TAR Lazio, sez. II bis, ordinanza del 20 luglio 2026, n. 4036 – Non è qualificabile come locazione di diritto privato, bensì integra gli estremi di una concessione amministrativa di servizio pubblico, nella quale l’utilizzazione del bene costituisce elemento strumentale rispetto alla realizzazione delle finalità pubbliche perseguite dall’Amministrazione concedente, il rapporto avente ad oggetto l’affidamento di una struttura (nella specie, un rifugio montano). Ne consegue l’impossibilità di prorogare senza gara il rapporto concessorio.
Il rapporto deve essere ricondotto alla figura della concessione amministrativa mista (bene pubblico e servizio pubblico, con prevalenza di quest’ultimo) in quanto il compendio presenta una diretta destinazione a fini pubblici (ex art. 826, c. 2, c.c.), con la conseguenza che il suo godimento può essere attribuito a terzi esclusivamente tramite concessione amministrativa.
L’origine del rapporto da una procedura aperta per la concessione in gestione, aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, conferma la natura pubblicistica dell’affidamento.
La stessa sequenza procedimentale evidenzia, dunque, la volontà dell’Amministrazione di attribuire non un mero godimento privatistico del bene, bensì l’erogazione di un pubblico servizio a fronte del pagamento di un canone concessorio e dello sfruttamento di un bene pubblico.
(La Comunità montana resistente è stata difesa dagli Avv.ti Angelo Annibali, Andrea Ruffini, Marco Orlando e Flavio Mattia Iacomino dello studio AOR Avvocati)
N. 04036/2026 REG.PROV.CAU.
N. 07196/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 7196 del 2026, proposto da
Di Massimo Anna, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Casella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
VII^ Comunità Montana Salto Cicolano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Annibali, Andrea Ruffini, Marco Orlando e Flavio Mattia Iacomino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Borgorose, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
nei confronti
Fleet Support S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Simona Barbaliscia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
– della deliberazione n 18 del Commissario Liquidatore del 4/06/2026 avente ad oggetto l’annullamento in autotutela della deliberazione 5 del 27 gennaio 2026 del Commissario Liquidatore della VII^ Comunità Montana Salto Cicolano;
– della deliberazione n. 5 del 27/01/2026 adottata dal Commissario Liquidatore della VII^ Comunità Montana Salto Cicolano;
– dell’Avviso Pubblico per l’affidamento Gestione Rifiuti Casali di Cartore del 13.07.2012;
– dell’approvazione dell’avviso pubblico per l’affidamento in gestione dei rifugi Casali di Cartore del 12.07.2012, con determina n.35 del 29.08.2012;
– del contratto datato 28.12.2012 avente ad oggetto “Affidamento della gestione dei Casali rifugi in località Cartore Comune di Borgorose”;
– della deliberazione del Commissario Straordinario Liquidatore n. 43 del 18.12.2020 avente ad oggetto la gestione dei rifugi di Cartore Loc. Cartore Comune di Borgorose – autorizzazione Ditta Di Massimo Anna presa d’atto condizioni contrattuali;
– della comunicazione di avvio del procedimento per l’annullamento in autotutela ex art.21 nonies L.241/90 del 17.04.2026 prot. 1282;
– della determinazione n. 18 del 04.06.2026 prot. 2129 del 23.06.2026 adottata dal Commissario Liquidatore della Comunità Montana Salto Cicolano con la quale viene disposta la restituzione dell’immobile denominato “Casali di Cartore” e verifica dello stato dei luoghi;
– nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e collegato a quello impugnato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Comunità Montana Salto Cicolano e della Fleet Support S.r.l.;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;
Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;
Relatore nella Camera di Consiglio del giorno 20 luglio 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Considerato che, ad una sommaria cognizione propria della presente fase cautelare del giudizio, il ricorso non è assistito dal necessario fumus boni iuris, posto che, allo stato degli atti, il Collegio ritiene che debba essere disattesa la qualificazione del rapporto controverso prospettata dalla ricorrente in termini di contratto di locazione di diritto privato. Le complessive risultanze istruttorie inducono, infatti, a ritenere che il rapporto instaurato con la Comunità resistente debba essere più correttamente ricondotto alla figura della concessione amministrativa mista, avente ad oggetto, al contempo, un bene pubblico e un servizio pubblico, con prevalenza funzionale di quest’ultimo profilo.
In primo luogo, il compendio immobiliare in contestazione presenta i caratteri propri del bene pubblico, stante la sua evidente destinazione alla diretta realizzazione di fini pubblici, secondo il criterio teleologico delineato dall’art. 826, comma 2, c.c. Ne consegue che il godimento del bene può essere legittimamente attribuito a un soggetto diverso dall’ente titolare – entro certi limiti e per alcune utilità – soltanto mediante concessione amministrativa, idoneo a preservarne la destinazione pubblicistica e a conformarne l’utilizzazione agli interessi perseguiti dall’Amministrazione.
Tale ricostruzione trova puntuale conferma nelle modalità attraverso cui è stato affidato il rifugio alla ricorrente. Il contratto stipulato in data 28 dicembre 2012 si colloca, infatti, a valle della determinazione n. 19 del 12 luglio 2012, con la quale la Comunità ha indetto una procedura aperta avente ad oggetto la “concessione in gestione della struttura rifugi Casali di Cartore in loc. Cartore, in Comune di Borgorose (RI)”, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La stessa sequenza procedimentale evidenzia, dunque, la volontà dell’Amministrazione di attribuire non un mero godimento privatistico del bene, bensì l’erogazione di un pubblico servizio a fronte del pagamento di un canone concessorio e dello sfruttamento di un bene pubblico.
E che nella specie si tratti di concessione di servizio pubblico, in cui compito del concessionario è organizzare e gestire un’attività rispondente a bisogni fondamentali della collettività, avvalendosi a questo fine dei beni ad essa strumentali (Cons. Stato, sez. V, 21 luglio 2015, n. 3631), è reso, altresì, evidente dagli artt. 3.5 e 3.6 dell’ “Avviso pubblico per l’affidamento in gestione dei rifugi “Casali di Cartore in loc. Cartore nel Comune di Borgorose – CIG Z9205B6AF1”, di indizione della predetta procedura evidenziale, i quali individuano con chiarezza gli obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Amministrazione, ponendo l’attività del concessionario al servizio della valorizzazione del territorio e dello sviluppo turistico dell’area.
La concessione controversa è, infatti, finalizzata alla gestione di un servizio pubblico consistente nella promozione di “un modello di sviluppo turistico sostenibile in ambito montano”, mediante l’offerta agli utenti “attratti dalle peculiarità paesaggistiche e ambientali del territorio” di un adeguato punto di sosta e ristoro. Tale attività deve essere svolta in coerenza con le finalità pubbliche individuate dall’ente concedente e nel rispetto delle prescrizioni conformative previste dall’art. 3.7 del medesimo Avviso pubblico, le quali incidono in modo significativo sulle modalità di gestione del medesimo servizio.
Alla luce delle considerazioni che precedono e allo stato degli atti, pertanto, il rapporto dedotto in giudizio non è sussumibile nel paradigma della locazione privatistica, bensì integra gli estremi di una concessione amministrativa di servizio pubblico, nella quale l’utilizzazione del bene costituisce elemento strumentale rispetto alla realizzazione delle finalità pubbliche perseguite dall’Amministrazione concedente, con conseguente impossibilità di prorogare senza gara il rapporto concessorio.
Ritenuto, conseguentemente, che l’istanza cautelare, incidentalmente proposta con il ricorso in esame, non può trovare accoglimento e che le spese di fase seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis) respinge la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente.
Condanna quest’ultima al pagamento delle spese della presente fase cautelare, che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00) per la Comunità Montana resistente ed euro 1.500,00 (millecinquecento/00) in favore della controinteressata Fleet Support S.r.l., oltre accessori di legge.
La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 20 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Michelangelo Francavilla, Presidente
Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore
Christian Corbi, Referendario
L’ESTENSORE
Vincenza Caldarola
IL PRESIDENTE
Michelangelo Francavilla
IL SEGRETARIO
