Omessa verbalizzazione della verifica del PEF e principio di conservazione dei valori giuridici

05553 /2026 REG.PROV.COLL.

N. 02470/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2470 del 2026, proposto dalla Universiis società cooperativa sociale, in proprio e quale mandataria del costituendo RTI con Maria dei Cordici s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG A02DABE7DD, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti e Santi Dario Tomaselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la ASP di Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Iolanda Giordanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Gruppo San Michele s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

del Centro Clinico “San Vitaliano s.r.l., non costituito in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 2224/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della ASP di Cosenza;
Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal Gruppo San Michele s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 2 luglio 2026, il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. L’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, con determinazione adottata in data 17 novembre 2023, avviava una procedura aperta per l’affidamento della concessione novennale relativa alla gestione della RSA San Francesco di Paola, sita nel comune di San Nicola Arcella, avente ad oggetto l’erogazione di prestazioni sociosanitarie, assistenziali, alberghiere e di pulizia, oltre all’adeguamento strutturale del compendio, per un importo a base d’asta complessivo di euro 900.000,00.
Alla gara partecipavano tre operatori economici. All’esito della stessa, la commissione giudicatrice redigeva la graduatoria finale che vedeva classificata al primo posto la società In Mensa s.r.l., successivamente ridenominata Gruppo San Michele s.r.l. (d’ora in avanti anche “Gruppo San Michele”), seguita dal Centro Clinico San Vitaliano s.r.l. e dal RTI con capogruppo Universiis società cooperativa sociale (d’ora in avanti anche “Universiis”). Con deliberazione del Direttore Generale dell’ASP di Cosenza n. 980 del 15 aprile 2025, l’Amministrazione procedeva, quindi, all’aggiudicazione in favore della società prima classificata.
2. Avverso tale provvedimento e gli atti connessi, tra cui i verbali di gara e la proposta di aggiudicazione del 14 marzo 2025, insorgeva Universiis, con ricorso proposto presso il TAR Calabria, articolando diversi motivi di doglianza, tra cui la violazione del principio di segretezza dell’offerta, per via di una richiesta di chiarimenti sull’offerta economica inviata dalla commissione di gara in data 10 febbraio 2025, mentre era ancora in corso la valutazione delle offerte tecniche.
La ricorrente deduceva altresì l’omessa verifica dell’adeguatezza e sostenibilità del Piano Economico Finanziario (PEF), prescritta dall’art. 23 del disciplinare di gara come fase antecedente all’attribuzione del punteggio economico, nonché la violazione delle disposizioni in materia di criteri ambientali minimi (CAM) ex art. 57, d.lgs. n. 36 del 2023 e l’indeterminatezza dei criteri di valutazione delle offerte.
Successivamente, a seguito del deposito documentale disposto dal Tribunale, con ordinanza n. 1029 del 12 giugno 2025, Universiis proponeva motivi aggiunti volti a evidenziare come l’aggiudicataria e la seconda classificata avessero illegittimamente inserito il PEF integrale, comprensivo di dati economici, all’interno della busta tecnica (Busta B), in asserita violazione dell’art. 18 del disciplinare e del principio di separazione tra offerta tecnica ed economica.
In tale quadro processuale si inseriva il ricorso incidentale proposto dal Gruppo San Michele, il quale lamentava la mancata esclusione della ricorrente principale Universiis, in quanto quest’ultima, nella nota di riscontro del 12 febbraio 2025, ai chiarimenti sollecitati dal RUP, avrebbe rivelato anzitempo l’esatta entità del canone annuo offerto, pari a euro 102.000,00, e il relativo rialzo percentuale, violando così il principio di segretezza.
Con successivi motivi aggiunti al ricorso incidentale, l’aggiudicataria censurava inoltre la condotta di Universiis per aver inserito una versione oscurata del PEF nella busta tecnica, in contrasto con le prescrizioni della lex specialis.
3. Il TAR, con la sentenza n. 2224/2025, ha accolto parzialmente le doglianze di entrambe le parti e ha disposto l’annullamento integrale degli atti di gara.
Il Tribunale, esaminando prioritariamente il primo motivo del ricorso principale, ha respinto la censura relativa alla presunta illegittimità della richiesta di chiarimenti formulata dal Responsabile Unico del Progetto in data 10 febbraio 2025. Il Collegio ha infatti osservato che tale istanza, volta a dirimere dubbi interpretativi sulla natura dell’offerta economica (se riferita al canone complessivo annuo o al mero incremento rispetto al minimo d’asta), non presupponeva una preventiva conoscenza dei contenuti economici da parte della commissione, né imponeva ai concorrenti di svelare anzitempo il valore della propria proposta negoziale. Secondo i giudici di prime cure, l’operazione, avvenuta su piattaforma telematica, era finalizzata esclusivamente a prevenire possibili equivoci interpretativi derivanti dal combinato disposto degli artt. 5 del capitolato e 20 del disciplinare di gara, senza determinare alcuna violazione dei principi di separazione tra offerta tecnica ed economica.
La sentenza ha invece accolto il secondo motivo del ricorso principale, ravvisando un vizio di carenza di istruttoria nella mancata verbalizzazione della verifica di adeguatezza e sostenibilità dei Piani Economico Finanziari, adempimento espressamente prescritto dall’art. 23 del disciplinare di gara, da effettuare prima dell’attribuzione del punteggio economico. Il Tribunale ha sottolineato come la funzione del PEF sia quella di dimostrare la concreta capacità del concorrente di eseguire la prestazione per l’intero arco temporale della concessione. Ciò renderebbe necessaria una valutazione formale e tracciabile che, nel caso di specie, non risultava documentata in alcuno degli atti di gara.
Inoltre, il giudice di primo grado ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 18 del disciplinare di gara, accogliendo la doglianza proposta in via subordinata con i motivi aggiunti, nella parte in cui imponeva l’inserimento del PEF in versione integrale all’interno della busta tecnica. Tale prescrizione è stata giudicata in contrasto con il divieto di commistione tra elementi tecnici ed economici, attesa la capacità dell’anticipata conoscenza dei costi e dei ricavi di influenzare potenzialmente il giudizio qualitativo della commissione.
Contestualmente, è stato ritenuto fondato il ricorso incidentale esperito dal Gruppo San Michele, atteso che la società Universiis, pur agendo a fronte di una richiesta di chiarimenti ritenuta legittima, avrebbe materialmente violato il principio di segretezza, rivelando l’esatto importo del canone offerto (pari a euro 102.000,00) nella nota del 12 febbraio 2025, ovvero circa un mese prima dell’apertura ufficiale delle buste economiche.
In conseguenza di tali statuizioni, la sentenza ha annullato la deliberazione del Direttore Generale dell’ASP di Cosenza n. 980 del 15 aprile 2025 e i relativi verbali, dichiarando l’inefficacia del contratto stipulato tra l’Amministrazione e l’aggiudicataria in data 25 agosto 2025.
Il Tribunale ha tuttavia modulato gli effetti di tale inefficacia, differendoli di sei mesi, per consentire alla stazione appaltante di espletare una nuova procedura di evidenza pubblica e garantire così la continuità del servizio assistenziale.
4. Avverso la suddetta sentenza, la Universiis ha proposto appello.
4.1 Con il primo motivo di appello, la ricorrente deduce errores in iudicando e la violazione degli artt. 122 e 124 c.p.a., lamentando il travisamento dei presupposti in fatto e in diritto in merito alla statuizione con cui il giudice di prime cure ha differito l’inefficacia del contratto di sei mesi. L’appellante evidenzia come il TAR abbia erroneamente presupposto l’avvenuto subentro nella gestione della RSA da parte dell’aggiudicataria Gruppo San Michele, laddove invece l’attuale gestione è tuttora assicurata dal RTI Universiis in forza di un apposito accordo contrattuale volto a garantire la continuità assistenziale. Viene inoltre sottolineato che il contratto stipulato con l’aggiudicataria era soggetto alla condizione sospensiva del rilascio del decreto di voltura dell’autorizzazione sanitaria, circostanza non considerata dal primo giudice, e che l’annullamento integrale della procedura di gara avrebbe dovuto comportare l’automatica caducazione del contratto, senza possibilità di modularne gli effetti nel tempo.
4.2 Con il secondo motivo, viene censurata l’erroneità della sentenza per la parte in cui ha respinto la doglianza relativa alla violazione del principio di segretezza e di separazione tra offerta tecnica ed economica che sarebbe derivata dalla richiesta di chiarimenti della stazione appaltante. L’appellante rileva come la commissione di gara abbia irritualmente richiesto chiarimenti sull’offerta economica prima della conclusione della valutazione dei progetti tecnici, venendo così a conoscenza di elementi economici idonei a condizionare il giudizio tecnico. Si contesta la motivazione del TAR, secondo cui la segretezza sarebbe stata garantita dall’uso della piattaforma telematica, osservando per contro che lo scambio di chiarimenti è avvenuto via PEC e che la commissione era già a conoscenza dei dati economici delle altre concorrenti, avendo queste ultime inserito il Piano Economico Finanziario non oscurato direttamente nella busta tecnica.
4.3 Con il terzo motivo, l’appellante impugna la sentenza nella parte in cui ha accolto il ricorso incidentale proposto dal Gruppo San Michele.
In primo luogo, la proposizione del ricorso è ritenuta tardiva, poiché sarebbe intervenuta oltre il termine decadenziale di trenta giorni.
Nel merito, l’appellante contesta la statuizione che ha ritenuto Universiis responsabile della violazione del divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica, per aver risposto alla richiesta di chiarimenti del RUP, indicando gli importi dell’offerta economica. Si evidenzia come tale condotta sia stata dettata da un dovere di leale collaborazione e fiducia verso l’Amministrazione. Si sottolinea infine la contraddittorietà della posizione dell’aggiudicataria, la quale ha lamentato l’anticipazione dell’offerta economica altrui pur avendo essa stessa inserito elementi di prezzo e il PEF integrale all’interno della propria documentazione tecnica.
5. Si è costituito il Gruppo San Michele, chiedendo il rigetto dell’appello principale e proponendo, a sua volta, appello incidentale.
5.1 Con il primo motivo, l’appellante incidentale contesta la decisione del primo giudice di dare priorità all’esame del ricorso principale proposto da Universiis, riservando solo all’esito della trattazione di quest’ultimo lo scrutinio del ricorso incidentale e dei relativi motivi aggiunti. Secondo la tesi dell’appellante incidentale, tale ordine di esame risulterebbe erroneo, in quanto l’impugnativa incidentale spiegata in primo grado aveva portata direttamente ed integralmente escludente nei confronti della ricorrente principale, sicché il relativo accoglimento avrebbe dovuto assumere carattere prioritario e dirimente sia sotto il profilo logico che sotto quello giuridico, determinando l’inammissibilità o l’improcedibilità del ricorso principale.
5.2 Con il secondo motivo di appello incidentale, la società Gruppo San Michele deduce l’erroneità della statuizione con la quale è stata dichiarata l’illegittimità dell’intero procedimento di gara a causa di una ritenuta violazione del divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica.
L’appellante incidentale eccepisce in via pregiudiziale l’irricevibilità di tale doglianza, osservando che la contestazione dell’art. 18 del disciplinare — laddove imponeva l’inserimento del Piano Economico Finanziario (PEF) nella busta dell’offerta tecnica sotto pena di esclusione — avrebbe dovuto essere proposta entro il termine decadenziale di trenta giorni dalla pubblicazione della legge di gara. Secondo l’esponente, infatti, l’interesse alla contestazione di una clausola ritenuta contra ius o abnorme sorge immediatamente, senza che sia necessario attendere la conoscenza delle offerte altrui. In subordine, viene evidenziato come l’impugnazione risulterebbe comunque tardiva anche se rapportata al provvedimento di aggiudicazione, essendo i motivi aggiunti intervenuti oltre quattro mesi dopo la relativa delibera.
Nel merito, il gravame incidentale contesta la conclusione del primo giudice circa il contrasto della clausola con il divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica, rilevando che il medesimo disciplinare, all’art. 22, garantiva la necessaria separazione tra la valutazione del prezzo e quella della documentazione tecnica. Si argomenta che il PEF non costituisce una surrettizia anticipazione dell’offerta economica, bensì un documento necessario a dimostrare la sostenibilità tecnico-organizzativa dell’offerta e la congruità degli investimenti previsti. A supporto di tale tesi, l’appellante precisa che i piani prodotti dalle concorrenti non recavano l’indicazione degli specifici importi del canone annuo offerto, i quali risultavano evincibili solo dall’esame dell’offerta economica. Viene dunque censurata la decisione del TAR per non aver colto che l’inserimento del PEF nella busta tecnica era finalizzato esclusivamente alla verifica di un risultato atteso non negativo, senza alcuna idoneità ad influenzare indebitamente la valutazione discrezionale dei commissari.
5.3 Con il terzo motivo di appello incidentale, si contesta, in primo luogo, la decisione del giudice di prime cure di procedere all’esame e all’accoglimento del secondo motivo del ricorso principale, volto all’annullamento del solo segmento di gara successivo alla valutazione delle offerte tecniche. Secondo l’appellante incidentale, tale scrutinio risulterebbe superfluo e contrario ai principi di economia processuale, atteso che il TAR aveva già accolto una censura diretta all’annullamento dell’intera procedura competitiva, rendendo il vaglio di ulteriori doglianze meramente defatigatorio.
Nel merito, l’esponente censura la conclusione del primo giudice secondo cui la stazione appaltante avrebbe omesso la verifica dei Piani Economico Finanziari (PEF) prodotti dai concorrenti. L’appellante incidentale sostiene che il Tribunale sia incorso in errore, sovrapponendo il piano dell’attività effettivamente compiuta dalla commissione a quello della sua esternazione, deducendo erroneamente l’omissione della verifica dalla semplice assenza di una specifica verbalizzazione sul punto. Viene evidenziato, al riguardo, che né l’art. 185 del codice dei contratti pubblici, né l’art. 23 del disciplinare di gara imponevano un obbligo di verbalizzazione analitica delle operazioni di verifica del PEF. La società osserva che l’omessa indicazione a verbale di singole operazioni materiali o intellettive non inficia di per sé la legittimità della procedura.
Inoltre, viene rilevata la violazione dei principi sull’onere della prova, atteso che sarebbe spettato alla ricorrente principale dimostrare concretamente che l’attività di verifica non era stata svolta, non potendosi trarre tale prova negativa dal solo silenzio del verbale, specialmente a fronte di tempistiche delle operazioni della commissione che depongono per il corretto operato della stazione appaltante. L’appellante incidentale sottolinea, infine, che il PEF richiesto dalla lex specialis aveva natura semplificata, consistendo in una mera esposizione della matrice dei costi e dei ricavi attesi, volta a dimostrare un risultato non negativo. Tale documento, finalizzato esclusivamente a verificare la sostenibilità dell’offerta basata sulla struttura organizzativa ipotizzata, non avrebbe dunque richiesto forme di analisi e verbalizzazione complesse, risultando peraltro ininfluente ai fini dell’applicazione della formula per la valutazione dell’offerta economica.
5.4 Il quarto motivo di appello incidentale investe il capo della sentenza con cui il TAR ha respinto i motivi aggiunti al ricorso incidentale, ritenendo che la difformità della condotta di Universiis rispetto alle prescrizioni dell’art. 18 del disciplinare fosse divenuta irrilevante a seguito della dichiarata illegittimità della clausola stessa. L’appellante incidentale osserva come il nesso di derivazione logica posto dal primo giudice debba essere ribaltato, atteso che l’auspicato accoglimento del secondo motivo del gravame incidentale — volto a confermare la piena legittimità della lex specialis — farebbe venire meno l’unico presupposto su cui si fonda il rigetto delle doglianze escludenti mosse contro Universiis. Viene dunque riproposta la contestazione circa la condotta arbitraria e difforme tenuta dalla ricorrente principale, la quale ha ammesso di aver inserito il Piano Economico Finanziario (PEF) nella busta dedicata all’offerta economica, depositando nella busta tecnica solo una versione “oscurata” del documento.
Secondo la tesi dell’esponente, tale operato violerebbe le prescrizioni degli artt. 18 e 19 del disciplinare, i quali imponevano l’invio del PEF all’interno della documentazione tecnica sotto espressa comminatoria di esclusione. L’appellante incidentale sottolinea, inoltre, l’incongruenza logica della tesi di controparte, rilevando che un Piano Economico Finanziario, essendo composto per definizione da elementi economici interconnessi soggetti a valutazione, non tollera oscuramenti che ne rendano il contenuto illeggibile o privo di senso compiuto. Ne conseguirebbe che la mancata presentazione del PEF integrale, nella busta indicata dalla legge di gara, avrebbe dovuto condurre all’espulsione di Universiis, senza alcuna possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio, stante l’insanabile difformità della documentazione prodotta rispetto alle regole della procedura competitiva.
5.5 Con il quinto motivo di appello incidentale, si contesta specificamente la declaratoria di inefficacia del contratto stipulato il 25 agosto 2025, censurandosi anche l’errore di fatto in cui sarebbe incorso il primo giudice nel quantificare il valore della procedura.
Secondo la tesi dell’esponente, il Tribunale avrebbe erroneamente indicato un valore di 900.000 euro, riferibile al solo canone annuo, ignorando che l’importo totale della concessione stimato dalla stazione appaltante ammonta a oltre 55 milioni di euro. Tale errata premessa in fatto avrebbe condotto all’omessa applicazione del regime speciale dettato dall’art. 4, comma 3, del d.l. n. 76 del 2020. Tale norma, ritenuta tutt’ora vigente, dispone che in caso di impugnazione degli atti relativi a procedure di affidamento di importo pari o superiore alle soglie comunitarie debba trovare applicazione il regime di cui all’art. 125 del codice del processo amministrativo.
La rilevanza di tale richiamo normativo risiede nel fatto che, ai sensi dell’art. 125, comma 3, del codice di rito, l’eventuale annullamento dell’affidamento non può comportare la caducazione del contratto già stipulato, restando la tutela del ricorrente limitata esclusivamente al risarcimento per equivalente. Ne consegue che, trattandosi, nel caso di specie, di un affidamento sopra soglia, la pronuncia di inefficacia risulterebbe preclusa ex lege.
L’appellante incidentale lamenta inoltre che la sentenza sarebbe comunque illegittima per carenza di motivazione circa la ricorrenza dei presupposti di cui agli artt. 121 e 122 c.p.a., essendosi il TAR limitato a un richiamo laconico alla natura dei vizi riscontrati senza operare il necessario bilanciamento degli interessi. Al contrario, una corretta valutazione avrebbe dovuto indurre il Collegio a preservare il vincolo contrattuale in ragione dell’impatto sociale dei servizi di assistenza socio-sanitaria e della necessità di porre fine a un regime di gestione di fatto durato quasi dieci anni.
Viene infine censurata, in subordine, la decisione di limitare il differimento dell’inefficacia a soli sei mesi, termine ritenuto irragionevole e insufficiente per l’espletamento di una nuova gara.
6. Si è costituita la ASP di Cosenza, chiedendo che i primi due motivi dell’appello principale siano dichiarati inammissibili o comunque rigettati nel merito.
Quanto all’appello incidentale, l’ASP aderisce al secondo, al terzo e al quarto motivo.
7. All’udienza pubblica del 2 luglio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Considerando che l’appello incidentale non è condizionato rispetto a quello principale, per la trattazione dei motivi di entrambi gli appelli dovrà aversi riguardo all’ordine logico delle questioni poste.
Occorre quindi iniziare dai primi tre motivi dell’appello incidentale, perché essi mirano a far accertare l’inammissibilità dell’intero ricorso di primo grado ovvero a contestare i capi della sentenza del TAR che hanno annullato l’intera procedura di gara.
2. Il primo motivo dell’appello incidentale non è fondato.
Il TAR ha correttamente fatto applicazione del principio, di derivazione euro-unitaria, in base al quale l’accoglimento del ricorso incidentale escludente proposto nel contenzioso sui contratti pubblici non determina l’improcedibilità del gravame principale, continuando a sussistere, in capo al ricorrente principale, la titolarità dell’interesse legittimo strumentale alla eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, sia pure estranee al rapporto processuale. Ragioni di economia processuale imponevano quindi di dare priorità all’esame del ricorso principale, giacché l’eventuale rigetto dello stesso avrebbe comportato l’improcedibilità, per carenza di interesse, del ricorso incidentale, mentre non sarebbe stato possibile il contrario.
3. Il secondo motivo di appello è invece fondato, risultando erronea la statuizione del TAR che ha ritenuto tempestiva l’impugnazione dell’art. 18 del disciplinare di gara, che imponeva di allegare il Piano Economico Finanziario all’offerta tecnica (par. 18.2 della parte in diritto).
Rispetto a quanto stabilito dal giudice di prime cure, deve confermarsi che la clausola impugnata non è una clausola escludente o tale da comportare l’impossibilità di presentare un’offerta consapevole. Non vi era quindi necessità di una sua immediata impugnazione.

Tuttavia, neppure può ritenersi che l’interesse al ricorso sia sorto “solo allorché l’operatore economico ricorrente ha avuto modo di verificare che gli altri concorrenti avevano presentato i loro piani economico finanziari corredati di tutti gli elementi economici, e dai quali risultava l’ammontare dell’offerta in rialzo rispetto al canone di locazione previsto dalla legge di gara (Gruppo San Michele S.r.l.) o addirittura l’ammontare complessivo del canone offerto (Centro Clinico San Vitaliano S.r.l.)”.
Infatti delle due, l’una: o si ritiene che gli operatori economici siano contravvenuti alla legge di gara e, in quel caso, la conseguenza dovrebbe essere la loro esclusione; o si ritiene che sia la stessa legge di gara ad essere illegittima. In quest’ultimo caso, però, l’interesse ad impugnare il disciplinare è sorto già al momento dell’adozione del provvedimento di aggiudicazione. Infatti il ricorrente, una volta visto frustrato il proprio interesse all’ottenimento del bene della vita agognato, ha potuto maturare un interesse strumentale alla riedizione dell’intera procedura, viziata, in ipotesi, da un disciplinare illegittimo, senza necessità di conoscere preventivamente il concreto contenuto dei Piani Economico Finanziari presentati dalle controinteressate.
I motivi aggiunti con i quali, tra l’altro, è stato impugnato il citato art. 18 del disciplinare, sono stati notificati solo il 21 luglio 2025, oltre tre mesi dopo l’adozione del provvedimento di aggiudicazione, e, pertanto, la censura in questione doveva essere dichiarata tardiva.
4. Anche il terzo motivo dell’appello incidentale è fondato.
Il fatto che i verbali di gara non diano espressamente conto dell’esito positivo della verifica dell’adeguatezza e della sostenibilità dei Piani Economico Finanziari, non significa che tale adempimento, previsto dall’art. 23 del disciplinare, non sia stato espletato.
Sul punto il Collegio intende dare continuità all’orientamento secondo cui:
«L’incompletezza del verbale, di per sé, non costituisce […] una forma di invalidità dell’atto ivi documentato, rendendo soltanto più agevole per la parte che intenda contestare l’illegittimità delle modalità di esercizio del pubblico potere, fornire gli elementi di prova a supporto delle proprie censure, non essendo onerata a ricorrere al rimedio della querela di falso. In particolare, con riguardo alla verbalizzazione delle operazioni di gara, ma con la formulazione di principi generali in tema di verbalizzazione di attività amministrativa […], la giurisprudenza di questo Consiglio (Adunanza Plenaria, 3 febbraio 2014, n. 8) ha rilevato che, fermi di massima sul piano funzionale i principi di sufficienza ed esaustività del verbale, in assenza di specifiche regole procedimentali a livello di disciplina generale, non può essere elevato di per sé a vizio del procedimento (nel profilo della violazione di legge) l’omessa indicazione in verbale di operazioni singolarmente prese in considerazioni; anche “in ossequio al principio di conservazione dei valori giuridici, il quale porta ad escludere che l’atto deliberativo possa essere viziato per incompletezza dell’atto descrittivo delle operazioni materiali, tecniche ed intellettive ad esso preordinate, salvo i casi in cui puntuali regole dettate dall’amministrazione aggiudicatrice indichino il contenuto essenziale del verbale”. In definitiva, in ossequio al principio di conservazione dei valori giuridici, l’atto deliberativo non può ritenersi essere viziato per incompletezza dell’atto descrittivo delle operazioni materiali, tecniche ed intellettive ad esso preordinate, salvo i casi in cui puntuali regole dettate dall’Amministrazione indichino il contenuto essenziale del verbale (cfr. Consiglio di Stato Sez. V, 11 settembre 2019, n. 6135)» (Cons. Stato, Sez. VI, 15/02/2023, n. 1580, par. 8.4.2 in diritto).
Nel caso di specie, la legge di gara non prevedeva uno specifico obbligo di
verbalizzazione. Resta fermo, ovviamente, che la ricorrente aveva facoltà di contestare la (implicita) valutazione di merito di congruità dei PEF, come in effetti ha fatto, con motivi che, però, dichiarati assorbiti in primo grado, non sono stati riproposti in appello.
5. A questo punto occorre esaminare il secondo motivo dell’appello principale, poiché anch’esso volto ad ottenere l’annullamento dell’intera procedura di gara.

Il motivo è infondato.
L’art. 101, comma 3, d.lgs. n. 36 del 2023 prevede: «La stazione appaltante può sempre richiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato. L’operatore economico è tenuto a fornire risposta nel termine fissato dalla stazione appaltante, che non può essere inferiore a cinque giorni e superiore a dieci giorni. I chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica».
Tale facoltà delle stazioni appaltanti deve, ovviamente, essere esercitata compatibilmente con il rispetto del principio che vieta commistioni tra valutazione delle offerte tecniche e valutazione delle offerte economiche.
Nel caso di specie, mentre era ancora in corso la valutazione delle offerte tecniche, l’Azienda Sanitaria ha inviato agli operatori economici una richiesta di chiarimenti del seguente tenore: «In ordine all’attribuzione del punteggio relativo all’offerta economica, al fine di evitare dubbi interpretativi, stante quanto previsto dall’art. 5 del Capitolato Tecnico e Prestazionale e dell’Art. 20 – Criteri di Aggiudicazione del Disciplinare di Gara (20.4 Metodo attribuzione del coefficiente per il calcolo dell’offerta economica), si chiede di voler chiarire come deve essere intesa l’offerta economica di cui all’allegato Busta C:
a) Canone Complessivo Annuo;
b) Incremento rispetto al canone annuo minimo previsto dal Capitolato Tecnico e Prestazionale».
Come rilevato dal TAR, la lettera non chiedeva di indicare gli importi dell’offerta economica, già inserita nella busta C, ma semplicemente di chiarire se tali importi fossero riferiti al canone complessivo annuo ovvero al solo incremento rispetto al canone annuo minimo previsto dal capitolato. Ciò per ovviare preventivamente a possibili fraintendimenti della legge di gara, che imponeva di indicare nella busta C dell’offerta economica il “Canone Annuo per l’utilizzo della struttura, in aumento rispetto al prezzo posto a base di gara, al netto di IVA e/o di altre imposte e contributi di legge” (art. 19 disciplinare).
Del resto, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, gli operatori economici erano in grado di conoscere lo stato in cui si trovava la procedura e, in particolare, il fatto che, al momento della richiesta di chiarimenti, non fossero ancora state aperte le offerte economiche. Infatti l’art. 22 del disciplinare prevedeva che i punteggi attribuiti alle singole offerte tecniche e le eventuali esclusioni dei concorrenti fossero resi noti in una seduta pubblica virtuale. Nella medesima seduta, o in una seduta pubblica virtuale successiva, la commissione avrebbe proceduto all’apertura delle offerte economiche e quindi alla relativa valutazione secondo i criteri e le modalità previsti. Ne consegue che, in applicazione del principio di buona fede, i concorrenti non avrebbero dovuto indicare, nella propria risposta alla richiesta di chiarimenti, gli importi dell’offerta economica e che, considerate le circostanze su richiamate, la stazione appaltante non ha posto in essere un comportamento tale da minare la legittimità della procedura di gara.
6. Quanto sopra induce a confermare la legittimità della procedura di gara e dell’aggiudicazione disposta in favore del Gruppo San Michele.
Di conseguenza né l’appellante principale, né l’appellante incidentale mantengono interesse a coltivare censure relative alla questione se Universiis (classificatasi solo terza) dovesse o meno essere esclusa dalla gara. Pertanto il terzo motivo dell’appello principale e il quarto motivo dell’appello incidentale devono essere dichiarati improcedibili.
7. La riforma della sentenza del TAR, nella parte in cui ha annullato la procedura di gara, travolge anche la dichiarazione di inefficacia del contratto stipulato tra la stazione appaltante e l’aggiudicataria. Ne consegue l’improcedibilità, per sopravvenuto difetto di interesse, del primo motivo dell’appello principale e del quinto motivo dell’appello incidentale.

8. Alla luce di quanto sopra, l’appello principale deve essere in parte rigettato e in parte dichiarato improcedibile. L’appello incidentale deve essere in parte accolto, in parte rigettato e in parte dichiarato improcedibile. Per l’effetto, in riforma della sentenza del TAR, il ricorso principale proposto da Universiis (compresi i motivi aggiunti) deve essere integralmente rigettato.
9. La complessità della controversia giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando:
– in parte rigetta e in parte dichiara improcedibile l’appello principale;
– in parte accoglie, in parte rigetta e in parte dichiara improcedibile l’appello incidentale;
– per l’effetto, in riforma della sentenza del TAR, rigetta il ricorso e il ricorso per motivi aggiunti proposti da Universiis in primo grado, come meglio specificato in motivazione.
Le spese del doppio grado di giudizio sono integralmente compensate tra le parti. Resta fermo l’obbligo di Universiis di rimborsare al Gruppo San Michele le somme da quest’ultimo anticipate a titolo di contributo unificato nei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Giovanni Pescatore, Consigliere
Luca Di Raimondo, Consigliere
Angelo Roberto Cerroni, Consigliere
Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO