Nota a Corte dei conti Sezioni riunite in sede di controllo, deliberazione n. 14/SSRRCO/QMIG/2026 del 29 maggio 2026 di Angelo Annibali.
L’art. 45 del d.lgs. 1° marzo 2023, n. 36 non può trovare applicazione nei confronti del personale dipendente di una società in house incaricato dello svolgimento di compiti tecnici, connessi all’esecuzione di un affidamento diretto disposto ai sensi dell’art. 7 del medesimo decreto legislativo, in affiancamento al personale dipendente dell’amministrazione partecipante/controllante, in quanto il personale dipendente di una società in house non è ricompreso nel concetto di «proprio personale» di cui allo stesso art. 45.
- Premessa: la questione rimessa alle Sezioni riunite.
Con deliberazione n. 14/SSRRCO/QMIG/2026 del 29 maggio 2026, le Sezioni riunite in sede di controllo della Corte dei conti hanno risolto una questione di massima sollevata dalla Sezione regionale di controllo per il Lazio, traendo origine dalla richiesta di parere formulata dal Sindaco della Città metropolitana di Roma Capitale in ordine all’applicabilità degli incentivi per funzioni tecniche — di cui all’art. 45 del d.lgs. 1° marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici) — al personale dipendente di una propria società in house, chiamato ad “affiancare” i dipendenti dell’ente nelle procedure di affidamento a terzi.
Il quesito, nella sua formulazione essenziale, investiva la possibilità che l’Amministrazione controllante riconoscesse il compenso incentivante — accantonato nella misura massima del 2% dell’importo delle procedure (art. 45, comma 2) — non già al proprio personale, bensì ai dipendenti della partecipata in house, per le funzioni tecniche tassativamente elencate nell’Allegato I.10 del Codice, svolte nell’ambito di affidamenti a terzi (e non nell’affidamento diretto “a monte” alla società in house).
La Sezione remittente aveva evidenziato un contrasto giurisprudenziale non risolto: da un lato, la Sezione Lombardia (delib. n. 128/2025) e, in senso parzialmente analogo, la Sezione Sardegna (delibere n. 96/2022 e n. 72/2024) avevano orientato verso l’estensione dell’incentivo; dall’altro, la Sezione Puglia (delib. n. 175/2025) e la Sezione Friuli-Venezia Giulia (delib. n. 14/2026) avevano escluso il riconoscimento, valorizzando l’assenza di una relazione intersoggettiva sostanziale tra ente controllante e società controllata.
- Inquadramento sistematico: ratio e ambito soggettivo dell’art. 45.
Le Sezioni riunite muovono dall’inquadramento dell’istituto degli incentivi per funzioni tecniche quale deroga espressa al principio di onnicomprensività della retribuzione sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001.
In quanto norma di carattere eccezionale, l’art. 45 è insuscettibile di interpretazione estensiva o analogica: lo ribadisce una consolidata elaborazione della giurisprudenza contabile (cfr. Sezione delle Autonomie, delib. n. 10/2021; SRC Liguria, delib. n. 77/2025; SRC Toscana, delib. n. 207/2024; SRC Puglia, delib. n. 86/2025; SS.RR., delib. n. 51/2011/Contr), ribadita dall’ANAC con parere n. 16/2024.)
Sul piano della ratio legis, la Relazione illustrativa al Codice chiarisce che la finalità dell’istituto è duplice:
- stimolare l’incremento delle professionalità interne all’amministrazione;
- generare risparmio di spesa per mancato ricorso a professionisti esterni.
L’attenzione del legislatore è dunque rivolta alle funzioni tecniche svolte all’interno della stazione appaltante o, in caso di delega, all’interno della centrale di committenza, in contrapposizione all’opzione del loro affidamento esterno.
Sul piano soggettivo, il correttivo al Codice ha sostituito il termine “dipendenti” con “personale” (e “propri dipendenti” con “proprio personale”).
Secondo la pronuncia in commento, tale modifica non amplia la platea dei beneficiari al di là dell’organizzazione dell’ente: il suo scopo è includere — conformemente alla contestuale eliminazione del divieto di incentivazione per i dirigenti — il personale con qualifica dirigenziale, anch’esso certamente “proprio personale” dell’ente.
Non vi è dunque alcuna apertura al personale di soggetti giuridicamente distinti dall’amministrazione.
- La decisione negativa da parte della Corte: perché il personale in house non è “proprio personale”.
La soluzione negativa della Corte si fonda su argomenti convergenti sul piano testuale, sistematico e sostanziale.
L’art. 45, comma 4, ultimo periodo, dispone che la quota di incentivo relativa a prestazioni “affidate a personale esterno all’amministrazione” non genera compenso ma confluisce nell’accantonamento del 20%: il personale della società in house, dotata di autonoma personalità giuridica, è per definizione esterno all’ente controllante.
Il legislatore, del resto, quando ha voluto disciplinare forme di collaborazione tra dipendenti dell’amministrazione e personale della partecipata, lo ha fatto con norma espressa — il comma 9-bis dell’art. 19 TUSP, introdotto dall’art. 1, comma 898, l. n. 197/2022, che ammette distacco e comando solo per esigenze PNRR e fino al 31 dicembre 2026 —, a riprova che i due plessi di personale non sono sovrapponibili al di fuori delle fattispecie nominate.
I dipendenti della società in house sono inoltre assunti con procedure di diritto privato e assoggettati a CCNL privati, e la Corte costituzionale ha già dichiarato illegittime norme regionali di “internalizzazione” automatica per difetto del presupposto concorsuale (Corte costituzionale sentenza n. 7/2015): assimilarli ai dipendenti pubblici ai soli fini dell’incentivazione sarebbe equiparazione che l’ordinamento non tollera.
La categoria della “longa manus” — elaborata in chiave contrattualistica per legittimare l’affidamento diretto e non estensibile alla disciplina retributiva, già di per sé derogatoria ex art. 24, comma 3, d.lgs. n. 165/2001 — non consente di trattare la società in house come articolazione interna dell’ente per ogni effetto di diritto (Cass. SS.UU. sentenza n. 20632/2022).
In ogni caso, l’”affiancamento” avviene sempre nell’ambito di una commessa remunerata, come ammette la stessa richiesta di parere: l’aggiunta dell’incentivo ex art. 45 produrrebbe doppia remunerazione della medesima prestazione, rendendo prive di effettività le cautele cui l’orientamento favorevole ne condizionava la legittimità.
- La fattispecie non pregiudicata: la società in house come stazione appaltante.
Le Sezioni riunite precisano che la deliberazione non incide sulla diversa ipotesi — delineata dalla SRC Sardegna n. 72/2024 — in cui sia la società in house stessa ad assumere il ruolo di stazione appaltante nell’ambito di un affidamento a terzi (non in house providing).
In tal caso, la società in house è direttamente tenuta al rispetto del Codice dei contratti pubblici (art. 16, comma 7, TUSP), e i propri dipendenti possono beneficiare degli incentivi ex art. 45 come “proprio personale” di una stazione appaltante a tutti gli effetti.
Si tratta non di interpretazione estensiva, ma di applicazione diretta della norma a un soggetto che riveste istituzionalmente la qualità di stazione appaltante.
- Osservazioni operative per le amministrazioni e le società in house.
La deliberazione definisce un principio vincolante con immediate ricadute operative.
Da un lato gli accordi di affiancamento, pur ammissibili sul piano organizzativo ex art. 7 del Codice, non possono includere nei quadri economici somme a titolo di incentivo per funzioni tecniche a favore del personale in house, con obbligo di riversare la relativa quota nell’accantonamento del 20% ex art. 45, comma 5; dall’altro, le amministrazioni che abbiano già erogato tali compensi dovranno verificare la regolarità dei pagamenti, non essendo esclusa la responsabilità amministrativo-contabile dell’ordinatore e degli organi di verifica.
Rimane invece intatta la facoltà della società in house che operi quale stazione appaltante autonoma di riconoscere gli incentivi al proprio personale ai sensi dell’art. 45.
Per le esigenze di supporto tecnico nell’ambito del PNRR, lo strumento legalmente percorribile resta il distacco o comando ex art. 1, comma 898, l. n. 197/2022 fino al 31 dicembre 2026, ferma restando la necessità di ulteriori chiarimenti in sede consultiva circa la riconducibilità del personale così distaccato al concetto di «proprio personale» dell’amministrazione ricevente ai fini dell’incentivazione.
- Conclusioni
La deliberazione n. 14/SSRRCO/QMIG/2026 risolve un contrasto interpretativo significativo, affermando con chiarezza che l’art. 45 del Codice dei contratti pubblici è norma di stretta interpretazione e che il suo ambito soggettivo non può essere dilatato sino a ricomprendervi i dipendenti di soggetti giuridicamente distinti dall’amministrazione, ancorché strutturalmente collegati a essa attraverso il modello in house.
La qualificazione della società in house come “longa manus” dell’ente, elaborata dalla giurisprudenza euro-unitaria in materia contrattualistica, non è trasponibile, sic et simpliciter, alla materia retributiva del personale.
Il principio di diritto enunciato dalle Sezioni riunite — con forza nomofilattica vincolante ai sensi dell’art. 2 della legge n. 1/2026 — costituisce pertanto un punto fermo per tutte le amministrazioni pubbliche, le loro società partecipate e i RUP chiamati a gestire procedure di affidamento con il supporto di soggetti in house. Qualsiasi difformità applicativa espone gli enti a rilievi contabili e a possibili azioni di responsabilità erariale.
