Project financing: legittimo il diniego se il canone compromette il bilancio dell’Ente e limiti di qualificazione negli avvisi esplorativi

N. 04917/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01324/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1324 del 2026, proposto da Italgeco s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo 323;

contro

Comune di Frignano, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Criscuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

1) della Deliberazione di G.C. n. 94 del 31.12.2025 con cui è stata rigettata la proposta di project financing prot. n. 4804 del 28.4.2023 relativa al progetto di gestione in concessione della pubblica illuminazione del Comune di Frignano;

2) ove lesiva, della comunicazione/provvedimento prot.n. 0016948 del 31.12.2025 con cui è stata comunicata la reiezione della proposta di project financing prot. n. 4804 del 28.4.2023, unitamente alla relazione tecnico.economica del 13.1.2026 richiamata nel detto diniego;

3) della determinazione dirigenziale n. 171 del 18.7.2025 del Settore Tecnico del Comune (n. 290/2025 del registro generale delle determinazioni), di approvazione dell’Avviso pubblico ex art. 193 comma 16 d.lgs. n. 36/2023 per la pubblica illuminazione;

4) ove lesiva, della delibera di G.C. n. 45/2025 del 27.6.2025 di indirizzo al responsabile del Settore Tecnico, di attivazione del procedimento ex art. 193 comma 16 d.lgs. n. 36/2023;

5) di tutti gli atti presupposti, collegati, conseguenziali, non ancora conosciuti, che ove lesivi ci si riserva di impugnare con motivi integrativi/aggiuntivi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Frignano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto il dispositivo di sentenza n. 4498 del 17 luglio 2026;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2026 il dott. Fabio Di Lorenzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato la società Italgeco s.c.a.r.l. ha impugnato, unitamente agli atti connessi e presupposti, la Deliberazione di Giunta comunale del Comune di Frignano n. 94 del 31.12.2025, con cui è stata rigettata la sua proposta di project financing prot. n. 4804 del 28.4.2023 relativa al progetto di gestione in concessione della pubblica illuminazione comunale.

La ricorrente ha dedotto:

– di avere con proposta del 28.4.2023 presentato istanza al Comune di Frignano ex art. 183, comma 15, d.lgs. 50/2016 per la realizzazione di un progetto di implementazione e gestione in concessione della pubblica illuminazione del nominato Comune;

– che tale Comune, ancor prima di provvedere sulla richiamata istanza della soc. Italgeco, in data 18.7.2025 ha indetto una manifestazione di interesse di iniziativa pubblica ex art.193 comma 16 d.lgs. 36/2023 per analogo servizio di illuminazione pubblica comunale;

– che il Comune, con il provvedimento impugnato del 31.12.2025, ha poi rigettato la proposta di project financing presentata a suo tempo dalla ricorrente.

Ciò premesso, con il ricorso in esame la Italgeco s.c.a.r.l. ha lamentato sotto più profili l’illegittimità del provvedimento reiettivo della propria proposta e dell’atto di indizione della nuova gara.

Il Comune di Frignano si è costituito in giudizio sostenendo l’irricevibilità e l’infondatezza del ricorso.

Dopo lo scambio di memorie conclusive tra le parti, all’esito dell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2026 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

2. In via preliminare, il Comune di Frignano ha eccepito che alcuni degli atti gravati, e cioè la Determinazione dirigenziale n. 71 del 18/07/2025 del Settore Tecnico del Comune di Frignano di approvazione dell’Avviso pubblico ex art. 193, comma 16, d.lgs. 36/2023 per la pubblica illuminazione, nonché la Delibera di G.C. 45/2025 del 27.6.2025 di indirizzo al responsabile del Settore tecnico di attivazione del procedimento ex art. 193 comma 16 d.lgs. 36/2023, sarebbero stati in realtà atti già noti alla ricorrente anche nel loro contenuto, tanto da essere stati contestati dalla società sin dall’istanza di revoca in autotutela del 23.07.2025. E da tanto deriverebbe, in tesi, la tardività del ricorso introduttivo del presente giudizio, in quanto notificato solo il 27.2.2026.

Il Collegio ritiene tuttavia di prescindere da tale eccezione di irricevibilità (riferibile, d’altra parte, solo ad alcuni degli atti oggetto d’impugnativa) in quanto nel merito il ricorso è infondato.

3. La ricorrente sostiene che, avendo essa presentato la richiamata proposta ex art. 183, comma 15, del d.lgs. 50/2016, sarebbero sorti con ciò stesso in suo favore una posizione giuridica qualificata e un meritevole affidamento sulla positiva conclusione della procedura, fino a configurare in pratica un vero e proprio dovere, per l’Amministrazione, di dichiarare il pubblico interesse della stessa proposta e, quindi, di approvarla.

La doglianza è destituita di fondamento.

La disciplina ratione temporis applicabile alla fattispecie, individuata in base al momento della presentazione della proposta di project financing del 28.4.2023, è costituita dall’art. 183, comma 15, del D. Lgs. n. 50/2016, il quale prevede(va) che “gli operatori economici possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla realizzazione in concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità. La proposta contiene un progetto di fattibilità, una bozza di convenzione, il piano economico-finanziario asseverato da uno dei soggetti di cui al comma 9, primo periodo, e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. L’amministrazione aggiudicatrice valuta, entro il termine perentorio di tre mesi, la fattibilità della proposta. A tal fine l’amministrazione aggiudicatrice può invitare il proponente ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche necessarie per la sua approvazione”.

Alla luce di tali previsioni emerge con immediatezza che la presentazione della descritta proposta non vincolava punto l’Amministrazione al suo accoglimento, né tantomeno a far realizzare l’opera o il servizio mediante lo strumento del project financing, neppure allorquando l’intervento proposto fosse stato già previsto nella sua programmazione amministrativa, “essendo il project financing un istituto giuridico complesso nell’ambito del quale il privato non acquisisce alcun diritto pieno all’indizione della procedura ma una mera aspettativa, condizionata dalle valutazioni di esclusiva pertinenza dell’amministrazione in merito all’opportunità di contrattare sulla base di quella stessa proposta” (Cons. Stato, sez. V, 5 gennaio 2024, n. 192).

Piuttosto, quel che è accaduto in concreto è che l’Amministrazione, nell’ambito della fase preliminare del procedimento, ha esaminato la proposta della società Italgeco, valutandone il grado di coerenza con l’interesse pubblico e la sostenibilità complessiva: ma all’esito, non ritenendo il progetto rispondente all’interesse pubblico, non ha reputato di accogliere l’istanza della ricorrente (e del resto, per le ragioni appena illustrate, il Comune non era in alcun modo obbligato a pervenire alla dichiarazione di pubblico interesse della proposta e ad avviare la successiva gara).

4. La ricorrente ha inoltre lamentato che il rigetto della propria proposta di project financing sarebbe illegittimo per difetto di istruttoria e di motivazione.

In particolare, la ricorrente si duole che la relazione istruttoria dell’Amministrazione, alla base della deliberazione impugnata, si fonderebbe su: «valutazioni qualitative non supportate da analisi numerica; dubbi non tradotti in verifiche tecniche; parametri non previsti dalla legge; travisamento della natura del Partenariato Pubblico-Privato; argomentazioni ipotetiche sulla flessibilità futura; uso improprio dell’assenza di comparazione».

4.1. Ad avviso del Collegio, il vizio di istruttoria lamentato dalla ricorrente non sussiste. L’Amministrazione, infatti, ha compiutamente vagliato, sia pure in termini sintetici, la proposta e la documentazione allegatavi, esaminando la convenienza del progetto in base alle proprie esigenze. Piuttosto, è la proposta della odierna ricorrente ad essere risultata lacunosa e carente, specie in ordine alla baseline energetica; e correttamente l’Amministrazione, proprio in ragione della esaustiva istruttoria svolta, ha rilevato tali lacune della proposta, che hanno contribuito al suo mancato accoglimento.

4.2. Nell’operato del Comune non sussiste neppure un vizio di motivazione.

Nell’esame della proposta della ricorrente, l’Amministrazione ha valutato la sua convenienza sul piano progettuale e la sostenibilità economico-finanziaria dell’operazione, nonché la complessiva rispondenza all’interesse pubblico. Quindi il Comune di Frignano ha svolto valutazioni discrezionali e tecnico-discrezionali, come tali sindacabili solo nei limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza, non proporzionalità, o per evidente difetto di istruttoria e di motivazione, profili critici che tuttavia non emergono nella fattispecie in esame.

Nel caso di specie, il Comune ha motivato in maniera puntuale e dettagliata sulle ragioni per cui ha ritenuto la proposta presentata dalla Italgeco non sostenibile né opportuna, evidenziando, in modo non irragionevole, di non ritenere conveniente sostenere gli oneri, sia diretti sia indiretti, previsti nella proposta, e destinati a gravare sull’Ente per un periodo di quindici anni, e quindi connotati da un’incidenza significativa sulle risorse finanziarie e sugli equilibri di bilancio. Sotto tale ultimo profilo, l’Amministrazione non irragionevolmente ha ritenuto i costi complessivi dell’operazione sproporzionati rispetto ai benefici attesi, in termini sia di risparmio energetico, sia di miglioramento del servizio di pubblica illuminazione. E tali elementi, unitamente al rilievo che i benefici economici derivanti dall’efficientamento energetico sarebbero stati sostanzialmente assorbiti dai costi dell’operazione, e che il vincolo contrattuale di una durata pluriennale avrebbe limitato la possibilità di adottare in futuro soluzioni tecnologiche più evolute, hanno condotto il Comune a esprimere una motivata valutazione negativa sulla proposta del privato.

Al fine di contestare la valutazione discrezionale compiuta dall’Amministrazione, la ricorrente ha sostenuto che il Comune di Frignano, nella motivazione del provvedimento di rigetto, non avrebbe tenuto conto della circostanza che (in tesi) l’operazione oggetto della proposta sarebbe stata priva di un significativo impatto economico per l’Ente, in quanto l’investimento iniziale sarebbe stato sostenuto dal soggetto privato. Il Collegio osserva che anche sotto tale profilo il motivo è infondato, in quanto con motivazione immune da vizi logici l’Amministrazione ha considerato che il pagamento da parte sua del canone concessorio per quindici anni costituisse un impegno finanziario stabile e di lunga durata, destinato a incidere strutturalmente sulle risorse correnti e a limitare la capacità programmatoria dell’Amministrazione. Tale impegno economico quindicennale, quindi, in base a valutazione anche qui non certo irragionevole dell’Ente, integra insomma un onere eccessivo, tale da rischiare di compromettere nel lungo periodo la sostenibilità economico-finanziaria e i futuri equilibri di bilancio. La circostanza, dunque, che l’investimento iniziale sarebbe stato sostenuto dalla ricorrente non eliminava nel lungo periodo la gravosità economica dell’operazione, che quindi si conferma non conveniente per il Comune resistente.

4.3. La ricorrente ha lamentato, inoltre, che la motivazione del provvedimento comunale sarebbe censurabile anche perché postuma, in quanto la relazione illustrativa dell’Ente sarebbe stata successiva (in tesi, databile al 13.1.2026, in base al protocollo di uscita) rispetto all’impugnato provvedimento di diniego del 31.12.2025.

Anche sotto tale profilo, ad avviso del Collegio, il ricorso è infondato.

Va osservato che già la deliberazione di Giunta comunale n. 94 del 31 dicembre 2025 richiamava espressamente la relazione tecnica prot. n. 16886 del 30 dicembre 2025, il che dimostra che quest’ultima è stata valutata e considerata nella motivazione del provvedimento impugnato. La data del 13.1.2026, segnata nel protocollo in uscita, non corrisponde perciò alla data di emissione della relazione tecnica, ma solo alla data di trasmissione della relazione mediante PEC a seguito dell’istanza di accesso agli atti presentata dalla odierna ricorrente.

4.4. Insomma, il provvedimento impugnato è sorretto da una adeguata istruttoria, ed è supportato da una motivazione logica e articolata.

Alla luce di tali considerazioni, deve perciò escludersi che il provvedimento impugnato sia affetto dai dedotti vizi di difetto di motivazione, insufficienza dell’istruttoria o manifesta illogicità, con la conseguenza che le censure formulate dalla parte ricorrente devono ritenersi infondate.

5. La ricorrente ha dedotto poi anche l’illegittimità della nuova gara, che il Comune di Frignano avrebbe indetto prima ancora di pronunciarsi sulla descritta proposta della società Italgeco, e senza nemmeno possedere la qualificazione all’uopo necessaria.

Il Collegio in proposito deve però subito rilevare che la ricorrente non ha allegato e provato un proprio interesse diretto, concreto e attuale a censurare l’indizione della nuova gara. Infatti, a fronte della legittimità del diniego della descritta proposta formulata ex art.183 d.lgs. 50/2016, sarebbe stato interesse della ricorrente, semmai, partecipare alla nuova gara, e non contestarne a priori l’indizione.

5.1. Peraltro, la doglianza è anche infondata nel merito.

5.2. In primo luogo, come già osservato, la presentazione di una proposta di project financing non ingenera nel proponente alcun affidamento giuridicamente tutelato in ordine all’accoglimento della stessa e/o all’indizione della relativa gara: la posizione del privato integra una mera aspettativa di fatto a che l’Amministrazione valuti la proposta, mentre per l’Amministrazione non sorge alcun dovere di dichiarare il pubblico interesse della proposta stessa, o, all’esito del procedimento, di indire la correlativa gara.

Ne consegue che la persistenza della pendenza della proposta della ricorrente non può essere qualificata, a rigore, come un elemento ostativo alla indizione della nuova gara, aperta alla partecipazione anche di altri operatori.

5.2. In secondo luogo, il motivo di ricorso in trattazione non è fondato neppure sotto il profilo della presunta carenza della qualificazione di livello L2 in capo al Comune di Frignano, che invece proprio per tale ragione, secondo la ricorrente, non avrebbe potuto indire la nuova gara.

Va infatti osservato che l’impugnato atto di indizione della nuova procedura consiste semplicemente in un avviso pubblico esplorativo, funzionale, come tale, unicamente a sollecitare manifestazioni di interesse: esso quindi non integra in sé, contrariamente a quanto prospettato dalla ricorrente, un atto di avvio di una procedura di affidamento (nella determinazione n. 171 del 18 luglio 2025 in epigrafe, non a caso, si legge: ” l’avviso pubblico di manifestazione di interesse non rappresenta una procedura di affidamento, bensì uno degli strumenti attraverso i quali l’Amministrazione, nell’ambito dell’esercizio di un potere ampiamente discrezionale, si “autoimpone” una procedura di confronto comparativo, funzionale alla migliore cura dell’interesse pubblico, finalizzata ad ampliare il novero delle proposte tra le quali individuare quella più rispondente all’interesse pubblico …”).

Ciò chiarito, va evidenziato che l’art. 5, comma 5, dell’Allegato II.4 al d.lgs. n. 36/2023 prescrive in capo alle Stazioni appaltanti il possesso di particolari qualificazioni esclusivamente ai fini del conferimento delle attività di progettazione, affidamento ed esecuzione del contratto. Tali fasi, nel caso di specie, non sono però state percorse, e pertanto il relativo requisito in discorso non era richiesto.

In altri termini, la fase avviata con l’atto impugnato, avendo carattere meramente preparatorio, non comportava l’obbligo per l’Amministrazione di possedere la qualificazione richiamata dalla ricorrente: e solamente nell’ipotesi futura ed eventuale in cui il Comune di Frignano decida di dare seguito all’indagine di mercato, esso dovrà munirsi dei requisiti di qualificazione a ciò occorrenti.

6. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere integralmente respinto.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, e condanna Italgeco s.c.a.r.l. al pagamento delle spese di lite, liquidandole in euro 2.000,00, oltre spese generali nella misura del 15%, oltre Iva e Cpa come per legge.

Ordina che il presente dispositivo sia eseguito dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Gaviano, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO