TAR Abruzzo, sez. I, 12 ottobre 2026, n. 689 – L’affitto dei terreni ad uso agricolo appartenenti al demanio civico, da parte di un comune, non è disciplinato dalla l. 3 maggio 1982, n. 203, ma dai principi e dalle norme in materia di concessioni di beni pubblici economicamente contendibili. La corresponsione di un canone riconduce l’affitto dei lotti pascolivi nell’ambito dei contratti attivi, assoggettati alle norme della contabilità pubblica e del Codice dei contratti pubblici, per cui il loro affidamento in uso esclusivo deve avvenire all’esito di una procedura ad evidenza pubblica, in attuazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, dovendosi valutare la scarsità del bene non solo in relazione alle sue caratteristiche quantitative e qualitative, ma anche in considerazione della domanda che esso è in grado di generare.
Al termine della durata stabilita nella concessione è necessario indire una nuova gara per l’assegnazione dei lotti, sussistendo il generale divieto di disporre la proroga della sua durata, a meno che non ricorrano eccezionali ragioni di urgenza o la stessa venga disposta per il tempo strettamente necessario all’espletamento della nuova procedura.
Pertanto, è illegittimo il provvedimento con il quale il comune ha disposto la proroga per un anno di contratti scaduti, aventi ad oggetto terreni comunali ad uso pascolo, in quanto la mera intenzione espressa dall’ente di “rivedere” il vigente Regolamento comunale per l’uso dei pascoli montani alla luce dell’evoluzione normativa e di non meglio precisate condizioni locali, non è idonea ad integrare le ragioni di urgenza che possono giustificare l’eccezionale proroga della concessione.
N. 00689/2026 REG.PROV.COLL.
N. 00397/2026 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo;
sul ricorso numero di registro generale 397 del 2026, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Petrarca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Rivisondoli, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio;
nei confronti
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Domenico Di Ciommo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
– della determinazione dell’Area Tecnica del Comune di Rivisondoli n. -OMISSIS-, avente ad oggetto “Concessione pascoliva terreni sul Comune di Rivisondoli per anni uno – Estensione di Contratto”, pubblicata nell’Albo Pretorio in data 9 giugno 2026;
– di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto, nella parte in cui dispone le proroghe dei contratti di affitto dei comparti pascolivi denominati “-OMISSIS-.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2026 la dott.ssa Rosanna Perilli;
Uditi per il ricorrente l’avvocato Giovanni Petrarca e per i controinteressati l’avvocato Domenico Di Ciommo;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo;
Con determinazione dirigenziale n. -OMISSIS- il Comune di Rivisondoli, su richiesta dei signori -OMISSIS-, ha prorogato fino al 31 dicembre 2026 i contratti di affitto dei lotti pascolivi ad essi concessi in uso. Dette proroghe – ultime di una lunga serie – succedutesi a seguito della scadenza dei contratti originari sono state disposte dal Comune di Rivisondoli “nelle more della revisione del Regolamento Comunale per l’uso dei pascoli montani, approvato con Delibera Consiliare n°35 del 29/07/1965, in considerazione dell’evoluzione normativa e delle condizioni locali”.
Il ricorrente – imprenditore agricolo residente nel Comune di Rivisondoli e titolare di un allevamento di bestiame con sede in un comune limitrofo – ha domandato l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento con il quale sono state disposte le proroghe dei contratti di affitto dei comparti pascolivi denominati “-OMISSIS-.
In particolare, il ricorrente deduce l’illegittimità della proroga dei contratti scaduti, disposta in violazione dei principi dell’evidenza pubblica, in assenza di istruttoria e in difetto di motivazione (primo motivo) nonché la mancata considerazione, da parte del Comune di Rivisondoli, della propria manifestazione di interesse all’assegnazione dei comparti pascolivi oggetto di proroga (secondo motivo).
Il Comune di Rivisondoli, al quale il ricorso è stato notificato all’indirizzo PEC risultante dai Pubblici Registri (postacert@pec.comune.rivisondoli.aq.it), non si è costituito in giudizio.
Hanno resistito al ricorso i controinteressati -OMISSIS-.
Alla camera di consiglio del 7 ottobre 2026 il Presidente del Collegio ha avvisato le parti presenti, ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo, della possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata; indi, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.
Sussistono tutti i presupposti richiesti dall’articolo 60 del codice del processo amministrativo per la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, ossia la decorrenza del termine dilatorio di venti giorni dalla notificazione del ricorso, perfezionatasi per il Comune di Rivisondoli e per i controinteressati in data 5 settembre 2026, la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, la mancata dichiarazione dell’intenzione di una delle parti di proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale, regolamento di competenza o regolamento di giurisdizione nonché l’avviso, dato dal Presidente del Collegio alle parti presenti, della possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata.
Il ricorso è fondato.
L’affitto dei terreni ad uso agricolo appartenenti al demanio civico, da parte di un’amministrazione locale, non è disciplinato dalla legge 3 maggio 1982, n. 203, Norme sui contratti agrari, ma dai principi e dalle norme in materia di concessioni di beni pubblici economicamente contendibili.
La corresponsione di un canone all’amministrazione locale è idonea a ricondurre l’affitto dei lotti pascolivi nell’ambito dei contratti attivi, i quali sono assoggettati alle norme ed ai principi della contabilità pubblica (articolo 3 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2240, e articolo 37, comma 1, del regio decreto 23 maggio 1924, n. 827) e del Codice dei contratti pubblici (articolo 13, commi 2 e 5, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36), per cui il loro affidamento deve avvenire all’esito di una procedura ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del risultato, della fiducia, di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità, di trasparenza e di proporzionalità.
L’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa alla liberalizzazione delle attività economiche del mercato interno, prevede che, ove la concessione d’uso di un bene pubblico – per sua natura limitato – non sia finalizzata al mero godimento ma allo sfruttamento economico dello stesso, la sua assegnazione all’uso esclusivo di un privato deve avvenire mediante una procedura selettiva degli operatori economici interessati, improntata al rispetto dei principi di imparzialità, di trasparenza e di pubblicità, con esclusione della previsione di procedure di rinnovo automatico e di altri vantaggi per il prestatore uscente o per le persone ad esso collegate (commi 1 e 2).
Le regole della procedura selettiva possono, tuttavia, tener conto della realizzazione di obiettivi di salute pubblica, di politica sociale, di salute e sicurezza dei lavoratori, di protezione dell’ambiente, di salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d’interesse generale conformi al diritto euro-unitario (articolo 12, comma 3).
La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha affermato l’applicabilità dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 alle concessioni di beni pubblici finalizzate all’esercizio di un’attività economica, previo accertamento del presupposto che, a livello comunale, i beni pubblici che possono costituire oggetto di sfruttamento economico siano in numero limitato (Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sezione quinta, sentenza 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15).
La scarsità del bene dev’essere interpretata non solo in relazione alle sue caratteristiche quantitative e qualitative, ma anche in considerazione della domanda che esso è in grado di generare (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 9 novembre 2021, n. 17).
L’affidamento in uso esclusivo dei lotti pascolivi demaniali, in quanto sottrae il bene pubblico all’uso collettivo, deve, perciò, avvenire mediante procedure di evidenza pubblica, con indizione di bandi annuali o pluriennali nei quali vengono fissate sia la durata che le condizioni dell’affidamento.
Al termine della durata stabilita nella concessione d’uso dei beni pubblici, è, pertanto, necessario indire una nuova gara per la loro assegnazione, con generale divieto di disporre la proroga della sua durata, a meno che non ricorrano eccezionali ragioni di urgenza o la proroga venga disposta per il tempo strettamente necessario all’espletamento di una nuova procedura di evidenza pubblica.
Le ragioni addotte dal Comune di Rivisondoli per giustificare la proroga delle concessioni pascolive già scadute, relative all’affidamento in uso esclusivo ai controinteressati dei comparti pascolivi denominati “-OMISSIS-, esulano dal novero delle fattispecie derogatorie del divieto di proroga.
La mera intenzione, espressa dal Comune di Rivisondoli, di “rivedere” il vigente Regolamento Comunale per l’uso dei pascoli montani, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 35 del 29 luglio 1965, alla luce dell’evoluzione normativa e di non meglio precisate “condizioni locali”, non è, infatti, idonea ad integrare le ragioni di urgenza che possono giustificare l’eccezionale proroga della concessione d’uso dei terreni demaniali di uso civico pascolivo.
Con determinazione dirigenziale n. 68 del 17 giugno 2026 il Comune di Rivisondoli ha, d’altro canto, disposto l’indizione di una gara per la concessione in esclusiva di altri comparti pascolivi, per la stagione pascoliva 2026, proprio in applicazione del vigente Regolamento Comunale da “rivedere”, definita con determinazione di aggiudicazione n. 74 del 29 giugno 2026.
Pertanto, la proroga dei contratti di affitto stipulati con i controinteressati, disposta successivamente alla scadenza del termine di durata e in assenza di peculiari e sopravvenute esigenze imperative connesse alla tutela di un interesse generale, integra un affidamento diretto di un bene pubblico contendibile (la cui contendibilità è dimostrata dalla manifestazione di interesse inoltrata dal ricorrente al Comune di Rivisondoli con PEC del 7 maggio 2026), non consentito dalla normativa interna ed euro-unitaria.
In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere annullata la determinazione dirigenziale del Responsabile dell’Area Tecnica del Comune di Rivisondoli n. -OMISSIS-.
Le spese di lite seguono la soccombenza del Comune di Rivisondoli e sono liquidate, in favore della parte ricorrente, nella misura indicata nel dispositivo.
La sostanziale estraneità dei controinteressati all’adozione del provvedimento illegittimo e la circostanza – non trascurabile – che essi non hanno potuto ritrarre alcuna utilità dalla proroga dell’assegnazione dei comparti pascolivi, per cause indipendenti dalla loro volontà, giustifica la compensazione delle spese di lite con la parte ricorrente.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Rivisondoli a rifondere alla parte ricorrente le spese di lite, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori.
Compensa le spese di lite tra la parte ricorrente e i controinteressati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:
Maria Abbruzzese, Presidente
Rosanna Perilli, Consigliere, Estensore
Massimo Baraldi, Consigliere
L’ESTENSORE
Rosanna Perilli
IL PRESIDENTE
Maria Abbruzzese
IL SEGRETARIO
