Sulla quantificazione del danno nel caso di mancata aggiudicazione di un appalto pubblico

N. 04589/2026REG.PROV.COLL.

N. 07545/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7545 del 2025, proposto da
Comune di Sant’Ilario dello Ionio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonia Fabiola Chirico e Riccardo Schininà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Società Cooperativa “La Piramide-Cooperativa Sociale Onlus”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Donato Pennetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. 555 del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Società Cooperativa “La Piramide-Cooperativa Sociale Onlus”;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 maggio 2026 il Cons. Elena Quadri;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società Cooperativa “La Piramide-Cooperativa Sociale Onlus” ha impugnato la determina del comune di Sant’Ilario dello Ionio del 12 febbraio 2025 di aggiudicazione in favore della Cooperativa Sociale Iride del servizio di gestione del micronido comunale a titolarità pubblica sito nel comune per l’anno educativo 2024/2025.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, ha accolto il ricorso con sentenza n. 555 del 2025, appellata dal comune di Sant’Ilario dello Ionio limitatamente alla parte in cui, dopo aver annullato l’aggiudicazione in favore della Cooperativa Sociale Iride del servizio di gestione del micro nido comunale e riconosciuto il diritto della odierna appellata al risarcimento del danno per mancata aggiudicazione, ha condannato il comune di Sant’Ilario al pagamento della somma di euro 9.255,63.

L’appello è stato proposto per i seguenti motivi di diritto:

I) violazione e falsa applicazione art. 2697 c.c. – eccesso di potere per valutazione erronea ed omesso esame aspetto determinante del procedimento – contraddizione – travisamento di fatti;

II) violazione dell’art. 2697 c.c.; motivazione insufficiente e basata su erronei presupposti.

Il Comune chiede, in conclusione, la riforma della sentenza nel senso di ritenere e dichiarare che alla Società Cooperativa La Piramide Onlus, per la mancata aggiudicazione della procedura concorsuale per la gestione del micronido del comune di Sant’Ilario dello Ionio, competa soltanto l’importo di euro 1.626,75 a titolo di lucro cessante e nulla a titolo di danno curriculare.

Si è costituita per resistere all’appello Società Cooperativa “La Piramide-Cooperativa Sociale Onlus”.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 14 maggio 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dal Comune di Sant’Ilario dello Ionio per la riforma parziale della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. 555 del 2025, limitatamente alla parte in cui, dopo aver annullato l’aggiudicazione in favore della Cooperativa Sociale Iride del servizio di gestione del micro nido comunale e riconosciuto il diritto della odierna appellata al risarcimento del danno per mancata aggiudicazione, ha condannato il comune di Sant’Ilario al pagamento della somma di euro 9.255,63.

Deve premettersi che, con determina n. 165 del 18 dicembre 2024, il comune di Sant’Ilario dello Ionio indiceva una procedura concorsuale per l’affidamento del servizio in questione per un importo complessivo pari ad euro 121.319,35, al netto di euro 12,13 per oneri di sicurezza, specificandone la destinazione a n. 15 bambini di età compresa tra 3 e 36 mesi, per 5 giorni alla settimana (dal lunedì al venerdì), per 8 ore giornaliere e per una durata presunta di sette mesi (gennaio/luglio 2025), incluso il servizio di refezione.

Successivamente, il Comune provvedeva alla pubblicazione del disciplinare di gara, individuando al punto 33, quale criterio per l’aggiudicazione, quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ex art. 108, comma 1, del d.lgs. n. 36 del 2023, fissando il punteggio complessivo a disposizione della commissione in 100 punti, di cui massimo 85 da attribuire all’offerta tecnica e massimo 15 per l’offerta economica. Quanto alla formula prescelta per l’attribuzione dei punteggi alle offerte economiche, nel disciplinare veniva prescelta quella della “proporzionalità inversa sull’offerta”, in base alla quale all’offerta economica migliore viene attribuito il punteggio massimo – pari a 15 punti – e a tutte le altre offerte “viene attribuito un punteggio inferiore proporzionalmente a quanto è peggiore l’offerta fatta”, sulla base dell’applicazione della seguente formula “Pi = Pmax * (Omin/Oi)”. Alla scadenza del termine per la partecipazione alla gara – fissato il 13 gennaio 2025 – risultavano presentate n. 4 domande.

La commissione di gara procedeva dapprima alla valutazione delle offerte tecniche, attribuendo alla Piramide 76 punti ed alle altre tre offerenti i seguenti punteggi: 62 punti alla Cooperativa Sociale Sinergie, 72 punti al Rti Iride Società Cooperativa Sociale e 73 punti alla Vitasì Società Cooperativa Sociale – Impresa Sociale; passata al vaglio delle offerte economiche, la commissione riconosceva alla Piramide il punteggio di 1,76 punti (con un’offerta pari ad euro 119.567,47), attribuendo, invece, alle altre concorrenti i seguenti punteggi: 2,64 punti alla Vitasì Società Cooperativa Sociale – Impresa Sociale, 3,16 punti alla Cooperativa Sociale Sinergie e 15 punti al Rti Iride Società Cooperativa Sociale. Sulla base della somma dei punteggi delle due offerte, la gara veniva, dunque, aggiudicata al controinteressato Rti Iride Società Cooperativa Sociale, totalizzante il punteggio complessivo di 87 punti, laddove, invece, la Piramide si collocava al secondo posto, con il punteggio di 77,76 punti, seguita dalla Vitasì Società Cooperativa Sociale – Impresa Sociale, con 75,64 punti, e dalla Cooperativa Sociale Sinergie, con 65,16 punti.

Con istanza presentata alla stazione appaltante il 24 febbraio 2025 la Piramide chiedeva di avere accesso ai verbali di gara ed alla determina di aggiudicazione. L’istanza veniva positivamente riscontrata il 24 marzo 2025, con la trasmissione della documentazione richiesta, dal cui esame la società veniva a conoscenza dell’importo delle offerte economiche presentate dalle altre tre concorrenti, ammontante, rispettivamente, ad euro 110.996,80 per il Rti proposto aggiudicatario, euro 118.601,27 per la Cooperativa Sociale Sinergie ed euro 118.956,02 per la Vitasì Società Cooperativa Sociale. Dal contenuto del verbale di gara n. 2 la Piramide riscontrava, inoltre, non soltanto che la commissione giudicatrice aveva preso in considerazione ai fini dell’attribuzione del punteggio economico, difformemente da quanto prescritto nel disciplinare di gara, le percentuali di ribasso applicate da ciascun offerente in luogo degli importi delle offerte presentate, ma altresì che aveva arbitrariamente ed illogicamente invertito il numeratore ed il denominatore della formula matematica riportata nel disciplinare di gara, statuendo al riguardo, in ragione di un non meglio precisato errore materiale, che: “la formula effettiva corretta da applicarsi è la seguente: Pi = Pmax * (Oi/Omin)”.

Sulla scorta di tali evidenze, con nota trasmessa a mezzo p.e.c. il 26 marzo 2025 la Piramide diffidava il Comune all’annullamento in autotutela dell’aggiudicazione, evidenziando come la stessa fosse palesemente illegittima in quanto disposta in applicazione di criteri valutativi delle offerte economiche diversi da quelli indicati nel disciplinare di gara, rappresentando, in proposito, come tale condotta illegittima le avesse cagionato un danno estremamente significativo, posto che, qualora fosse stata rispettata la formula matematica indicata nel disciplinare di gara per l’attribuzione del punteggio all’offerta economica, essa avrebbe conseguito 13,92 punti – in luogo del punteggio di 1,76 erroneamente attribuitole – e, per l’effetto, sarebbe risultata aggiudicataria della gara con di 89,92 punti, a fronte degli 87 punti conseguiti dal Rti Iride Società Cooperativa Sociale (rimanendo il punteggio di questa invariato).

Stante l’assenza di riscontro da parte dell’Ente, la cooperativa sociale la Piramide è, dunque, insorta avverso l’aggiudicazione e gli atti di gara, contestandone la legittimità.

Il Tar Reggio Calabria ha accolto parzialmente il ricorso; nello specifico, il giudice di prime cure: 1) accertava e dichiarava l’illegittimità dell’aggiudicazione in favore del Rti Iride, essendo stata la stessa determinata da una arbitraria e inammissibile modificazione dei criteri stabiliti nel disciplinare per l’attribuzione dei punteggi alle offerte economiche, a fortiori perché avvenuta addirittura successivamente all’apertura delle buste;

2) per l’effetto, condannava il comune di Sant’Ilario al risarcimento dei danni da mancato utile in favore della Società Cooperativa “La Piramide” in misura pari ad euro 8.814,89 (ovverosia in misura pari al 50% della pretesa), posto che la ricorrente non aveva dimostrato l’impossibilità di destinare i propri fattori produttivi – nel periodo di riferimento – ad altre commesse, e al risarcimento del danno curriculare in misura pari al 10% del danno da mancato utile come innanzi quantificato, per un totale complessivo di euro 9.255,639.

Con il primo motivo di gravame il Comune appellante ha dedotto la contraddittorietà e incoerenza della sentenza impugnata, che richiama i criteri di determinazione del risarcimento espressi dalla giurisprudenza costante per poi disattenderli e non prendere in considerazione che, ai sensi degli artt. 30, 40 e 124, comma 1, c.p.a., il danneggiato deve offrire la prova dell’an e del quantum del danno che assume di aver sofferto e che il lucro cessante va determinato nella misura del mancato profitto, cioè a dire l’utile che l’impresa avrebbe ricavato, in base alla formulata proposta negoziale ed alla propria struttura dei costi, dalla esecuzione del contratto.

Nel caso di specie, nessun profitto poteva realizzare la ricorrente dalle somme destinate al pagamento delle retribuzioni, come già dichiarate nell’offerta contrattuale, per cui il suo profitto doveva essere limitato, semmai, unicamente alle differenze delle spese generali tra la previsione del bando e l’offerta. La quantificazione del lucro cessante sarebbe, dunque, fondata su elementi aleatori non provati e palesemente contraddetti dal contenuto dell’offerta formulata in sede di gara.

Con il secondo motivo il Comune ha dedotto che la sentenza impugnata ha condannato la stazione appaltante al pagamento del danno curriculare nella misura del 10% del risarcimento dovuto per lucro cessante nonostante non sia stata fornita alcune prova dell’asserito danno curriculare subito dalla ricorrente in primo grado; non sarebbe neppure persuasiva la asserita automatica presunzione di sussistenza di tale danno, attesa la modesta entità dell’importo a base d’asta, per cui sarebbe da escludere che la mancata esecuzione del servizio possa aver avuto incidenza negativa sulla sua competitività in funzione di ulteriori procedimenti di gara. La sentenza sarebbe, pertanto, erronea nel non aver applicato tali principi e per aver liquidato il danno curriculare solo su base presuntiva.

Il Comune chiede, in conclusione, la riforma della sentenza nel senso di ritenere e dichiarare che alla Società Cooperativa La Piramide Onlus, per la mancata aggiudicazione della procedura concorsuale per la gestione del micronido del comune di Sant’Ilario dello Ionio, compete soltanto l’importo di euro 1.626,75 a titolo di lucro cessante e nulla a titolo di danno curriculare.

La Piramide eccepisce in via preliminare l’inammissibilità dell’appello ex art. 95 c.p.a., avendo il comune di Sant’Ilario dello Ionio omesso di notificare il suddetto al Rti Iride Società Cooperativa Sociale, che nel giudizio di primo grado assumeva la qualità di controinteressato.

Nel merito, contesta la fondatezza dell’appello.

L’appello è infondato, potendosi assorbire l’eccezione di inammissibilità dello stesso sollevata dall’appellata.

Ed invero, non coglie nel segno la censura con la quale l’appellante assume che la Piramide non avrebbe adempiuto all’onere di provare il subito danno da mancato utile, sia sotto il profilo dell’an che del quantum, atteso che, come correttamente rilevato dalla sentenza impugnata, la Società Cooperativa ha pienamente assolto l’onere su di essa incombente mediante la produzione in data 23 maggio 2025 della dettagliata relazione di stima, peraltro mai contestata dal Comune appellante nel corso del giudizio di primo grado.

Invero, La Piramide ha dimostrato, mediante la relazione versata in atti e non contestata, la cui correttezza formale e sostanziale è stata, altresì, attestata da relazione asseverata, di essere perfettamente in grado di sviluppare un costo orario ridotto rispetto alle tabelle ministeriali, per effetto del minor tasso di assenteismo ed in ragione dell’effettiva misura dei premi assicurativi dovuti all’INAIL, pur nel pieno rispetto dei trattamenti salariali minimi inderogabili previsti dal CCNL di categoria.

Inoltre, è evidente che l’offerta economica presentata dalla Società nell’ambito della gara rappresentava la somma in cambio della quale la stessa sarebbe stata disposta ad espletare il servizio, di certo non corrispondente alla somma delle sole spese che essa avrebbe concretamente sostenuto per il suo espletamento, atteso che l’interesse alla partecipazione alle procedure di evidenza pubblica si fonda anche sulla presunzione di ricavarne un utile idoneo e corrispondente allo sforzo di risorse e mezzi impiegati nell’espletamento del servizio. Sarebbe stato, invece, del tutto irragionevole, oltre che gravemente pregiudizievole per la propria attività imprenditoriale, destinare per ben sette mesi i propri fattori produttivi ad un servizio che le avrebbe garantito un utile complessivo di soli euro 1.625,75.

Con riferimento, inoltre, al danno curriculare, è evidente che l’appalto di specie assumeva enorme rilievo per la Società Cooperativa, atteso che le avrebbe garantito, oltre ad un significativo ritorno economico, un accrescimento di popolarità a livello nazionale, in quanto la Piramide ha sede in una regione diversa da quella di esecuzione dell’appalto in questione.

Ed invero, come chiarito da questo Consiglio: “Nel caso di mancata aggiudicazione, il danno conseguente al lucro cessante si identifica con l’interesse c.d. positivo, che ricomprende sia il mancato profitto (che l’impresa avrebbe ricavato dall’esecuzione dell’appalto), sia il danno c.d. curricolare (ovvero il pregiudizio subìto dall’impresa a causa del mancato arricchimento del curriculum e dell’immagine professionale per non poter indicare in esso l’avvenuta esecuzione dell’appalto). … il fatto stesso di eseguire un appalto pubblico (anche a prescindere dal lucro che l’impresa ne ricava grazie al corrispettivo pagato dalla stazione appaltante), possa essere, comunque, fonte per l’impresa di un vantaggio economicamente valutabile, perché accresce la capacità di competere sul mercato e, quindi, la chance di aggiudicarsi ulteriori e futuri appalti” (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 12 maggio 2017, n. 2).

Inoltre, il Tar, rifacendosi proprio alle statuizioni della suddetta decisione, correttamente ha riconosciuto la pretesa risarcitoria della ricorrente in primo grado nella misura pari al solo 50% di quanto richiesto, avendo ritenuto, secondo il suo prudente apprezzamento, di quantificare in via equitativa il danno in misura pari ad euro 8.814,89, atteso che l’integrale riconoscimento del danno da mancato utile è subordinato alla prova – non compiutamente fornita dalla ricorrente – di non aver potuto destinare i propri fattori produttivi ad altre maestranze.

Rispetto, infine, alla quantificazione effettuata dal Tar in relazione al danno curriculare, astrattamente corrispondente al 10% del danno da mancato utile a fronte della pretesa del 20%, risulta da condividere, invece, la concreta liquidazione dello stesso effettuata dalla sentenza nella somma di soli 440,74 euro, e, dunque, nella misura pari al solo 5% del danno da mancato utile liquidato.

Da tutto ciò consegue che, a fronte della richiesta da parte della Società Cooperativa La Piramide di un risarcimento pari ad euro 21.155,73, il giudice di prime cure del tutto condivisibilmente ha riconosciuto la somma di euro 9.255,63.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza appellata.

Sussistono, tuttavia, per le peculiarità della presente controversia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

IL SEGRETARIO