Potere di accertamento dell’ANAC in merito all’inconferibilità di un incarico, modifiche normative e applicazione del principio tempus regit actum

N. 05817/2026REG.PROV.COLL.

N. 03620/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3620 del 2026, proposto da
Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS- s.p.a, Comune di Firenze, non costituiti in giudizio;
-OMISSIS-s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo, Giovanni Diele, Giulia Boldi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Matteo Spatocco, Simone Petrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- s.p.a, rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Grazzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 1748/2026.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di. -OMISSIS-s.p.a, -OMISSIS-, -OMISSIS- s.p.a;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 luglio 2026 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Vercillo, Giulia Boldi, Andrea Grazzini e l’avvocato dello Stato Generoso Di Leo.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società -OMISSIS-s.p.a. e il dott. -OMISSIS- hanno impugnato innanzi al TAR Lazio la delibera -OMISSIS- del 18 giugno 2025, avente a oggetto “Presunta inconferibilità dell’incarico di Presidente del CdA della Società -OMISSIS-S.p.A.”, con cui l’ANAC ha concluso il relativo procedimento deliberando: “l’inconferibilità dell’incarico di Presidente del CdA della -OMISSIS-, attribuito al dott. -OMISSIS-, allo stato venuta meno a decorrere dal 25.02.2025 per effetto della legge n. 15/2025”.

A sostegno dei rispettivi ricorsi, i ricorrenti hanno dedotto la sussistenza di plurime violazioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Hanno chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, l’ANAC ha chiesto il rigetto dei proposti ricorsi, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 1748/26 il TAR Lazio, riuniti i ricorsi, li ha accolti, annullando l’atto impugnato.

Avverso tale statuizione giudiziale l’ANAC ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) Error in iudicando. Violazione dell’art. 16, comma 1, d.lgs. n. 39/2013. Potere di accertamento dell’ANAC, modifiche normative e applicazione del principio tempus regit actum. Perplessità della motivazione; 2) Error in iudicando. Travisamento dei fatti. Conseguenze dell’accertamento dell’ANAC. Nullità. Sanatoria. Violazione dell’art. 17 d. lgs. 39/2013, nonché dell’art. 2332 c.c. Omessa motivazione.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto dei ricorsi proposti dai ricorrenti in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitisi in giudizio, -OMISSIS- s.p.a, -OMISSIS- s.p.a. e -OMISSIS- hanno chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 2.7.2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è fondato.

3. Premette anzitutto il Collegio che trova senz’altro applicazione la normativa di cui all’art. 7 d. lgs. n. 39/13 (il punto verrà ripreso e approfondito infra), avuto riguardo alla natura pubblicistica della società -OMISSIS-, i cui soci sono, ex alia, il Comune di Pisa, il Comune di Cascina, il Comune di San Miniato e il Comune di San Giuliano Terme. Ciò rende del tutto irrilevanti i criteri (e le maggioranze) previsti ai fini dell’elezione al Presidente del c.d.a. della società, essendo decisiva la presenza di soci pubblici all’interno della compagine sociale in esame.

4. Ciò premesso, è ben vero che, come rilevato dal giudice di prime cure, nel corso dello svolgimento del contestato procedimento, la disposizione di cui all’art. 7, comma 2, d.lgs. n. 39/2013 (i.e: la norma che prevede l’inconferibilità degli incarichi, tra i quali quello in esame) è stata abrogata dall’art. 21, comma 5-quinquies, D.L. n. 202/2024 (convertito con modificazioni dalla legge n. 15/2025).

Pertanto, è pacificamente venuta meno la causa di inconferibilità, segnalata nella comunicazione di avvio del procedimento, prima che l’impugnato provvedimento accertativo dell’inconferibilità fosse adottato dall’Autorità resistente.

5. Su tale impianto normativo si innesta tuttavia la questione, rilevante nel presente giudizio, del se la modifica legislativa intervenuta con il D.L. n. 202/2024 abbia o meno portata retroattiva.

Ad avviso dell’Anac, al proposto quesito dovrebbe attribuirsi soluzione negativa, di guisa che l’art. 7, comma 2, d.lgs. n. 39/2013 resterebbe applicabile ai conferimenti di incarichi avvenuti in precedenza, poiché il quadro normativo vigente al momento del conferimento dell’incarico – che funge da parametro per valutare la legittimità del provvedimento – non consentiva che l’incarico medesimo fosse conferito.

Opposte conclusioni sono invece fatte valere dagli appellati, per i quali assumerebbe rilievo decisivo il principio tempus regit actum, e dunque il dato – pacifico – secondo il quale allorquando l’ANAC ha adottato l’impugnata delibera -OMISSIS- del 18 giugno 2025, la normativa vigente in quel momento già prevedeva che l’incarico de quo fosse divenuto ormai conferibile, sicché la delibera ANAC sarebbe inficiata nel presupposto giuridico, poiché affermerebbe l’esistenza di una violazione (dell’art. 7, comma 2, d.lgs. n. 39/2013) che non sarebbe più tale, sulla base di una norma attributiva del potere di vigilanza (art. 16 d. lgs. n. 39/2013), ormai espunta dall’ordinamento giuridico, per effetto consequenziale della caduta del divieto.

6. Così sintetizzati i termini della questione, ad avviso del Collegio la suddetta modifica normativa non assume portata retroattiva, per le ragioni di seguito esposte.

7. Ai sensi dell’art. 16 d. lgs. n. 39/13: “L’Autorità nazionale anticorruzione vigila sul rispetto, da parte delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico, delle disposizioni di cui al presente decreto, anche con l’esercizio di poteri ispettivi e di accertamento di singole fattispecie di conferimento degli incarichi”.

Tale previsione normativa non è stata in alcun modo abrogata dalla modifica intervenuta da. D.l. n. 202/24, e conserva pertanto tutta la sua portata precettiva.

Il successivo art. 17 d. lgs. n. 39/13 stabilisce poi che: “gli atti di conferimento di incarichi adottati in violazione delle disposizioni del presente decreto e i relativi contratti sono nulli”.

8. Tanto premesso, reputa anzitutto il Collegio non pertinente, nella fattispecie in esame, il richiamo al principio tempus regit actum. Invero, come già chiarito da questo Consiglio di Stato: “il principio <<tempus regit actum>> attiene alle sequenze procedimentali composte di atti dotati di propria autonomia funzionale, e non anche ad attività … interamente disciplinate dalle norme vigenti al momento in cui essa ha inizio (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 6 luglio 2004, n. 5018)” (C.d.S, VII, 1.6.2022, n. 4441).

Orbene, venendo in rilievo non già un singolo atto, né un provvedimento da adottarsi a istanza di parte, ma un procedimento caratterizzato dall’esercizio di poteri di vigilanza – potere che per definizione non può che guardare al passato, vale a dire al momento del fatto generatore dell’attivazione del potere/dovere di vigilanza – il principio tempus regit actum va declinato con riferimento al momento del fatto (il conferimento dell’incarico) oggetto di verifica, sicché la normativa cui far riferimento è quella vigente al momento del conferimento dell’incarico, con conseguente irrilevanza della normativa sopravvenuta. Posto, infatti, che, come rilevato, il potere di vigilanza assume una caratterizzazione ontologicamente retrospettiva, il fatto che rileva – e che quindi cristallizza la normativa applicabile – non è rappresentato dall’adozione del provvedimento di accertamento, ma dal comportamento interessato dall’attività di verifica, ossia l’atto di conferimento dell’incarico. In altri termini, il rapporto tra legge e fatto è quello che si delinea in funzione dell’atto di conferimento dell’incarico, in un contesto normativo caratterizzato, diversamente che nel settore penale e strettamente punitivo, dal carattere non indefettibilmente retroattivo anche delle leggi più favorevoli.

Ciò è confermato dalla cennata previsione di cui all’art. 17 d. lgs. n. 39/13, che nel comminare l’effetto della nullità degli atti di conferimento di incarichi adottati in violazione delle disposizioni di cui al detto decreto, non può che riferirsi, per un verso, ad un fatto preesistente, avendo la nullità effetto dichiarativo di una situazione preesistente caratterizzata da un vizio genetico, e per altro verso, a un fatto non suscettibile di convalida, non essendo il negozio nullo convalidabile, in assenza di specifica previsione di legge (art. 1423 c.c.).

9. In tal senso, questa Sezione ha già chiarito che: “Le connotazioni particolari del potere di accertamento attribuito all’Anac dall’art. 16 del d.lgs. n. 39/2013, come delineate trattando del secondo motivo, comportano che la valutazione di conformità a legge del conferimento di un incarico dirigenziale o di vertice di una pubblica amministrazione non è subordinata all’attuale vigenza dell’incarico medesimo, nel momento in cui l’Autorità adotta il provvedimento di sua competenza. La finalità della normativa – individuata dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 98 del 4 giugno 2024, citata dall’appellante, in quella di evitare fenomeni corruttivi nonché situazioni di conflitto di interessi nella PA., in particolare con l’obiettivo di assicurare l’esercizio imparziale delle pubbliche funzioni – va assicurata mediante il meccanismo della c.d. inconferibilità degli incarichi di vertice … Detta finalità tuttavia è perseguita e pienamente realizzata, non solo per via inibitoria-interdittiva, mediante rimedi che impediscano soltanto il permanere della situazione di inconferibilità, ma anche per via sanzionatoria: vale a dire, in primo luogo, colpendo con la nullità ex lege l’incarico già conferito in situazione di inconferibilità e i relativi contratti di conferimento dell’incarico” (C.d.S, V, 15.1.2026, n. 327).

10. Pertanto, se la finalità repressivo-sanzionatoria – collegata all’esigenza di prevenire l’insorgere di fenomeni corruttivi – permane anche in presenza di incarico cessato, essa non può che perdurare anche in presenza di incarico successivamente divenuto conferibile, unica essendo la ratio della nullità nell’uno e nell’altro caso.

11. Per tali ragioni, è fuorviante far ricorso ai postulati vigenti in materia penalistica – e segnatamente, all’istituto dell’abolitio criminis previsto dall’art. 2 comma 2 c.p. – atteso che quelle in esame hanno natura di misure di prevenzione della corruzione, e di garanzia dell’imparzialità dell’amministrazione (art. 97 Cost.), e non di misure di carattere sanzionatorio, non condividendo alcuna delle finalità (retributiva; general-preventiva/deterrenza; rieducativa) proprie della sanzione penale.

Ne consegue che è del tutto conforme alla peculiare natura e finalità delle misure in esame (misure preventive di fenomeni corruttivi) la sanzione della nullità comminata dall’art. 17 d. lgs. n. 39/13. Nullità che – come sopra esposto – per definizione guarda al passato, e non tollera alcuna forma di convalida non espressamente prevista dalla legge (art. 1423 c.c.).

12. Tali conclusioni non sono in alcun modo smentite dalla previsione di cui all’art. 2332 comma 5 c.c, la quale disciplina una peculiare ipotesi di convalida di un contratto societario nullo, e dunque non presenta alcuna forma di analogia con la fattispecie in esame (nullità dell’atto di conferimento di incarico, in violazione del divieto di legge), e men che meno una identità di ratio.

13. Alla stessa stregua, non coglie nel segno il richiamo alla previsione di cui all’art. 25 comma 6 d. lgs. n. 175/16, sia in quanto trattasi di norma non più vigente a far data dall’1.3.2020, e sia in quanto, anche nella versione originaria, essa comminava comunque la nullità dei “rapporti di lavoro stipulati in violazione delle disposizioni del presente articolo”.

14. Alla luce di tali considerazioni, reputa il Collegio che la sopravvenuta abrogazione della previsione di cui all’art. 7, comma 2, d.lgs. n. 39/2013 non incide sul concreto esercizio del potere di vigilanza/repressivo di cui l’ANAC è titolare, potere azionabile in presenza di situazioni di inconferibilità di incarichi operanti al momento della nomina, con conseguente irrilevanza della normativa sopravvenuta.

15. Per tali ragioni, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, vanno rigettati i ricorsi proposti in primo grado da -OMISSIS-s.p.a. e dal dott. -OMISSIS-.

16. Sussistono giusti motivi, legati alla novità delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, rigetta i ricorsi proposti in primo grado da -OMISSIS-s.p.a. e dal dott. -OMISSIS-.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti appellate.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO