5 del D. Lgs. 36/2023”.

Conseguentemente, con determina in data 30 gennaio 2026 la Stazione Appaltante provvedeva all’esclusione dell’offerta presentata dal RTI Nuove Iniziative con la seguente articolata motivazione:

“lo Scrivente ha analizzato quanto trasmesso dal RTI e ha valutato quanto segue: “(…) per quanto attiene al rispetto dei minimi salariali per il personale impegnato nell’esecuzione dei lavori, l’operatore ha indicato costi in linea con i riferimenti ministeriali, pur evidenziando che tali importi coincidono con i minimi del 2023, senza considerare il 5° livello; (…) per quanto attiene agli oneri aziendali per la sicurezza, di cui all’art. 108 c.9 del D.lgs. 36/2023, l’operatore ha indicato un importo pari a euro 20.216,29; tale valore risulta sottostimato rispetto ai valori usualmente riscontrati per la tipologia di lavori in argomento e la copertura di detto importo non è stata prevista nell’ambito delle spese generali (…); le analisi condotte nel presente documento hanno portato a calcolare un disequilibrio economico totale dell’offerta pari a 213.391,63 €, tale da far ritenere l’offerta stessa NON CONGRUA; (…) per quanto sopra si ritiene che l’offerta presenti elementi specifici in base ai quali la stessa deve essere ritenuta anormalmente bassa ai sensi dell’art. 110 c. 1 e c. 5 del D. Lgs. 36/2023”, come attestato dalla propria relazione conclusiva MISER Prot. 26/1507 del 23 gennaio 2026; (…) nella summenzionata relazione, si specifica, tra gli altri, che “considerando l’utile dichiarato dall’OE, che assomma ad euro 78.509,88, come fonte di parziale recupero delle diseconomie, risulta un disequilibrio complessivo dell’offerta pari a 213.391,63 euro”.

5. In data 18 febbraio 2026, il RTI Nuove Iniziative presentava istanza in autotutela di annullamento del provvedimento di esclusione.

Nondimeno in data 24 febbraio 2026 la Milano Serravalle confermava le conclusioni già rassegnate in sede di verifica della congruità ed il conseguente provvedimento di esclusione.

6. Da qui la proposizione del ricorso in epigrafe, notificato il 28 febbraio 2026, con il quale il RTI Nuove Iniziative chiedeva a questo T.A.R. di disporre l’annullamento della suddetta esclusione, affidandosi ai seguenti motivi di diritto:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 5, 108 e 110 del D.lgs. 36/2023 e s.m.i. – Violazione del principio di buon andamento e dei principi di fiducia e affidamento, risultato, correttezza e buona fede – Violazione e falsa applicazione del disciplinare, ed in particolare dell’art. 21 – Violazione e falsa applicazione della legge 241/1990 – Eccesso di potere per falso presupposto, difetto di istruttoria, travisamento del fatto, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà ed ingiustizia manifesta- perplessità della motivazione.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 5, 108 e 110 del D.Lgs. 36/2023 e s.m.i. – Violazione e falsa applicazione del Disciplinare di gara – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, falso presupposto, travisamento del fatto, illogicità, perplessità, contraddittorietà – Motivazione apparente – Carenza e perplessità della motivazione.

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 5, 108 comma 9 e 110 del D.Lgs. 36/2023 e s.m.i. – Violazione e falsa applicazione del Disciplinare di gara – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, falso presupposto, travisamento del fatto, illogicità, perplessità, contraddittorietà – Carenza e perplessità della motivazione.

IV. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2, 4, 5, 108 e 110 del D.Lgs. 36/2023 e s.m.i. – Violazione e falsa applicazione del Disciplinare di gara – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, falso presupposto, travisamento del fatto, illogicità, perplessità, contraddittorietà – Carenza e perplessità della motivazione.

Proponeva, altresì, apposita istanza istruttoria.

7. Resisteva in giudizio la Stazione Appaltante Milano-Serravalle, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza della procedura.

8. Alla camera di consiglio del 25 marzo 2026 l’istanza cautelare veniva assorbita al merito, con la conseguente fissazione della seconda udienza pubblica di maggio.

9. Giunta, infine, l’udienza pubblica del 27 maggio 2026, all’esito della discussione tra le parti costituite, la causa è passata in decisione.

10. Preliminarmente, parte ricorrente articolava apposita istanza istruttoria per mezzo della quale chiedeva “se ritenuto necessario, di disporsi verificazione e/o CTU per conferma della congruità dell’offerta del RTI ricorrente e al fine di accertare che non sussista alcun disequilibrio economico totale dell’offerta del RTI ricorrente tale da far ritenere l’offerta stessa non congrua”.

Sennonché, ad avviso del Collegio, per le ragioni che saranno di seguito esplicate le doglianze non necessitano degli approfondimenti istruttori sopra indicati, anche per il fatto di porre all’attenzione del Tribunale questioni che ineriscono a questioni strettamente giuridiche o a elementi fattuali facilmente desumibili dagli atti di causa, sicché la controversia può ben essere compiutamente decisa nel merito alla luce delle risultanze disponibili.

11. Ciò posto, il ricorso è destituito di fondamento.

12. Si procederà, innanzitutto, con la disamina del primo motivo, che pone all’attenzione del Collegio una violazione di tipo procedurale, per poi entrare nella trattazione unitaria dei restanti motivi secondo, terzo e quarto, tutti afferenti al contenuto sostanziale del giudizio di anomalia espresso dalla S.A.

13. Con il primo motivo la parte ricorrente lamenta che, a fronte di una iniziale richiesta di chiarimenti del tutto generica, e nonostante i giustificativi analitici presentati, questa sarebbe stata esclusa senza che le fosse stata offerta la possibilità di chiarire le incongruenze rilevate dalla Stazione Appaltante, visto che nulla era stato segnalato prima del provvedimento di esclusione.

Tale vizio sarebbe confermato e corroborato anche dall’andamento del procedimento relativo all’istanza in autotutela che ha preceduto il ricorso, e dunque dal connesso diniego.

14. Il motivo, tuttavia, non può essere condiviso.

15. Il Collegio ricorda che l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina la sequenza del subprocedimento di verifica dell’anomalia prevedendo che, in presenza di un’offerta che appaia anormalmente bassa, le stazioni appaltanti richiedono per iscritto all’operatore economico le spiegazioni ritenute necessarie, assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni (comma 3).

Ricevute le spiegazioni “la stazione appaltante esclude l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti” (comma 5). La tempistica procedimentale stabilita dal Legislatore prevede che il contraddittorio sia articolato in una sola richiesta istruttoria, con assegnazione di un termine non superiore a quindici giorni per l’inoltro delle giustificazioni.

Sul punto anche la stessa giurisprudenza amministrativa ha sancito espressamente che “in relazione alla previgente disciplina, assimilabile in parte qua a quella sopra richiamata di cui all’art. 110, comma 2, d.lgs. n. 36 del 2023, per la verifica di anomalia dell’offerta la legge prevede una “struttura monofasica del procedimento (e non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, com’era, invece, nel regime disegnato dal previgente art. 87 d.lgs. n. 163/2006)”, e “pur consentendo alla stazione appaltante di far luogo a ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle ‘spiegazioni’, non introduce alcun obbligo in tal senso” (inter multis, cfr. Cons. Stato, V, 26 luglio 2022, n. 6577; III, 11 maggio 2021, n. 3709 e 3710). In tale contesto, così come già l’art. 97, comma 5, d.lgs. n. 50 del 2016, l’attuale art. 110, comma 5, d.lgs. n. 36 del 2023 impone l’esclusione dell’offerta anomala «se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 3», oppure se «l’offerta è anormalmente bassa» in relazione ai parametri sub lett. a)-d) del medesimo comma 5 (cfr. Cons. Stato, V, 28 gennaio 2019, n. 690)” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, sent. n. 844/2025).

Appare dunque evidente che – diversamente da quanto sostiene il RTI Ricorrente – il Codice Appalti non impone alla Stazione Appaltante di reiterare la richiesta già formulata con la nota di avvio della verifica di anomalia, ma anzi prevede che la stessa debba escludere l’offerta se le spiegazioni fornite non giustificano adeguatamente il livello di prezzi o di costi proposti.

Il d.lgs. 36/2023, nel solco della disciplina del previgente d. lgs. n. 50 del 2016, prevede per la verifica di anomalia dell’offerta una struttura monofasica del procedimento (non più trifasica, cioè articolata in giustificativi, chiarimenti, contraddittorio, come era nel vigore dell’art. 87 del D.Lgs. n. 163 del 2006) e, pur consentendo alla Stazione Appaltante di fare luogo ad ulteriori approfondimenti istruttori successivi alla presentazione delle “spiegazioni”, non introduce alcun obbligo in tale senso (in tal senso: Cons. St., sez. V, 20 ottobre 2023 n. 9119 e 10 maggio 2023, n. 4731).

In senso del tutto analogo depone anche l’art. 21 del Disciplinare che stabilisce una mera facoltà per Milano Serravalle di chiedere ulteriori chiarimenti.

Ne consegue che il RTI ricorrente non può pretendere che la Stazione Appaltante automaticamente assegni un ulteriore termine per il supplemento istruttorio, trattandosi invece di una facoltà, da esercitarsi discrezionalmente.

Né ancora può desumersi la sussistenza di un siffatto onere di contraddittorio, “avanzato”, dalla circostanza per cui sono stati analizzati solo 13 prezzi su 64 giustificati – 13 prezzi che, particolare non trascurabile, costituivano da soli circa la metà dell’importo giustificato – , ben potendo la stazione appaltante “limitarsi alla richiesta di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, in grado di incidere sulla complessiva attendibilità dell’offerta sì da renderla non remunerativa ed inidonea ad assicurare il corretto svolgimento del servizio” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 4 luglio 2025 n. 5822).

16. In forza di quanto sopra esposto, la doglianza è, quindi, destituita di fondamento.

17. Seguendo l’ordine impresso dalla parte ricorrente, si può precedere con la disamina dei restanti tre motivi di impugnazione.

18. Per mezzo dei tre motivi rimanenti il ricorrente contesta il contenuto del giudizio tecnico di anomalia espresso dalla S.A. con particolare riferimento:

(a) alla scelta di individuare 13 voci di costi sulle 64 che sono state prodotte nei giustificativi;

(b) nell’impiego del prezziario ANAS, senza che sia stata effettuato alcun contraddittorio in ordine ai disallineamenti con il prezzo giustificato, soprattutto con riferimento al coefficiente di produttività;

(c) con riguardo al costo della manodopera e alla mancata quotazione degli operai del V livello;

(d) in relazione alle spese generali e agli oneri per la sicurezza;

(d.1) con riferimento alle spese generali, non essendo sussistente l’asserito superamento rispetto a quanto accantonato nei prezzi giustificati per € 71.220,83 in ragione degli errori di inserimento nella Tabella da parte del RTI, peraltro facilmente riconoscibile, con riguardo alla voce “Imposte e Tasse” (IRES/IRAP) per € 40.000, e per quelle relative all’indicazione del 15% del tempo del Direttore Tecnico e del 20% relativo alla voce Ufficio tecnico + Struttura di gestione – 3° livello;

(d.2) con riferimento agli oneri di sicurezza, che sarebbero coperti nella voce “spese generali”.

19. Siffatti motivi sono, tuttavia, infondati.

20. Occorre anzitutto ripercorrere i principali approdi giurisprudenziali formatisi in tema di verifica di anomalia in relazione agli accordi quadro.

20.1. Come è noto, l’accordo quadro è, secondo la definizione contenuta all’art. 2, lett. n, dell’allegato I.1 del Codice dei contratti pubblici — rimasta immutata rispetto a quella dell’art. 3, comma 1, lett. iii, del Codice dei contratti pubblici del 2016, in quanto già riproduttiva della definizione contenuta nell’art. 33 della direttiva n. 2014/ 24/UE — “l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici il cui scopo è stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”. Si tratta, dunque, di un pactum de modo contrahendi, vale a dire di un contratto normativo (Cons. Stato, Sez. III, 6 marzo 2018, n. 1455), dal quale non scaturiscono effetti reali od obbligatori e la cui efficacia consiste nel vincolare, alla disciplina fissata, la successiva manifestazione di volontà delle parti contraenti nella stipula dei contratti esecutivi, tanto che l’operatore che si aggiudica la gara per l’affidamento di un accordo quadro non acquisisce il diritto di rendere il servizio o di erogare la fornitura richiesta dalla stazione appaltante nella misura della quantità e/o dell’importo massimo indicati nella lex specialis (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 2 aprile 2026, n. 2721).

20.2. La peculiarità di siffatto istituto ha inciso, in via generale, anche sul contenuto della verifica dell’anomalia disposta dalla S.A. ne confronti degli offerenti graduati in posizione utile per l’aggiudicazione.

In questo senso è stato chiarito, in termini generali, dalla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (da ultimo richiamata dalla Sezione V, 30 dicembre 2025, n. 10380) che la verifica dell’anomalia dell’offerta “non può risolversi in una valutazione parcellizzata di singole voci di costo, ma deve sempre tener conto dell’offerta nel suo complesso, considerando il margine di autonomia organizzativa e tecnica dell’operatore economico”.

Il procedimento di verifica dell’anomalia non ha, infatti, “per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo; il giudizio sull’offerta sospettata di anomalia è, quindi, incentrato sull’accertamento della serietà dell’offerta, desumibile dalle giustificazioni fornite dalla concorrente, con la conseguenza che l’esclusione dalla gara può essere disposta solo se vi sia la prova dell’inattendibilità complessiva dell’offerta” (cfr. per tutte Cons. Stato, V, 19 agosto 2025, n. 7077).

Con riferimento agli accordi quadro il Giudice dell’appello ha, peraltro, sottolineato la circostanza per cui il giudizio di congruità debba ispirarsi a un approccio connotato da “flessibilità/elasticità” e debba essere calibrato sull’equilibrio generale dell’offerta, in considerazione del contesto aperto e non predeterminato in cui essa si colloca.

L’accordo quadro non obbliga, infatti, “la stazione appaltante a vincolarsi mediante le successive convenzioni per tutte le prestazioni in astratto possibili in relazione alla somma massima predeterminata, ma impegna solo la controparte a eseguirle nel caso di richiesta concreta da parte dell’amministrazione” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 10380 del 2025 cit.).

E tale approccio, seguita la giurisprudenza citata, è precipuo per gli accordi-quadro, oltre che per gli appalti integrati, non essendo “corretto sia tecnicamente che giuridicamente valutare la congruità dell’offerta con criteri cristallizzati per l’appalto “classico” poiché nell’accordo quadro non vi è alcuna certezza ex ante in ordine alla quantità di prodotti e lavori che nel tempo dovranno essere acquisiti” (Cons. Stato, III, 25 ottobre 2022, n. 9117)” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 1038 del 2025 cit.).

20.3. Tale modus essendi del giudizio di anomalia per gli accordi quadro subisce, tuttavia, una parziale ma significativa deroga qualora la stessa lex specialis prescriva nei confronti degli offerenti un corredo informativo dettagliato per la formulazione delle proprie offerte, quali la previsione di un computo metrico estimativo e/o regole in ordine ai prezziari da impiegare.

In tal caso, i giustificativi dell’OE nel subprocedimento di anomalia non potranno più limitarsi a formulare una quantificazione di massima, richiedendosi, invece, l’assolvimento di un più ampio e approfondito onere dimostrativo dell’attendibilità, serietà e affidabilità della complessiva offerta tecnica ed economica.

Tale approccio “a fisarmonica” è del resto coerente con il sopra citato carattere “flessibile” del giudizio di anomalia, che non può essere interpretato quale condizione tout court “esimente” dall’onere in capo all’operatore economico di presentare un’offerta capace di identificare con chiarezza le caratteristiche tecniche ed economiche delle future prestazioni che saranno da questi eseguite in favore della S.A. con i contratti applicativi.

In questo senso milita anche la più recente, e convincente, giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui “Appare, pertanto, condivisibile l’affermazione del giudice di primo grado secondo cui i costi nell’accordo – quadro, “pur non potendo essere computati all’euro – come avverrebbe, cioè, se si avesse a disposizione un computo metrico estimativo – di certo devono essere oggetto di una stima attendibile, seria ed affidabile da parte dell’operatore economico che intende partecipare ad una procedura concorrenziale, quale quella in esame, funzionale all’identificazione, una volta per tutte, delle caratteristiche tecniche ed economiche delle proprie future prestazioni”.

Ne discende, quindi, “la possibilità, da parte dell’operatore economico che concorre all’affidamento di un Accordo Quadro ex all’art. 59 comma 3 D.lgs. n. 36/2023 di stimare numericamente, malgrado l’assenza di un computo metrico, quantomeno le più rilevanti e determinanti voci di costo che devono, necessariamente, trovare copertura nell’importo offerto, così come ribassato, pena la complessiva inaffidabilità della relativa offerta” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 aprile 2026, n. 2880).

21. Così tracciati i canoni ermeneutici rilevanti in materia, ad avviso del Collegio non sussiste dubbio alcuno che la lex specialis della procedura in esame avrebbe richiesto l’elaborazione di un’offerta tecnica ed economica che fosse rispettosa degli stringenti parametri posti:

(a) dal Capitolato Generale d’Appalto;

(b) dal Capitolato Speciale d’Appalto – Specifiche Tecniche;

(c) dal Computo di stima dei lavori previsti;

(d) dall’Elenco Prezzi – derivato da EP ANAS 2024 Rev.1;

(e) dal P.S.C. e suoi allegati;

(f) dagli Elaborati Grafici;

che costituiscono parte integrante dell’Accordo Quadro stesso, come prescritto dallo stesso Capitolato Generale.

Peraltro, il Capitolato sottolinea la centralità dell’Elenco Prezzi – derivato da EP ANAS 2024 Rev.1. ai fini della formulazione dell’offerta da parte degli operatori concorrenti chiarendo all’art. 2 che “I lavori sono appaltati in base alle norme del presente Capitolato Speciale d’Appalto– Norme Generali e alle Specifiche Tecniche, con l’applicazione dei prezzi di elenco, di cui al relativo Elenco Prezzi, al netto del ribasso offerto in sede di gara; il prezzario di riferimento è l’Elenco Prezzi – derivato da EP ANAS 2024 Rev .1 nella sua totalità.

Tali prezzi comprendono tutte le spese ed alee a carico dell’Impresa per l’esecuzione dei lavori richiesti, nonché degli indennizzi per gli oneri vari (sia diretti che indiretti espressamente indicati o no dal presente Capitolato o dai capitoli, Norme e Regolamenti cui lo stesso fa riferimento) che l’Impresa potrà incontrare per l’esecuzione dei lavori”.

Ne consegue “mutatis mutandis” che anche con riferimento al subprocedimento dell’anomalia tanto le giustificazioni dell’operatore economico quanto il relativo giudizio della S.A. sulle stesse debbano calibrarsi a siffatti elevati standard prescrittivi, pena il rischio di avallare offerte complessivamente inaffidabili e di falsare così il gioco della concorrenza.

22. Sennonché, come ben rappresentato dalle difese della S.A., le giustificazioni fornite dal RTI ricorrente non sono state idonee a fornire un quadro di attendibilità, serietà e affidabilità della complessiva offerta tecnica ed economica, pur nel contesto particolare di cui si è detto, e ciò in ragione delle molteplici diseconomie riscontrate e dell’ammontare consistente di perdite rispetto all’utile dichiarato.

23. Innanzitutto, non può trovare condivisione l’argomento esposto dalla parte ricorrente per cui la S.A. non avrebbe dovuto limitarsi a sole 13 voci di costo rispetto alle 64 presentate nei giustificativi.

Se è legittimo che la S.A. possa limitarsi a richiedere all’OE la presentazione di giustificativi con riferimento alle voci di costo più rilevanti, è, a maggior ragione, legittimo che nel contesto del giudizio di anomalia la S.A. possa fermarsi nell’analisi di alcune delle voci di costo più significative e non procedere più oltre qualora dall’analisi delle stesse emergano scostamenti (rectius diseconomie) tali da disvelare la non remuneratività e l’inidoneità dell’offerta ad assicurare il corretto svolgimento del servizio.

23.1. Invero, nel caso di specie, non sono in alcun modo affetti da illogicità o erroneità di metodo gli esiti della “Relazione conclusiva del Responsabile del progetto”, recepiti nel provvedimento di esclusione gravato nel presente giudizio, che già riscontravano nelle sole 13 voci scostamenti tali da far ritenere non più remunerativa l’offerta del RTI.

23.1.1. Innanzitutto, a differenza di quanto sostenuto dal RTI ricorrente, in forza del chiaro tenore della lex specialis è ragionevole il ritenere che i prezziari ANAS andassero tenuti in considerazione dai concorrenti per la formulazione delle proprie offerte.

Allo stesso modo, i prezziari non potevano che risultare l’unico parametro tecnico su cui vagliare l’affidabilità dei valori prospettati nell’offerta del RTI ricorrente (e di tutti gli operatori in gara classificatasi in posizione utile nella graduatoria di merito), in forza del chiaro vincolo imposto dalla stessa lex specialis nell’art. 2.

E sebbene fosse possibile che l’operatore economico indicasse degli scostamenti, gli stessi avrebbero dovuto essere motivati e documentati, e ciò vale a maggior ragione ove questi risultino presentarsi in misura sensibile rispetto alle analisi a base di gara (nel caso in parola sono maggiori dell’800%) ed essere connessi all’indeterminato parametro della “produttività” dei fattori produttivi della “manodopera” impiegata e dei relativi “mezzi d’opera”.

23.2. In secondo luogo, e volendo avvicinarsi, entro i limiti consentiti dal sindacato giurisdizionale di legittimità, alla “sostanza“ della valutazione tecnica formulata, gli esiti sui 13 prezzi elementari non risultano in alcun modo lambiti da alcuna illogicità o irragionevolezza, avendo la Stazione Appaltante proceduto ad un’analisi dettagliata delle voci di prezzo, rapportandole sia ai parametri ANAS di riferimento – ed ai connessi prezzi e indici di produttività-, sia all’offerta e ai giustificativi presentati dal RTI, ritenendo – di volta in volta – giustificati o meno gli scostamenti rispetto ai predetti parametri.

Da questa analisi di mero raffronto con i parametri ANAS e con gli indici di produttività sono emerse, invero, diseconomie relative ai prezzi unitari pari ad euro 144.089,85.

23.3. Oltre alla cifra sopra indicata, va rilevato l’ulteriore importo di euro 56.374,54, dovuto alla differenza di ordine aritmetico tra il ribasso sulla base d’asta e l’importo giustificato. Questo è stato calcolato oggettivamente dal RUP sulla scorta delle seguenti valutazioni:

“In considerazione delle caratteristiche dell’appalto, si è proceduto ad un’analisi complessiva dell’offerta confrontando:

– i prezzi elementari giustificati moltiplicati per le relative quantità da computo posto a base gara;

– i ricavi dati dai prezzi a base gara scontati del ribasso d’asta (32%) moltiplicati per le stesse quantità.

Come anticipato al paragrafo 2.2.2, le voci di prezzo elencate dall’operatore costituiscono l’80% dell’importo complessivo a base di gara che, con riferimento alle quantità di computo a base gara, giustificano un importo per lavori pari ad euro 2.216.950,65, considerando, per le stesse voci, i prezzi posti a base gara scontati del ribasso offerto, moltiplicati per le relative quantità, si ottiene un ricavo atteso per l’OE di euro 2.160.576,11, quindi inferiore ai costi calcolati dall’appaltatore. La differenza, pari ad euro 56.374,54, sarà considerata come una diseconomia nella valutazione dell’equilibrio globale della commessa” (pag. 12 – par. 2.2.7).

23.4. Infine, non può essere nascosta l’ulteriore somma pari a 71.220, 83 per le spese generali, a seguito di riallineamento dell’incidenza al 18%, aspetto valorizzato dal RUP nella relazione e, peraltro, riconosciuto dalla stessa ricorrente nei propri scritti (vd. pagg. 25 e 26 della memoria dell’11 maggio 2026).

Da ciò discende un complessivo ammontare di diseconomie pari alla sommatoria dei suddetti valori, ovverosia 71.220, 83 + 56.374,54 + 144.089,85, pari a euro 275.561,44.

Ora, decurtando dalla suddetta somma l’utile dichiarato di euro 78.500,00 nonché quello asseritamente desumibili con riferimento alle ulteriori voci di costi non analizzate, pari a euro 45.992, 21, appare del tutto evidente che l’offerta sia inaffidabile, stante una perdita secca non giustificata pari a 151.069,23.

L’accertamento della correttezza dell’agere della S.A. con riferimento a detto utile negativo è, di per sé, sufficiente a respingere in toto anche le ulteriori argomentazioni relative alle diseconomie in ordine alle voci delle tasse e imposte (euro 40.000,00), oneri per la sicurezza (euro 20.216,29), nonché dei costi della manodopera, della mancata quotazione degli operai del V livello e dell’indicazione del 15% del tempo del Direttore Tecnico e del 20% relativo alla voce Ufficio tecnico + Struttura di gestione – 3° livello.

Le argomentazioni svolte non sono, invero, sufficienti a superare il dato oggettivo dell’insussistenza di un utile idoneo per la sostenibilità della complessiva offerta economica.

24. In definitiva, l’impugnativa va respinta in quanto infondata.

25. Le spese di lite seguono la soccombenza e vanno liquidate in favore della S.A. resistente come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore della resistente per la somma di euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre ad accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

Federico Giuseppe Russo, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO