Impianti sportivi comunali e partenariato pubblico-privato: legittima la scelta di pianificazione urbanistica del Comune e rispetto della procedura bifasica (PPP) ex art. 4 del d.lgs. n. 38/2021

N. 01131/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01285/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1285 del 2025, proposto dal sig. Alberto Mura, in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentato e difeso dall’avvocato Nicola Andrea Oggiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Porto Torres, in persona del Sindaco in carica pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabrizio Bionda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Associazione Sportiva Dilettantistica Tennis Club Porto Torres, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Maria Lei e Alessandro Mancaleoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

– della “Procedura aperta Telematica per l’affidamento in concessione, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. n. 38/2021, della progettazione esecutiva, dei lavori di ampliamento e completamento e della successiva gestione dell’impianto sportivo a servizio del tennis (artt. 4 del d.lgs. n. 38/2021 e 193 del d.lgs. n. 36/2023)”;

– della determinazione dirigenziale n. 3056 del 21.11.2025 del Comune di Porto Torres, pubblicata in data 1.12.2025 sul sito del Comune di Porto Torres con scadenza al 30.12.2025, con cui è stata indetta la “Procedura di gara aperta e telematica, ex artt. 4 del D.Lgs. n. 38/2021 e 193 del D.Lgs. n. 36/2023 per l’affidamento in concessione della progettazione esecutiva, dei lavori di ampliamento e completamento e della successiva gestione dell’impianto sportivo a servizio del tennis”;

– del Disciplinare di gara e di tutti gli allegati alla predetta procedura (Bando, Capitolato, Schema di Convenzione, Progetto di Fattibilità Tecnico-Economica posto a base di gara, etc.);

– della Deliberazione del Consiglio comunale n. 48 del 26.9.2024, con cui è stato dichiarato il pubblico interesse sulla proposta presentata dall’ASD Tennis Club Porto Torres;

– della determinazione dirigenziale n. 2242 del 10.9.2024, di conclusione positiva della Conferenza di Servizi preliminare;

– della nota prot. GE/2024/0031875 del 31.7.2024, con cui il Dirigente del Comune di Porto Torres ha riscontrato la richiesta di chiarimenti formulata nell’interesse del ricorrente;

– della nota del 13.3.2024, con cui il Comune di Porto Torres ha comunicato al dott. Mura la necessità di conformare ogni proposta alla Deliberazione n. 81/2022;

– della nota del 26.3.2024, con cui il Comune di Porto Torres ha riscontrato la manifestazione di contrarietà presentata dai proprietari confinanti;

– della Deliberazione del Consiglio comunale n. 81 del 30.12.2022, con cui è stato approvato l’atto di indirizzo per la concessione e valorizzazione dell’area standard in oggetto, modificandone la destinazione d’uso;

– di ogni altro atto connesso, presupposto, collegato, consequenziale o in rapporto di correlazione con gli atti sopra impugnati, “ancorché attualmente non conosciuto e con riserva di notifica e deposito di motivi aggiunti”;

nonché, occorrendo, per la condanna

dell’Amministrazione intimata al risarcimento del danno, da disporsi in forma specifica, ai sensi dell’art. 30, comma 2, c.p.a., mediante l’adozione di un provvedimento che disponga ogni misura idonea al soddisfacimento della pretesa de qua ai fini della corretta riedizione del procedimento scevra dai vizi lamentati, ovvero, per la condanna per equivalente monetario, da liquidarsi per equivalente o in via subordinata per la condanna dell’amministrazione resistente al pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento del danno a titolo di danno emergente e lucro cessante (perdita di chance).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Porto Torres e dell’Associazione Sportiva Dilettantistica Tennis Club Porto Torres;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 maggio 2026 il dott. Oscar Marongiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, proprietario e titolare della clinica Medicasa di Mura Alberto con sede in Porto Torres alla via G. Falcone e P. Borsellino (identificata al Catasto al F. 8, mapp. 4861) in un’area confinante con un terreno di proprietà comunale, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, tra cui in particolare la determinazione con cui il Comune ha indetto una procedura di gara aperta e telematica per l’affidamento in concessione della progettazione esecutiva, dei lavori di ampliamento e completamento e della successiva gestione di un impianto sportivo a servizio del tennis nella predetta area di proprietà comunale.

Il ricorrente si duole del fatto che il Comune ha deciso di realizzare nel terreno comunale un impianto sportivo al servizio del tennis idoneo a ospitare eventi di rilievo internazionale, invece che concedere le aree allo stesso ricorrente il quale aveva a suo tempo (nel 2021) manifestato l’intento di realizzarvi un parco urbano con campi da paddle e tennis, in adiacenza alla struttura sanitaria (clinica privata) di sua proprietà.

1.1. Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi.

I) “VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITÀ, BUON ANDAMENTO, CONCORRENZA E PAR CONDICIO (ART. 97 COST.; ARTT. 1 E 2 L. 241/1990; ARTT. 2 E 3 D.LGS. 36/2023). ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, ILLOGICITÀ MANIFESTA, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO”

Deduce il ricorrente che:

– l’intera sequenza procedimentale seguita dal Comune di Porto Torres sarebbe viziata da un’evidente anomalia: quella di aver costruito un percorso amministrativo “su misura” per un singolo operatore, l’ASD Tennis Club Porto Torres, in palese violazione dei principi fondamentali che governano l’azione amministrativa e le procedure di evidenza pubblica;

– il punto di partenza di tale anomalia sarebbe la Deliberazione del Consiglio comunale n. 81/2022, con cui l’Amministrazione ha modificato la destinazione urbanistica dell’area in questione da generico standard S3 (“aree per spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport”) a una destinazione specifica e vincolante (“favorire la nascita di attività che operano nel campo del tennis”), frutto di una scelta che sarebbe solo apparentemente discrezionale, ma che ha avuto l’effetto concreto di: a) neutralizzare la manifestazione d’interesse presentata dal ricorrente nel 2021, che pure era stata giudicata di “interesse pubblico”, la quale prevedeva un parco urbano con impianti sportivi annessi; b) creare il presupposto urbanistico indispensabile per il solo progetto di ampliamento del Tennis Club, che dispone di impianti confinanti e che solo tramite l’acquisizione di quell’area poteva raggiungere il numero di campi necessari per eventi internazionali;

– con nota del 13.3.2024 l’Amministrazione ha imposto al ricorrente di conformarsi al nuovo indirizzo, rendendo di fatto impossibile la sua proposta originaria e costringendolo a competere su un terreno disegnato per altri;

– si sarebbe dunque violato il principio di imparzialità, poiché l’Amministrazione non ha agito come

arbitro neutrale, ma ha indirizzato le proprie scelte a vantaggio di un interesse particolare (ossia quello della controinteressata Associazione Sportiva Dilettantistica Tennis Club Porto Torres;

– la procedura di gara indetta dal Comune, ponendo a base di gara il progetto del Tennis Club e attribuendo a quest’ultimo la qualifica di “promotore” con diritto di prelazione ex art. 4, comma 11, del d.lgs. n. 38/2021, rappresenterebbe il culmine di questo sviamento, in quanto non si tratterebbe di una vera gara, ma della mera formalizzazione di un’assegnazione già decisa, con cui “si è creato un vantaggio competitivo incolmabile, che scoraggia qualsiasi altro operatore dal partecipare”;

– i requisiti di partecipazione e i criteri di valutazione dell’offerta sarebbero ritagliati sulle specifiche

caratteristiche e capacità del solo promotore, l’ASD Tennis Club Porto Torres: in particolare, il progetto posto a base di gara, che prevede un numero di campi tale da consentire l’organizzazione di eventi internazionali della Federazione Italiana Tennis, costituirebbe un obiettivo realizzabile unicamente dal controinteressato, in virtù della sua posizione confinante e della necessità di espandersi proprio su quell’area.

II) “VIOLAZIONE DELL’ART. 6-BIS L. 241/1990 E DELL’ART. 7 D.P.R. 62/2013. ECCESSO DI POTERE PER CONFLITTO DI INTERESSI”, in quanto:

– “il Vicepresidente dell’ASD Tennis Club di Porto Torres, soggetto beneficiario dell’intera operazione, [sarebbe] al contempo il responsabile dell’Ufficio Tecnico del Comune di Porto Torres, ufficio che ha proposto e istruito la modifica della destinazione urbanistica con la Deliberazione n. 81/2022”;

– tale circostanza avrebbe inficiato la genuinità dell’intera istruttoria, poiché il funzionario in questione avrebbe dovuto astenersi da ogni attività relativa al procedimento, segnalando la situazione di conflitto al suo superiore gerarchico, mentre non avendolo fatto avrebbe viziato insanabilmente non solo gli atti da lui direttamente formati o istruiti, ma l’intera sequenza procedimentale che su di essi si fonda;

– la violazione dell’obbligo di astensione si configura infatti come vizio di legittimità dell’atto per eccesso di potere, che si ripercuote su tutti gli atti successivi della serie procedimentale, secondo il noto principio dell’invalidità derivata o “a cascata”.

III) “VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 10 DELLA L. 241/1990. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. CARENZA DI BILANCIAMENTO DEGLI INTERESSI”, in quanto:

– non vi sarebbe traccia di una seria valutazione della proposta originaria del dott. Mura, liquidata unicamente sulla base della successiva e mirata modifica urbanistica;

– il Comune ha inoltre completamente ignorato la formale “manifestazione di contrarietà” presentata dal ricorrente e dagli altri proprietari confinanti in data 12.3.2024, con la quale sono state sollevate diverse criticità, quali l’impatto acustico, visivo e la svalutazione immobiliare delle proprietà adiacenti, tra cui una struttura sanitaria;

– mancherebbe dunque un adeguato bilanciamento tra l’interesse (privato) dell’ASD Tennis Club di Porto Torres a espandere i propri impianti e l’interesse dei residenti alla quiete e al godimento della proprietà, nonché l’interesse pubblico connesso alla funzionalità di una struttura sanitaria, in relazione ad un progetto, posto a base di gara, che prevede opere di notevole impatto (con coperture alte oltre 10 metri a ridosso dei confini) la cui compatibilità con il contesto residenziale non sarebbe stata minimamente ponderata.

Il ricorrente conclude quindi chiedendo l’annullamento degli atti impugnati e il risarcimento del danno, in forma specifica o per equivalente, vinte le spese.

1.2. Si sono costituiti il Comune di Porto Torres e la controinteressata ASD Tennis Club Porto Torres, chiedendo la reiezione del ricorso.

1.2.1. La controinteressata ha eccepito:

– l’irricevibilità del ricorso per tardività dell’impugnazione della deliberazione del Consiglio comunale n. 81 del 30 dicembre 2022, costituente l’atto fondamentale che ha modificato la destinazione d’uso dell’area comunale da generico standard S3 (“verde pubblico”) a destinazione specifica (“attività che operano nel campo del tennis”), presupposto di tutti gli atti che l’hanno seguita (l’atto di indirizzo del 3 gennaio 2023, la conferenza di servizi prot. n. 2242/2024, la determinazione dirigenziale n. 3056/2025); al riguardo, deduce la controinteressata che il ricorrente ha avuto piena conoscenza della deliberazione n. 81/2022 almeno a partire dalla nota comunale del 13 marzo 2024, con la quale il Comune di Porto Torres ha formalmente comunicato al ricorrente “la necessità di conformare ogni proposta alla Deliberazione n. 81/2022”; quest’ultima comunicazione, peraltro, sarebbe anch’essa in sé lesiva e pertanto assoggettata al medesimo onere di tempestiva impugnazione, oltre a fornire la prova della piena conoscenza da parte del ricorrente del contenuto e degli effetti della deliberazione in questione;

– la tardività del ricorso anche con riguardo agli atti del 2024, che lo stesso ricorrente qualifica esplicitamente come “atti lesivi” (ossia le comunicazioni comunali che si sostanzierebbero in dinieghi impliciti della proposta originaria del ricorrente, in particolare gli inviti a conformarla alla deliberazione n. 81/2022, il riscontro alla “manifestazione di contrarietà” formulata dal ricorrente e dai proprietari confinanti e la determinazione conclusiva della conferenza di servizi, favorevole alla proposta del Tennis Club Porto Torres); tali atti, pur formalmente “endoprocedimentali “, avrebbero il carattere di provvedimenti immediatamente lesivi dell’interesse del ricorrente, in quanto chiudono definitivamente ogni margine di accoglimento della sua proposta originaria, e come tali avrebbero dovuto essere impugnati nel termine di cui all’art. 29 c.p.a.;

– l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse perché i pregiudizi paventati dal ricorrente sarebbero solo eventuali e ipotetici.

1.2.2. Anche il Comune ha eccepito la tardività dell’impugnazione della deliberazione del Consiglio comunale n. 81/2022 e degli atti successivi del 2024, da cui discenderebbe anche l’inammissibilità del ricorso in riferimento agli atti e provvedimenti ulteriori e conseguenti, aventi valenza meramente attuativa della scelta comunale, impugnati per illegittimità derivata.

Il Comune, inoltre, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione in quanto “il ricorrente al di là della mera manifestazione di interesse del 16.2.2021 cui è seguito l’annuncio dell’invio di un rendering il 19.2.2024 non ha mai presentato una proposta progettuale alternativa concreta in ordine alle aree di proprietà comunale per cui lo stesso non è titolare di una posizione giuridica qualificata”.

1.3. Alla camera di consiglio del 15 gennaio 2026 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare con ordinanza n. 12/2026.

1.4. Nelle more del giudizio il Comune, con Determinazione Dirigenziale n. 978 del 16.4.2026, ha aggiudicato la gara alla controinteressata. In data 20 aprile 2026 è stato stipulato il contratto di concessione.

1.5. In vista dell’udienza di discussione le parti, con memorie e repliche, hanno ulteriormente argomentato a sostegno delle rispettive posizioni.

1.6. All’udienza pubblica del 27 maggio 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Si può prescindere dall’esame delle eccezioni processuali, in quanto il ricorso è infondato nel merito.

Al riguardo il Collegio osserva quanto segue.

2.1. Con riferimento al primo e al terzo motivo, che possono essere trattati congiuntamente per ragioni di stretta connessione, è sufficiente osservare che il Consiglio comunale ha effettuato le proprie scelte in ordine alla destinazione urbanistica dell’area nell’esercizio del suo più ampio potere discrezionale di pianificazione e di valorizzazione del patrimonio immobiliare dell’Ente al servizio della cittadinanza. Si tratta di scelte che per granitica giurisprudenza sono sindacabili solo ove risultino affette da manifesta irragionevolezza, illogicità o travisamento, che tuttavia non sono rinvenibili nella fattispecie.

L’operato comunale risulta tutt’altro che irragionevole, considerato che l’iniziativa per cui è causa, come evidenziato dalla difesa dell’Ente:

– mira a valorizzare e ampliare gli impianti sportivi comunali coinvolgendo capitali privati per mezzo di forme di partenariato pubblico-privato, inteso come motore fondamentale per la modernizzazione delle infrastrutture e la fornitura di servizi pubblici efficienti;

– persegue la promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante e aggregativo, assume un ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo della salute dei cittadini, ma anche della vitalità sociale della comunità;

– è aperta a tutti i soggetti che avessero interesse a presentare proposte di partenariato finalizzate a investire sulla valorizzazione del patrimonio pubblico, nel rispetto quindi del principio di concorrenza, poiché chiunque ha la possibilità di presentare progetti secondo le normative vigenti e di partecipare alle procedure aperte come quella per cui è causa.

Del resto, come anche efficacemente dedotto dalla difesa comunale, al ricorrente è stata prospettata la possibilità di presentare eventuali proposte alternative, nel rispetto della destinazione impressa con la citata deliberazione consiliare n. 81/2022, ma l’interessato, da una parte – come visto sopra – non ha mai tempestivamente impugnato detta destinazione e dall’altra, pur aver annunciato la presentazione di un progetto o rendering, non ha mai concretizzato detta intenzione con la concreta presentazione di un progetto valutabile.

La procedura indetta dal Comune è rispettosa dei dettami di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 38/2021, il quale disciplina una forma di partenariato pubblico-privato con procedura bifasica (proposta + gara) prevedendo il diritto di prelazione per il promotore.

Nella prima fase la controinteressata ha presentato il progetto e, dopo la sua approvazione da parte del Comune, ha assunto la posizione di promotore. Né il ricorrente, né altri operatori hanno presentato altre proposte, sicché il Comune non ha dovuto effettuare alcuna comparazione come previsto dalla norma.

Nella seconda fase il progetto approvato è stato messo a bando con procedura aperta a tutti gli interessati.

In tale contesto il diritto di prelazione previsto ex lege a favore del promotore, da esercitarsi soltanto

al termine della gara, qualora il promotore non sia risultato vincitore, non costituisce un indebito vantaggio ma, come condivisibilmente dedotto dalla difesa comunale, è previsto dall’ordinamento per incentivare il Partenariato Pubblico Privato (PPP), considerato che il promotore assume il rischio

d’impresa e sostiene i costi di progettazione prima di sapere se realizzerà l’opera, sicché la prelazione serve a compensare tale rischio.

Le censure, pertanto, sono infondate.

2.2. Quanto al secondo motivo, le doglianze muovono da un presupposto erroneo, perché il conflitto d’interesse paventato da parte ricorrente è smentito dagli atti di causa.

I provvedimenti dirigenziali comunali sono stati adottati dal dirigente dell’Area tecnica, ing. Massimo Ledda, mentre il ricorrente si riferisce al geom. Silvio Cambula, dipendente comunale che non è dirigente responsabile dell’Ufficio tecnico e – pur avendo sempre tempestivamente comunicato al Comune la propria posizione in seno all’ASD Tennis Club, secondo le disposizioni di legge e regolamentari – non risulta aver preso parte agli atti inerenti la procedura in questione.

La censura, pertanto, non merita accoglimento.

2.3. In definitiva, il ricorso è infondato e va respinto.

2.4. Le spese del giudizio, nondimeno, possono essere compensate tra le parti, tenuto conto della peculiarità della vicenda nel suo complessivo sviluppo.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Tito Aru, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere, Estensore

Andrea Gana, Referendario

IL SEGRETARIO