Giurisdizione del giudice ordinario sull’adeguamento prezzi ex art. 26 d.l. 50/2022 e inammissibilità del ricorso sul silenzio – inadempimento

N. 01118/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00566/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 566 del 2026, proposto da
Pm Tecnosystem s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Guido Acquaviva Coppola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione Lombarda dei Comuni “Municipia” Motta Baluffi – Scandolara Ravara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Scandolara Ravara, non costituito in giudizio;

per la declaratoria di illegittimità

del silenzio serbato dal Comune di Scandolara Ravara in ordine alla diffida trasmessa a mezzo pec in data 13 Aprile 2026 con la quale il ricorrente ha invitato e diffidato il Comune di Scandolara Ravara a concludere l’istruttoria finalizzata al pagamento dell’aggiornamento dei prezzi ovvero a liquidare gli importi, ai sensi dell’articolo 26 del DL 50/2022 (c.d. Decreto Aiuti), spettanti all’istante a tale titolo relativamente alle lavorazioni regolarmente eseguite, affidate con contratto del 02.04.2024, per un importo di €. 24.715,59 oltre IVA al 10% per un totale di €. 27.187,15.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Unione Lombarda dei Comuni “Municipia” Motta Baluffi – Scandolara Ravara;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 30 luglio 2026 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a.

1.1. Con ricorso notificato il 28 maggio 2026 e ritualmente depositato, la società PM Tecnosystem s.r.l. ha premesso:

– di essere risultata aggiudicataria, in forza di determinazione del 1° settembre 2023 e successivo contratto del 2 aprile 2024, della gara bandita il 28 dicembre 2022 dal Comune di Scandolara Ravara (CR) per l’affidamento dell’appalto avente ad oggetto i lavori di miglioramento sismico controllato della scuola per l’infanzia, nell’ambito degli interventi finanziati dal PNRR;

– di avere interamente eseguito i lavori nel termine contrattualmente stabilito;

– di avere tuttavia riscontrato che nel corso dell’esecuzione dei lavori il direttore dei lavori, con l’emissione degli stati di avanzamento, avrebbe omesso di determinare l’aggiornamento dei prezzi prescritto dall’art. 26 del D.L. n. 50/2022 (c.d. Decreto Aiuti), applicabile alla gara in esame in quanto bandita in vigenza del d. lgs. n. 50 del 2016;

– l’art. 26 del Decreto Aiuti prevede, in relazione agli appalti pubblici di lavori aggiudicati sulla base di offerte con termine finale di presentazione entro il 31 dicembre 2021, che lo stato di avanzamento dei lavori è adottato, “anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali, applicando i prezzari aggiornati ai sensi del comma 2 [prezzari regionali] ovvero, nelle more del predetto aggiornamento, quelli previsti dal comma 3” [incremento fino al 20% dei prezzari regionali aggiornati al 31 dicembre 2021];

– pertanto, con diffida a mezzo pec del 13 aprile 2026, la ricorrente ha diffidato il Comune di Scandolara Ravara a concludere l’istruttoria finalizzata al pagamento dell’aggiornamento dei prezzi e a liquidare gli importi dovuti al predetto titolo, ai sensi dell’articolo 26 del Decreto Aiuti, per un importo di €. 24.715,59 oltre IVA al 10%, per un totale di €. 27.187,15;

– la diffida, tuttavia, non ha sortito alcun effetto, dal momento che la stazione appaltante, alla data di proposizione del ricorso, non ha ancora concluso il procedimento con un provvedimento espresso.

1.2. Tanto premesso, la ricorrente ha chiesto a questo TAR di accertare il silenzio inadempimento del Comune di Scandolara Ravara in relazione all’atto di invito e diffida del 13 aprile 2026 finalizzato alla conclusione dell’istruttoria relativa alla liquidazione delle somme di cui all’articolo 26 del 5 D.L. 50/2022 spettanti alla ricorrente con riferimento alle lavorazioni eseguite in forza del contratto del 02.04.2024, fissando all’uopo un termine e nominando sin da ora un commissario ad acta che, in caso di perdurante inerzia, provveda in luogo della stazione appaltante.

2. Svolgimento del processo.

2.1. Per resistere al ricorso si è costituita l’Unione Lombarda dei Comuni “Municipia” Baluffi – Scandolara Rivara, depositando alcuni documenti e una memoria difensiva, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, e in subordine, nel merito, contestando la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

2.2. Parte ricorrente ha depositato una memoria di replica, contestando a sua volta la fondatezza delle eccezioni formulate dalla difesa comunale, sia in punto di giurisdizione che nel merito.

2.3. All’udienza camerale del 30 luglio 2026, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

3. Decisione.

È fondata l’eccezione preliminare di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa dell’Amministrazione.

3.1. Giova premettere che, secondo consolidati principi giurisprudenziali, l’azione avverso il silenzio non è un rimedio di carattere generale, esperibile in tutte le ipotesi di comportamento inerte della Pubblica amministrazione, essendo specificamente correlato alle sole ipotesi di mancato esercizio di una attività espressione di potere pubblico; il silenzio-rifiuto può infatti formarsi esclusivamente in ordine all’inerzia su una domanda intesa ad ottenere l’adozione di un provvedimento espressione di potere pubblico e incidente su posizioni di interesse legittimo, e non già nell’ipotesi in cui è chiesto il soddisfacimento di diritti oggetto di cognizione da parte del giudice ordinario (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato sez. IV, 19/03/2026, n. 2458, che ha confermato TAR Brescia, sez. II, n. 627 del 1 luglio 2025).

3.2. Con specifico riferimento alla questione oggetto del presente giudizio, deve darsi atto del fatto che l’individuazione del plesso giurisdizionale deputato a conoscere del meccanismo di adeguamento automatico del prezzo previsto dall’art. 26 del D.L. n. 50/2022 è tutt’ora controversa in giurisprudenza: secondo una parte della giurisprudenza, infatti, l’istituto in questione sarebbe riconducibile alla revisione dei prezzi disciplinata dal Codice dei Contratti, attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 comma 1 lett. e) n. 2 c.p.a. (v. T.A.R. Lazio – Roma, Sez. IV ter, n. 23690 del 24 dicembre 2025; Tar Palermo, sez. I , n. 3088 del 18 ottobre 2023 e n. 1313 del 20 aprile 2023; Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1844 del 23 febbraio 2023; Tar Lecce, sez. II n. 1068 del 20 settembre 2023).

3.3. Ritiene, nondimeno, il Collegio di dover aderire al diverso e più recente orientamento, da ultimo autorevolmente ribadito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cassazione civile sez. un., 12/02/2026, n. 3177) e dal Consiglio di Stato (Consiglio di Stato sez. V, 4/12/2025, n. 9568), nonché da alcuni TAR (T.A.R. Catania, Sez. I, 4 marzo 2026, n. 714; TAR Trieste, sez. I, n. 194 del 2025).

3.3.1. Secondo questo diverso orientamento, “Le controversie relative alla revisione dei prezzi prevista dall’articolo 26, commi 6-bis e ter, del d.l. n. 50 del 2022, conv. in l. n. 91 del 2022, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di un meccanismo di adeguamento automatico ancorato a precisi parametri oggettivi e vincolanti, predeterminati dal legislatore (i prezziari regionali aggiornati, di cui al comma 2 dello stesso articolo) quale misura straordinaria e obbligatoria, dettata dall’emergenza economica e dall’aumento dei costi dei materiali e dell’energia, che esclude qualsiasi margine di discrezionalità – in ordine sia al riconoscimento del relativo diritto (an) che alla determinazione del suo importo ( quantum ) – in capo all’Amministrazione, la quale, dunque, non esercita un potere autoritativo ma agisce come contraente in posizione paritaria rispetto alla ditta appaltatrice, titolare di un diritto soggettivo” (così la citata sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione civile, n. 3177 del 12 febbraio 2026);

3.3.2. A sua volta il Consiglio di Stato, sez. V, nella recente sentenza n. 9568 del 4 dicembre 2025, nel confermare TAR Trieste, sez. I, n. 194 del 2025, ha osservato che “L’articolo 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., che assegna al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie concernenti la revisione dei prezzi, deve essere letto alla luce del principio secondo cui tale giurisdizione sussiste soltanto laddove la P.A. mantenga una posizione di supremazia rispetto all’operatore economico e, sia, quindi, ravvisabile la spendita, almeno indiretta, di potere pubblicistico; pertanto, se il contenuto della clausola esprime e quindi implica la persistenza di una discrezionalità, vale a dire di una posizione di potere, dell’autorità amministrativa, si rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; se invece il contenuto della clausola individua puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza a tale obbligo di un diritto soggettivo dell’appaltatore, così da confluire nella giurisdizione ordinaria; la natura del contratto quale fonte di posizione paritetica per le parti che lo hanno stipulato rispetto agli obblighi esecutivi e ai correlati diritti soggettivi trova allora logicamente, prima ancora che normativamente, un limite nel contenuto delle specifiche clausole; se, dunque, la clausola di revisione dei prezzi non include alcuna discrezionalità determinativa della parte pubblica, ai fini del riparto giurisdizionale vale la situazione paritetica che ne discende, salvo, ex articolo 386 c.p.c.”.

3.3.3. Su tali premesse, il Consiglio di Stato ha affermato che “L’adeguamento prezzi previsto dall’ articolo 26 del d.l. n. 50/2022 costituisce un rimedio obbligatorio introdotto direttamente dalla legge, applicabile anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali. Esso è un meccanismo erosivo di ogni margine di discrezionalità in capo alla P.A., atteso che l’adeguamento del prezzo è ancorato a precisi parametri fissati dal legislatore, ossia ai prezzari regionali aggiornati. Pertanto, tale fattispecie è attratta dalla giurisdizione ordinaria, in base al criterio della causa petendi, sulla scorta del rilievo che il potere amministrativo non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione, in assenza di atti autoritativi, la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto”.

3.4. Il Collegio ritiene di condividere l’orientamento da ultimo citato, che appare maggiormente rispondente, sia ai richiamati principi generali in materia di azione avverso il silenzio inadempimento, sia alle specificità del procedimento di adeguamento prezzi di cui all’articolo 26 del D.L. n. 50/2022 rispetto all’istituto di carattere generale disciplinato dal Codice dei Contratti (e attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo).

4. Conclusioni.

4.1. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo sulla controversia in esame la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto nei sensi e nei termini di rito.

4.2. Sussistono peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite, attesa la natura della presente decisione e l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci sulla questione di giurisdizione esaminata in sentenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, nei sensi e per gli effetti indicati in motivazione.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 30 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere, Estensore

Costanza Cappelli, Referendario

IL SEGRETARIO