Il giudizio di anomalia ove l’offerta presenti degli elementi aggiuntivi deve necessariamente svolgersi anche su tali elementi

N. 04156/2026REG.PROV.COLL.

N. 09943/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9943 del 2025, proposto da Multiservizi – Società Cooperativa a responsabilità limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B66C1241F9, rappresentato e difeso dall’avvocato Demetrio Verbaro, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Cropani, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Riccardo Ernesto Di Vizio, Erik Furno e Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

nei confronti

Minieri King Elettrica s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 2187 del 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cropani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 31 marzo 2026 la Cons. Emanuela Loria;

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del contenzioso in esame sono la determina del Comune di Cropani n. 423 del 14 agosto 2025 con la quale è stato aggiudicato l’appalto per i “Servizi di direzione, gestione operativa, manutenzione, gestione e smaltimento rifiuti degli impianti di depurazione comunale e gestione stazioni di sollevamento” nonché la nota di conclusione del procedimento di verifica dell’anomalia prot. n. 6458 del 18 giugno 2025.

1.1. In punto di fatto, si rileva che il Comune di Cropani ha disposto, con il provvedimento del 14 agosto 2025 n. 423, l’aggiudicazione dell’appalto triennale dei “servizi di direzione, gestione operativa, manutenzione, gestione smaltimento rifiuti degli impianti di depurazione comunale e gestione stazioni di sollevamento” comunali alla ditta Minieri King Elettrica s.r.l.

2. Per l’aggiudicazione della procedura aperta era previsto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Alla selezione hanno partecipato n. 3 partecipanti fra cui l’appellante, che è anche il gestore uscente del servizio.

L’appellante ha ottenuto il punteggio maggiore per l’offerta tecnica pari a punti 80. A fronte del punteggio di punti 75,040 di MKE e di punti 61,772 di FN Ingegneria.

Per l’offerta economica la ditta Minieri King ha presentato un ribasso del 23% contro il 5% proposto da Multiservizi e i 61,772 di FN Ingegneria.

3. In considerazione dell’abnorme ribasso offerto, con nota del 27 maggio 2025, la commissione di gara ha chiesto giustificazioni all’impresa ai sensi dell’artt. 110, commi 2 e 3, d.lgs. n. 36 del 2023 giacché in relazione al ribasso offerto del 22% le spese generali e l’utile d’impresa risultavano pressocché azzerate.

L’aggiudicataria ha fornito le giustificazioni con nota del 9 giugno 2025 e, una volta acquisita la documentazione inviata il 13 giugno 2025, ha ritenuto l’offerta congrua con nota del 18 giugno 2025; a seguito delle menzionate interlocuzioni, l’amministrazione ha disposto l’aggiudicazione del servizio.

4. Con il ricorso di primo grado la ditta gestrice uscente ha proposto ricorso dinanzi al T.a.r. per la Calabria articolando un unico motivo con il quale ha lamentato la lacunosità, l’illogicità e l’erroneità dell’attività della Commissione di gara per quanto concerne la verifica dell’anomalia dell’offerta della controinteressata.

4.1. Il T.a.r. adito ha rigettato il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio (euro 3.000,00) con la seguente articolata motivazione:

“Applicando le richiamate coordinate ermeneutiche alla fattispecie, risulta che la stazione appaltante si è determinata a sottoporre a verifica l’offerta economica della prima graduata in considerazione di un’utile di impresa e spese generali ridotti quasi allo zero, pur non risultando al contempo la stessa offerta anomala in base al parametro indicato nell’art. 23 del disciplinare, secondo cui “sono considerate anormalmente basse le offerte che presentano sia i punti relativi al prezzo, sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione, entrambi pari o superiori ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara”.

L’amministrazione ha quindi attivato il sub procedimento di controllo rispetto alla voce maggiormente ribassata, relativa ai “Fanghi, sabbie e vaglio da grigliatura”, richiedendo alla prima graduata documentate giustificazioni, in esito alle quali ha ritenuto congrua -con un giudizio non irragionevole e con motivazione per relationem- l’offerta di MKE in presenza di un utile di impresa annuo pari ad euro 7.566,40, così da poter considerare la stessa non antieconomica.

Sotto distinto profilo, vanno poi disattesi i rilievi afferenti alla mancata indicazione di ulteriori costi di personale e di esecuzione delle offerte migliorative, poiché essi impingono nel merito degli apprezzamenti svolti dall’organo di valutazione, risolvendosi, in sostanza, in una sovrapposizione del giudizio tecnico dell’esponente rispetto a quello eseguito dal collegio di gara.

In ogni caso, occorre osservare come, per un verso, il costo del personale sia risultato conforme al parametro economico indicato nella lex specialis, mentre con riguardo alle deduzioni afferenti alle offerte migliorative di cui ai sub criteri C.1 e C.2, esse hanno riguardato, rispettivamente, “Servizi aggiuntivi… da svolgere a titolo gratuito” nonché la riattivazione del nastropressa, i cui maggiori costi risultano quantificati in modo unilaterale dalla ricorrente e comunque calibrati su un singolo profilo della complessiva offerta economica della prima graduata, la cui interezza è stata invece correttamente apprezzata dalla stazione appaltante.”

5. Con l’appello in esame, la società Multiservizi sostiene che la sentenza sarebbe erronea poiché richiama principi astrattamente corretti ma inconferenti rispetto alla fattispecie concreta, la cui forzata applicazione si risolverebbe nel mancato accertamento della verità di fatto e giuridica, in contrasto con l’essenza della funzione giurisdizionale.

In particolare, le giustificazioni allegate nella fase della verifica dell’anomalia disposta dalla stazione appaltante hanno riguardato solo le poste di costo indicate nel quadro economico a base di gara, ma non, invece, gli ulteriori costi derivanti da personale aggiuntivo e proposte migliorative. Tale modus operandi sarebbe in contrasto con i principi sostenuti dalla giurisprudenza prevalente del Consiglio di Stato e, in particolare, con la sentenza della Sezione V, n. 5464 del 23 giugno 2025.

La sentenza impugnata ha, infatti, sostenuto che sarebbe congruo l’utile di euro 7.566,40 per anno indicato dalla contro interessata, ma tale importo non è verosimile poiché nei costi non sono state conteggiate spese che, in ogni caso, conseguiranno automaticamente dall’esecuzione di quella specifica offerta.

Sarebbe inoltre erroneo e illogico invocare, per il caso in esame, l’insindacabilità dell’espressione discrezionale della congruità da parte della commissione di gara poiché l’aggiudicataria avrebbe omesso l’indicazione di alcuni costi e la Commissione non se ne sarebbe accorta.

Invero, in relazione al costo del personale, il giudizio di anomalia avrebbe avuto riguardo soltanto ai costi che trovano riferimento nel bando di gara mentre sarebbe necessario fare riferimento a tutta l’offerta tecnica complessivamente considerata ed a tutti i relativi costi.

Sarebbe del tutto irrilevante la conformità meramente formale al parametro economico del bando, al cospetto di una serie di costi omessi.

Anche in relazione all’offerta migliorativa che consiste nella “Pulizia programmata delle stazioni di sollevamento”, nessun costo per tale ulteriore servizio è stato inserito nelle giustifiche dei prezzi, sebbene sia indubitabile che la prestazione migliorativa – inserita nell’offerta tecnica e produttiva di punteggio – comporti oggettive spese.

6. Il Comune di Cropani si è costituito in giudizio e ha riproposto ai sensi dell’art. 101 del c.p.a., l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grad e dell’appello, in quanto volti a sindacare scelte tecniche e discrezionali della stazione appaltante.

Il petitum della controversia riguarderebbe il preteso annullamento dell’aggiudicazione del servizio in questione in capo alla controinteressata per il giudizio di non anomalia dell’offerta presentata.

6.1. In ogni caso, l’amministrazione rileva anche l’infondatezza dello stesso giacché la verifica di congruità non avrebbe neanche dovuto essere operata, visto il tenore dell’art. 23 del bando pubblicato.

La menzionata norma prevede che: “sono considerate anormalmente basse le offerte che presentano sia i punti relativi al prezzo, sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione, entrambi pari o superiori ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara. Il calcolo di cui al primo periodo è effettuato ove il numero delle offerte ammesse sia pari o superiore a tre. Per la verifica dell’offerta Anomala si tiene conto del punteggio attribuito dalla Commissione prima della riparametrazione. La stazione appaltante si riserva la facoltà di sottoporre a verifica un’offerta che, in base anche ad altri ad elementi, ivi inclusi i costi della manodopera, appaia anormalmente bassa. Nel caso in cui la prima migliore offerta appaia anormalmente bassa, il RUP ne valuta la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità. Qualora tale offerta risulti anomala, si procede con le stesse modalità nei confronti delle successive offerte ritenute anormalmente basse, fino ad individuare la migliore offerta ritenuta non anomala. Il RUP richiede al concorrente la presentazione delle spiegazioni, se del caso, indicando le componenti specifiche dell’offerta ritenute anomale. A tal fine, assegna un termine non superiore a quindici giorni dal ricevimento della richiesta. Il RUP, esaminate le spiegazioni fornite dall’offerente, ove le ritenga non sufficienti ad escludere l’anomalia, può chiedere, anche mediante audizione orale, ulteriori chiarimenti, assegnando un termine perentorio per il riscontro. Il RUP esclude le offerte che, in base all’esame degli elementi forniti con le spiegazioni risultino, nel complesso, inaffidabili (…)”.

Nel caso di specie, l’offerta dell’aggiudicataria non risultava essere “anomala”, in quanto sia i punti relativi al prezzo, sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione, prima della riparametrazione, non sono stati pari o superiori ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal disciplinare di gara.

Ciononostante, visto un’utile di impresa e le spese generali ridotti quasi allo zero, l’Amministrazione ha inteso comunque proseguire.

7. L’appellante ha depositato memoria difensiva in data 13 marzo 2026 e l’amministrazione ha replicato con memoria in data 17 marzo 2026.

8. Alla camera di consiglio del 15 gennaio 2026 l’istanza cautelare è stata accolta ed è stata fissata la pubblica udienza.

9. Alla pubblica udienza del 31 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Preliminarmente, il Collegio esamina l’eccezione – riproposta in appello dall’Amministrazione – di inammissibilità del ricorso poiché i motivi dedotti impingerebbero nel giudizio di anomalia delle offerte presentate e tale giudizio è ampiamente discrezionale ed è espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di macroscopica illogicità o di erroneità fattuale che rendano palese l’inattendibilità (ovvero l’attendibilità) complessiva dell’offerta.

10.1. L’eccezione è infondata poiché dalla lettura, sia del ricorso di primo grado sia dell’atto di appello, si evince chiaramente che non è stato richiesto al giudice amministrativo di sostituire il proprio apprezzamento tecnico a quello della Commissione di gara sulla complessiva sostenibilità dell’offerta bensì è stato contestato il fatto che la Commissione ha espresso il giudizio di non anomalia sulla base di un quadro incompleto dei costi, omettendo di considerare voci di costo certe, documentate e oggettivamente riconducibili all’offerta tecnica presentata da MKE stessa.

10.2. In relazione a tale seconda tipologia di deduzione è stata sollevata l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non ha rilevato la mancata considerazione nella verifica di anomalia di alcune voci di costo, senza che tale deduzione impinga nel giudizio di anomalia precluso al sindacato del giudice amministrativo se non negli ordinari confini della erroneità per irragionevolezza o per abnormità.

11. Nel merito l’appello è fondato nei termini che seguono.

In primo luogo, va rilevata l’erroneità dell’argomentazione dell’Amministrazione secondo la quale la verifica di anomalia sarebbe stata nel caso in esame meramente facoltativa ex art. 23 poiché una volta che l’amministrazione abbia dato inizio al procedimento di verifica, il medesimo dev’essere effettuato nel rispetto dei parametri di legittimità.

12. Ai fini della delibazione del motivo d’appello si rileva che l’art. 110, comma primo, del d.lgs. n. 36 del 2023 prevede che il giudizio di anomalia sia volto a valutare “la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta”, ossia l’offerta nel suo complesso; pertanto, il giudizio di anomalia non può essere circoscritto ai soli aspetti della offerta tecnica che trovano testuale riferimento nella lex specialis di gara. Pertanto, pur dovendo il bando di gara indicare gli elementi sui quali effettuare la verifica di anomalia, tuttavia ove l’offerta presenti degli elementi aggiuntivi sia pure formalmente non richiesti o indicati nel bando o nell’avviso, il giudizio di anomalia si deve necessariamente svolgere anche su tali elementi poiché, diversamente opinando, si perverrebbe a un giudizio di anomalia incompleto di talune rilevanti parti ai fini della affidabilità dell’offerta.

12.1. Applicando tali principi al caso in esame, è evidente che la verifica di anomalia si è svolta in modo illegittimo poiché non sono stati considerati i costi del personale aggiuntivo che la controinteressata ha previsto nella propria offerta tecnica, oltre alle figure ordinarie assimilabili al quadro economico del bando. Tali costi erano facilmente calcolabili nell’ambito della verifica di anomalia poiché era sufficiente fare riferimento ai contratti collettivi di categoria.

Vi sono altresì ulteriori costi non calcolati nell’ambito della verifica di anomalia che rendono ictu oculi superabile facilmente l’esiguo utile annuo dichiarato dalla controinteressata (euro 7.566,40).

Si tratta in particolare, della Miglioria C.1 (pulizia programmata delle 14 stazioni di sollevamento mediante autospurgo, con “”team specializzato”, “rimozione di sedimenti”, “conferimento rifiuti a discariche autorizzate” e redazione di report) e della Miglioria C.2 (riattivazione della nastropressa), che, con i loro costi da proiettarsi nel triennio contrattuale, causano con una elevata probabilità un significativo aumento dei costi, aumento tale per cui la Commissione avrebbe dovuto verificare se l’offerta fosse effettivamente in linea con l’esiguo utile dichiarato.

12.2. Alla luce di tali considerazioni che non afferiscono al merito delle scelte della Commissione di gara, l’Amministrazione dovrà rideterminarsi sull’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria nel rispetto dei limiti conformativi che derivano dalla presente sentenza.

13. Conclusivamente, per le motivazioni sopra indicate, l’appello deve essere accolto e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso di primo grado con consequenziale annullamento degli impugnati provvedimenti.

14. Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata accoglie il ricorso di primo grado nei termini di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Cropani al pagamento delle spese del doppio grado a favore dell’appellante nella misura di euro 3.000,00 (tremila) oltre accessori come per legge; le compensa quanto alla controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

IL SEGRETARIO