La riorganizzazione logistica per le Olimpiadi di Milano-Cortina 2026 giustifica la revoca della gara finalizzata all’assegnazione di stalli aeroportuali

N. 08153/2026REG.PROV.COLL.

N. 02455/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2455 del 2026, proposto da Caronte S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Sansone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Flibtravel International Italy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Elisabetta Parisi, Stefano Soncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società per Azioni Esercizi Aeroportuali S.E.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ceceri, Antonio Nardone, Vincenzo Pansini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ati Autostradale S.r.l., Ati Star S.p.A., Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino della Città Metropolitana di Milano, Monza e Brianza, Lodi e Pavia, non costituiti in giudizio;
Terravision Electric S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Pierfrancesco Palatucci, Elena Stella Richter, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Stie S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Stajano, Enrico Campagnano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alberto Pullini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Air Pullman S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Cocco, Chiara Guardamagna, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Cocco in Milano, Foro Buonaparte, 54;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta) n. 4190/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di Terravision Electric S.p.A., di Flibtravel International Italy S.r.l., di Stie S.p.A., della Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese, della Società per Azioni Esercizi Aeroportuali S.E.A. e di Air Pullman S.p.a.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 giugno 2026 il Cons. Gianluca Rovelli e uditi per le parti gli avvocati Pierfrancesco Palatucci, Vincenzo Pansini, Elisabetta Parisi, Enrico Campagnano, Paolo Sansone, Giovanni Cocco, Chiara Guardamagna e Alberto Pullini;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. SEA con lettera d’invito del 15 maggio 2023 ha indetto una procedura competitiva per l’assegnazione di cinque coppie di stalli aeroportuali, ciascuna formata da uno stallo ubicato al Terminal 1 di Malpensa e da altro stallo ubicato al Terminal 2. La lettera d’invito è stata indirizzata agli operatori che avevano manifestato il proprio interesse allo svolgimento del servizio già nel 2022, ossia, oltre che a Caronte, a Autostradale s.r.l., Airpullman S.p.A., e Flibtravel International Italy s.r.l., tutte imprese che erano già assegnatarie, in precedenza, di appositi stalli presso l’aeroporto di Malpensa, ad eccezione di Flibtravel.

2. Caronte ha impugnato la lettera d’invito con ricorso incardinato innanzi al TAR Lombardia, Milano, successivamente integrato con motivi aggiunti.

3. Il 19 marzo 2024, SEA ha comunicato a tutte le imprese partecipanti alla procedura lo stallo di cui erano risultate assegnatarie e, con nota prot. 5349, titolata “Comunicazione di assegnazione” ha comunicato a Caronte l’assegnazione dello stallo n. 2 sia del Terminal 1, che del Terminal 2 di Malpensa. Con il medesimo provvedimento, inoltre, SEA ha invitato Caronte a sottoscrivere il contratto (allegato alla pec di trasmissione dell’atto di assegnazione) e a ritrasmetterlo “entro e non oltre il termine perentorio ed essenziale, nell’esclusivo interesse di SEA S.p.A., del 5 aprile 2024”.

4. SEA ha poi confermato la predetta comunicazione con nota del 15 maggio 2024.

5. Riferisce l’appellante di avere trasmesso in data 27 maggio 2024 la fideiussione bancaria rilasciata dall’istituto di credito Banco BPM e, il 31 maggio 2024, il contratto sottoscritto. Sempre in adempimento a quanto prescritto da SEA, Caronte ha altresì provveduto ad acquistare i beni strumentali all’esecuzione del contratto.

6. Il 16 aprile 2025 SEA con comunicazione trasmessa via pec, ha preannunciato a Caronte e alle altre imprese risultate assegnatarie degli stalli, la propria “volontà di ritirare la selezione attivata con lettera d’invito del 15 maggio 2023, nonché gli atti conseguenziali”.

7. Il 18 giugno 2025, la medesima SEA ha adottato e trasmesso a tutte le imprese interessate, la comunicazione definitiva avente ad oggetto il “ritiro della selezione attivata con lettera d’invito del 15 maggio 2023, nonché di tutti gli atti consequenziali”, con la quale è stato, altresì, escluso il diritto delle imprese risultate assegnatarie degli stalli a ogni forma di risarcimento/indennizzo dei danni subiti in ragione del medesimo ritiro.

8. Al provvedimento di ritiro ha fatto seguito la nota di SEA del 25 giugno 2025, con la quale è stata disposta la “proroga dei contratti in essere con Terravision Electric s.p.a., Caronte s.r.l., ATI Stie s.p.a. – Autostradale s.r.l. – STAR s.p.a. e Airpullman s.p.a. fino al 31 gennaio 2026 in relazione all’utilizzazione, in via provvisoria dal 1° luglio 2025, con le attuali modalità, degli stalli da 1 a 4, ubicati in zona Arrivi, fronte porta 4, Terminal 1 e fronte porta 7, Terminal 2 di Malpensa” e con la quale sono stati introdotti, per tale periodo di “assegnazione provvisoria”, nuovi e aumentati corrispettivi per l’uso dell’infrastruttura aereoportuale e l’esercizio dell’attività di collegamento. Con il medesimo provvedimento di proroga, SEA ha stabilito che, durante il periodo di “assegnazione provvisoria”, anche Flibtravel — unico operatore partecipante alla procedura e non già esercente il servizio di TPL in questione — potrà svolgere il servizio di collegamento, utilizzando lo stallo n. 5 presso l’aerostazione di Malpensa, a condizione di aver ottenuto la disponibilità di uno stallo presso la stazione di Milano Centrale.

9. Con ricorso per motivi aggiunti nel giudizio n. R.G. 1115/2023, Caronte ha impugnato la “comunicazione di ritiro” del 18 giugno 2025, il successivo provvedimento di proroga del 25 giugno (nella sola parte in cui ammette Flibtravel a partecipare all’assegnazione provvisoria degli stalli aeroportuali, anziché escluderla) e tutti gli atti presupposti, conseguenziali o comunque connessi, ivi inclusa la comunicazione di SEA del 16 aprile 2025, avente ad oggetto il preavviso del ritiro della procedura di selezione, riservandosi di “dedurre nei termini di prescrizione e/o decadenza o comunque nei termini di rito, domanda di condanna della Resistente al risarcimento dei danni conseguenti e/o pagamento degli indennizzi dovuti”.

10. Con sentenza n. 4190/2025 del 17 dicembre 2025, il TAR Lombardia, Milano, ha:

a) dichiarato improcedibili il ricorso introduttivo e i primi due ricorsi per motivi aggiunti, per sopravvenuta carenza di interesse;

b) dichiarato inammissibile il quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti depositato il 29 agosto 2025, avente ad oggetto la censura dell’assegnazione provvisoria disposta a favore di Flibtravel;

c) accolto parzialmente il quarto motivo del medesimo ricorso per motivi aggiunti, limitatamente alla domanda di accertamento della nullità della clausola contenuta nella lettera d’invito del 15 maggio 2023 che escludeva la responsabilità risarcitoria di SEA S.p.A.;

d) respinto, per il resto, il ricorso per motivi aggiunti.

11. Di tale sentenza, Caronte s.r.l. ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure, così rubricate: “A. Erronea reiezione del II motivo del ricorso per motivi aggiunti (paragrafo 5 e subalterni della sentenza appellata). Error in iudicando: fondatezza della censura relativa alla violazione del principio di proporzionalità. Error in procedendo: omessa pronuncia; B. Erronea reiezione del III motivo del ricorso per motivi aggiunti (paragrafo 5 e subalterni della sentenza appellata). Error in iudicando. Fondatezza della censura relativa alla violazione dell’art. 21 quinquies L. n. 241/1990; C. Erronea reiezione del IV motivo del ricorso per motivi aggiunti (paragrafi 6.4, 6.5 e 6.6 della sentenza appellata) nonché erronea reiezione del I motivo, nella sola parte avente ad oggetto l’inefficacia della clausola contenuta a pag. 8 della lettera d’invito (paragrafo n. 4 della sentenza appellata). Error in iudicando. Fondatezza della censura relativa all’illegittimità dell’esclusione dell’indennizzo previsto dalla Legge (art. 21 quinquies della L. n. 241/1990); D. Error in procedendo. Ultra petizione con riferimento al IV motivo del ricorso per motivi aggiunti (paragrafo 6.3 e subalterni della sentenza appellata)”.

12. Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto, Flibtravel International Italy S.r.l., Società per Azioni Esercizi Aeroportuali S.E.A., STIE S.p.A., Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese, Air Pullman S.p.A.

13. Alla udienza pubblica del 9 giugno 2026 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

14. L’appellante contesta le conclusioni cui è giunto il TAR sulla base dei seguenti argomenti:

a) (primo motivo) in primo grado, la ricorrente ha evidenziato che i provvedimenti impugnati sono stati adottati all’esito di un procedimento di riesame nel quale la resistente non ha effettuato alcun bilanciamento tra gli interessi coinvolti; nei provvedimenti impugnati, infatti, non vi è alcun riferimento all’interesse delle imprese risultate assegnatarie degli stalli alla stipulazione dei contratti e alla conseguente utilizzazione degli stalli aeroportuali alle condizioni ivi stabilite, così come non vi è neppure alcuna valutazione dell’impatto della revoca sulle dette imprese, neppure con riferimento al sacrificio economico derivante dagli investimenti sostenuti per la partecipazione alla procedura e per la predisposizione dei mezzi organizzativi necessari allo svolgimento del servizio;

a.1.) il TAR non ha svolto alcuna analisi in ordine alla dedotta violazione del principio di proporzionalità, inteso quale necessità di un adeguato bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati coinvolti, limitandosi a ritenere assorbita la censura dalla circostanza che la revoca ex art. 21 quinquies L. n. 241/1990 sia un provvedimento di natura discrezionale;

a.2.) una simile impostazione non coglie nel senso della censura proposta dalla ricorrente in quanto il secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti non contestava la discrezionalità del potere di revoca, ma evidenziava proprio come la discrezionalità avrebbe dovuto essere esercitata attraverso una effettiva valutazione comparativa degli interessi coinvolti, del tutto assente nel caso di specie;

a.3.) il giudice di primo grado è, pertanto, incorso, sotto un primo profilo, in error in procedendo, avendo omesso di pronunciarsi su una specifica censura dedotta dalla ricorrente; la sentenza impugnata non contiene, infatti, alcuna motivazione volta a confutare la doglianza relativa alla mancata valutazione dell’interesse delle imprese risultate assegnatarie degli stalli, né esamina la questione del sacrificio imposto alle stesse a seguito della revoca della procedura; l’omessa considerazione di tale censura integra un vizio di omessa pronuncia;

a.4.) sotto altro profilo, a voler ritenere che la censura sia stata esaminata, la sentenza impugnata è comunque viziata da error in iudicando, in quanto l’esercizio della discrezionalità non può prescindere dalla considerazione di tutti gli interessi in gioco; contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, infatti, la natura discrezionale del potere di revoca imponeva a SEA di procedere ad una puntuale valutazione comparativa degli interessi coinvolti; tale discrezionalità non poteva risolversi in un mero richiamo a generiche esigenze organizzative, ma imponeva all’amministrazione di dare conto delle ragioni per le quali l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto doveva ritenersi prevalente rispetto agli interessi dei soggetti privati coinvolti;

a.5.) inoltre, la discrezionalità doveva trovare un limite nei canoni di ragionevolezza e logicità, tenuto conto soprattutto del fatto che il suo esercizio si poneva in assoluta contraddittorietà con i comportamenti posti in essere da Sea durante tutto l’iter procedimentale; comportamenti che hanno ingenerato nell’operatore Caronte la qualificata aspettativa circa la stipulazione del contratto, in esito ad un procedimento che ha visto soddisfatte tutte le richieste poste da Sea;

a.6.) il provvedimento di revoca si limita, infatti, a richiamare generici mutamenti del contesto organizzativo dello scalo aeroportuale, senza tuttavia prendere in alcuna considerazione la posizione degli operatori economici già risultati assegnatari degli stalli, né l’affidamento da questi maturato a seguito della comunicazione di assegnazione e della richiesta di sottoscrizione del contratto;

a.7.) la mancanza di un effettivo bilanciamento degli interessi risulta tanto più evidente se si considera lo stato avanzato della procedura al momento dell’adozione del provvedimento di revoca;

a.8.) oltre al principio di proporzionalità l’atto di revoca viola, altresì, il principio di ragionevolezza in relazione al comportamento di Sea nella fase istruttoria della procedura che ha portato alla aggiudicazione e alla pretesa, assolta, di sottoscrizione del contratto da parte di Caronte, in uno con la prestazione di fidejussione a garanzia; e ancora, sotto ulteriore profilo, appare violato anche il principio di adeguatezza posto che Sea è dotata di idonea organizzazione e mezzi per adottare non solo una soluzione alternativa, non così fortemente impattante sull’operatore ricorrente, ma anche rispondente efficacemente allo scopo che la stessa Sea si era proposta con l’indizione della gara;

b) (secondo motivo) con il terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990, in quanto SEA ha esercitato il potere di revoca al di fuori dei limiti consentiti dalla norma e cioè in assenza dei presupposti ivi stabiliti; le ragioni addotte da SEA al ritiro della procedura, infatti, non erano imprevedibili né al momento dell’indizione della procedura, né alla data di aggiudicazione, né alla data di richiesta di sottoscrizione del contratto; né, tantomeno, risultavano riconducibili a sopravvenute ragioni di interesse pubblico o ad una rivalutazione dell’interesse pubblico originario;

b.1.) la sentenza appellata ha ritenuto infondato detto motivo, ritenendo che “gli elementi posti da SEA a fondamento dell’intervento in autotutela non appaiono implausibili, né generici, né frutto di travisamento del contesto di riferimento”;

b.2.) non può ritenersi sussistente il presupposto del mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento di cui all’art. 21 quinquies, comma 1, L. n. 241/1990;

b.3.) la circostanza che SEA, al momento delle assegnazioni degli stalli e della richiesta di sottoscrizione dei contratti fosse già a conoscenza dello svolgimento delle Olimpiadi 2025-2026 a Milano – Cortina, vale, da sola, a escludere l’imprevedibilità della conseguente necessità di riorganizzare gli spazi aeroportuali; già a quei momenti, infatti, era del tutto ragionevole ritenere che un evento di portata internazionale quali le Olimpiadi, avrebbe determinato un rilevante incremento dei flussi di passeggeri, che avrebbe reso opportuna una temporanea rimodulazione degli spazi aeroportuali;

b.4.) né può sostenersi che la circostanza fosse imprevedibile per il solo fatto di non essere stata specificamente presa in considerazione dal Consiglio di Amministrazione di SEA; la revoca ex art. 21 quinquies della L. n. 241/1990, infatti, presuppone il sopravvenire di circostanze nuove e oggettivamente non prevedibili secondo un criterio di ordinaria diligenza e non, invece, che l’Amministrazione non abbia, in concreto, considerato le conseguenze di fatti già noti al momento dell’adozione del provvedimento poi revocato; i due concetti (non previsto e non prevedibile) non devono, quindi, essere confusi e sovrapposti, in quanto il “non previsto” attiene a una carenza di valutazione ex ante o programmazione da parte dell’Amministrazione mentre il “non prevedibile” presuppone l’oggettiva impossibilità di anticipare l’evento sulla base delle circostanze conosciute al momento dell’adozione del provvedimento;

b.5.) inoltre, deve considerarsi che l’art. 7 del contratto posto in assegnazione e sottoscritto da Caronte in data 31 maggio 2024, attribuiva già espressamente a SEA, dominus dell’organizzazione aeroportuale, il potere di disporre, in qualsiasi momento, lo spostamento dell’area destinata al carico e/o alla sosta, a condizione che venisse individuata un’altra area idonea e, per quanto possibile, dotata delle medesime caratteristiche;

b.6.) ne consegue che la riallocazione delle predette aree di sosta/scarico costituiva un’eventualità già contemplata e disciplinata dai contratti posti in assegnazione (e sottoscritti dalle imprese); proprio per tale ragione, tale riallocazione non solo non può essere qualificata come circostanza imprevedibile, ma non può neanche considerarsi idonea a legittimare l’esercizio del potere di revoca, posto che era già previsto uno strumento idoneo a fronteggiare le esigenze organizzative addotte da SEA a giustificazione della revoca;

b.7.) anche la circostanza che, dal 1° gennaio 2025, siano divenuti disponibili ulteriori stalli (nn. 4 e 5), in precedenza, occupati da altri operatori che esercitavano il servizio di collegamento su tratte diverse, non può essere qualificata in alcun modo come circostanza imprevedibile; SEA, infatti, in qualità di gestore aeroportuale, conosceva necessariamente, già da tempo, la durata dei rapporti contrattuali in forza dei quali quegli spazi erano stati dati in gestione ad altri operatori economici;

b.8.) tale conclusione è confermata anche dal documento n. 4 prodotto in giudizio da SEA in data 15 ottobre 2025, il quale attesta che il contratto avente ad oggetto l’assegnazione dello stallo n. 4, fino alla data del 31 dicembre 2024, a favore dell’operatore Arriva Italia S.r.l., era già stato sottoscritto sia alla data di richiesta di sottoscrizione dei contratti per cui è causa sia, addirittura, alla data di assegnazione degli stalli; in altri termini, nel momento in cui SEA ha disposto l’assegnazione degli stalli a favore di Caronte (e degli altri operatori), era già pienamente consapevole che, a partire dal 1° gennaio 2025, sarebbe divenuto disponibile uno stallo ulteriore;

b.9.) anche con riferimento al contratto avente ad oggetto lo stallo n. 5, con scadenza al 31 dicembre 2024, il documento 4 della parte resistente non valeva e non vale a dimostrare l’imprevedibilità della disponibilità dello stallo in questione a far data dal 1° gennaio 2025;

b.10.) non può nemmeno ritenersi, come ha fatto il TAR, che il provvedimento di ritiro sia conforme all’art. 21 quinquies in quanto ricorrerebbero i diversi presupposti dei “sopravvenuti motivi di interesse pubblico” e della “nuova valutazione dell’interesse pubblico originario”; anzitutto, SEA non adduce a fondamento del ritiro alcun interesse pubblico specifico e prevalente, ma si limita a fare riferimento a “molteplici mutamenti di fatto e di contesto rispetto alle condizioni iniziali sulla cui base era stata indetta” e ciò, evidentemente, in quanto circostanze quali la diversa allocazione delle aree destinate al trasporto su gomma all’interno dello scalo aeroportuale e la sopravvenuta disponibilità, a partire dal 1° gennaio 2025, di ulteriori stalli (nn. 4 e 5), appaiono difficilmente riconducibili a una fattispecie diversa dal mutamento delle circostanze di fatto, attesa l’evidenza e la notorietà delle scadenze contrattuali;

b.11.) inoltre, il presupposto della rivalutazione dell’interesse pubblico originario ricorre solo allorquando il provvedimento revocato non sia più attualmente idoneo allo scopo originario; nella fattispecie, lo scopo della selezione era quello di garantire che il servizio di TPL sulla linea Malpensa – Milano centrale fosse assicurato e che, a tal fine, le imprese esercenti il servizio di TPL in questione, avessero la disponibilità di uno stallo aeroportuale; tale esigenza non era mutata alla data di revoca della procedura, tant’è che, dopo aver disposto il “ritiro” della procedura di selezione, SEA è stata costretta a continuare a garantire l’utilizzo degli stalli a favore degli operatori tramite la proroga delle assegnazioni precedentemente disposte;

c) (terzo motivo) la sentenza appellata ha rigettato la censura relativa all’illegittimità della clausola contenuta a pagina 8 della lettera di invito alla procedura, la quale esclude – nei casi di interruzione o sospensione della procedura, nonché in caso di “non affidamento” – il diritto delle imprese partecipanti alla procedura ad ottenere qualunque tipo di indennizzo; conseguentemente, è stata rigettata anche la domanda avente ad oggetto l’accertamento del diritto di Caronte alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990;

c.1.) erra il TAR quando sostiene che la clausola di esonero in questione, alla data di adozione del provvedimento di revoca, era ancora efficace; la clausola in questione, infatti, testualmente stabilisce che “SEA riserva la facoltà di interrompere o sospendere la procedura e/o di non procedere all’affidamento, a proprio insindacabile giudizio, quale sia il grado di avanzamento della procedura stessa, senza che gli offerenti possano avanzare, nei confronti della stessa SEA, alcun diritto, pretesa o azione, neanche a titolo di risarcimento e/o indennizzo”;

c.2.) la clausola, pertanto, per come formulata, era chiaramente riferita alla fase antecedente all’affidamento e disciplinava esclusivamente l’eventualità che SEA decidesse di interrompere o sospendere la procedura, ovvero di non procedere all’affidamento degli stalli;

c.3.) ne consegue che, una volta intervenuta l’assegnazione – comunicata alle imprese in data 19 marzo 2024 – la procedura non poteva più qualificarsi come suscettibile di “non affidamento”, essendo ormai stati individuati i soggetti destinatari dell’utilizzazione degli stalli ed essendo stata la stessa SEA a richiedere la sottoscrizione dei relativi contratti; da tale momento (comunicazione delle assegnazioni), pertanto, la clausola aveva ormai esaurito la propria funzione, che era quella di tutelare l’amministrazione nella fase fisiologica di svolgimento della procedura selettiva, consentendole di interrompere o non portare a termine la selezione; conseguentemente, alla data di adozione del provvedimento di revoca, la clausola invocata da SEA era ormai priva di efficacia, con conseguente applicazione della disciplina generale prevista dall’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 in materia di indennizzo;

c.4.) in secondo luogo, anche a voler ammettere che la clausola in questione fosse ancora efficace al momento dell’adozione del provvedimento di revoca, la stessa dovrebbe comunque essere dichiarata illegittima; l’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990 costituisce, infatti, una conseguenza direttamente stabilita dalla legge a fronte dell’esercizio del potere autoritativo di revoca da parte dell’amministrazione e risponde alla ratio di riequilibrare la posizione del privato che abbia confidato nel legittimo esercizio dell’azione amministrativa e che, per effetto dell’intervento in autotutela, subisce un sacrificio patrimoniale; in tale prospettiva, l’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies rappresenta uno strumento di riequilibrio imposto dalla legge, che non può essere neutralizzato mediante una clausola inserita unilateralmente nella lex specialis dalla stazione appaltante, in quanto una simile conclusione si porrebbe in contrasto con il principio di legalità dell’azione amministrativa e con la funzione stessa dell’istituto dell’indennizzo;

c.5.) non condivisibile è l’affermazione del TAR secondo cui la partecipazione alla procedura di gara potrebbe essere interpretata come “atto unilaterale abdicativo di un diritto patrimoniale”; secondo la giurisprudenza della suprema Corte di Cassazione, infatti, “la volontà di rinuncia, ove non espressamente manifestata, può essere apprezzata tacitamente solo se derivi da un comportamento concludente teso a rivelare in modo univoco la effettiva e definitiva volontà abdicativa di quel diritto; e né il silenzio né l’inerzia possono essere interpretati come manifestazione tacita della volontà di rinunciare al diritto medesimo, poiché la rinuncia non può essere oggetto di mere presunzioni (v. Cass. n. 2861-04; Cass. n. 8891-99; Cass. n. 7215-91); la volontà abdicativa del diritto di credito, risultante da una serie dicircostanze concludenti e non equivoche assolutamente incompatibili con la volontà di avvalersi del diritto stesso, deve poi avere come necessario oggetto proprio lo specifico “diritto” di cui si discorre” (Cassazione civile sez. VI, 05/02/2018, n. 2739);

c.6.) la rinuncia alla corresponsione dell’indennizzo previsto dalla legge, non può essere desunta implicitamente dalla mera partecipazione di Caronte alla procedura di selezione, in quanto tale comportamento è pienamente compatibile con la volontà di avvalersi delle tutele previste dall’ordinamento o comunque non è certamente univoco nel senso contrario; inoltre, come statuito dallo stesso TAR Milano, la clausola contenuta nella lettera d’invito che esclude il diritto all’indennizzo non costituiva, al momento della partecipazione degli operatori alla gara, una clausola immediatamente lesiva e dunque non era immediatamente impugnabile;

c.7.) ne consegue che Caronte, al momento della partecipazione alla procedura, si trovava di fronte ad una alternativa radicale, rinunciare del tutto a partecipare alla selezione, con conseguente esclusione dal mercato di riferimento, partecipare alla procedura accettando, solo formalmente, la clausola in questione;

c.8.) nel merito, inoltre, la ricorrente ha diritto all’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990, il quale non può essere escluso per il solo fatto che la stessa abbia legittimamente esercitato il proprio diritto di difesa, impugnando la lettera d’invito alla procedura;

c.9.) contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di primo grado, infatti, la circostanza che Caronte (così come gli altri operatori economici) abbia contestato la legittimità della procedura di selezione non può in alcun modo escludere che la stessa abbia maturato un affidamento legittimo nella stipulazione del contratto e, conseguentemente, escludere il suo diritto al riconoscimento dell’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990;

c.10.) non solo la procedura di selezione si era ormai conclusa con l’adozione, in data 19 marzo 2024, dei provvedimenti di assegnazione degli stalli in favore delle imprese partecipanti alla procedura ma, a seguito di tali assegnazioni, SEA aveva espressamente richiesto alle imprese di sottoscrivere i contratti, fissando termini perentori per la restituzione degli stessi e per la presentazione delle garanzie richieste;

c.11.) in esecuzione di tali richieste, Caronte aveva:

– sottoscritto il contratto in data 31 maggio 2024;

– prestato la fideiussione bancaria richiesta;

– sostenuto rilevanti investimenti per l’acquisto degli autobus necessari allo svolgimento del servizio, aventi le caratteristiche tecniche imposte dalla lettera d’invito;

d) (quarto motivo) con il quarto motivo del ricorso per motivi aggiunti si è censurato il fatto che, con i provvedimenti impugnati, SEA ha illegittimamente escluso qualsiasi risarcimento o indennizzo per i danni derivanti dalla revoca della procedura, basandosi su una clausola della lettera d’invito che la esonerava da ogni tipo di responsabilità; in particolare, la ricorrente ha chiesto, in accoglimento di detto motivo: “di accertarsi la nullità della clausola contenuta nella lettera d’invito, nella parte in cui esclude ogni forma di responsabilità in capo a SEA (ivi inclusa la responsabilità precontrattuale) e la sottrae all’obbligo di pagamento dell’indennizzo di cui all’art. 21 quinquies della Legge n. 241/1990. Conseguentemente, si chiede di accertare, altresì il diritto della Ricorrente alla corresponsione di detto indennizzo” (pag. 27 del ricorso per motivi aggiunti); coerentemente con tale impostazione, nelle conclusioni del ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha domandato, “nel merito [di] – accertare la nullità della clausola contenuta nella lettera d’invito del 15 maggio 2023, nella parte in cui esclude ogni forma di responsabilità in capo a SEA ed esclude, per la stessa, l’obbligo di pagare l’indennizzo di cui all’art. 21 quinquies della L. 241/90; – conseguentemente, accertare il diritto di Caronte s.r.l. alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’art. 21 quinquies della L. 241/90. E ciò “con riserva di dedurre, nei termini di prescrizione e/o decadenza o comunque nei termini di rito, domanda di condanna della Resistente al risarcimento dei danni”;

d.1.) la domanda della ricorrente, era, quindi, finalizzata all’accertamento:

– della nullità della clausola di esonero di responsabilità contenuta nella lettera d’invito;

– del suo diritto ad essere indennizzata del pregiudizio subito, in ragione della revoca dell’intera procedura, ai sensi dell’art. 21 quinquies della L. n. 241/1990; non anche di chiedere il risarcimento dei danni subiti a titolo di responsabilità aquiliana e/o precontrattuale, in quanto si era espressamente riservata di proporre la domanda in un momento successivo: la ricorrente, quindi, non intendeva, in quella sede, indagare i profili di responsabilità della resistente;

d.2.) il TAR ha ritenuto fondata la censura relativa alla nullità della clausola contenuta nella lettera d’invito nella parte in cui escludeva ogni obbligo risarcitorio in capo a SEA in caso di revoca della procedura ma, tuttavia, non si è limitato a tale statuizione; il giudice di primo grado, infatti, ha esaminato e negato, nel merito, sia la configurabilità di una responsabilità aquiliana di SEA (par. 6.3.1 della sentenza), sia la sussistenza di una responsabilità precontrattuale della stessa (par. 6.3.2), giungendo così ad escludere, in concreto, qualsiasi possibilità di ristoro dei danni subiti dalla ricorrente; pronunciandosi sulla sussistenza o meno della responsabilità aquiliana e precontrattuale, il TAR ha, dunque, oltrepassato i limiti della domanda proposta, incorrendo in un vizio di ultra – petizione; ne consegue che la sentenza appellata deve essere riformata nella parte in cui ha escluso la responsabilità di SEA sotto il profilo aquiliano e precontrattuale, trattandosi di statuizioni rese in assenza di una corrispondente domanda di parte ricorrente.

15. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate prescindendo dall’esame delle varie eccezioni preliminari proposte da alcune delle parti costituite essendo il ricorso infondato nel merito. Le censure vertono sulle seguenti questioni di fondo:

a) il provvedimento di ritiro, la sua qualificazione, la sua legittimità e la ponderazione degli interessi coinvolti;

b) il diniego di indennizzo;

c) la responsabilità precontrattuale e l’asserito vizio di ultrapetizione della sentenza.

16. Quanto al primo punto (la revoca della selezione), va subito detto che le conclusioni cui è giunto il TAR resistono saldamente alle critiche rivolte nell’atto di appello.

16.1. Uno degli argomenti fondamentali da cui il primo Giudice prende le mosse è correttamnte esposto: “il provvedimento del 18 giugno 2025 impugnato debba essere qualificato, in ragione della sua sostanza, come atto di revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, essendo fondato su una nuova valutazione dell’opportunità dell’atto ritirato; pertanto la sua legittimità deve essere vagliata in base a tale disposizione normativa”.

16.2. Va ricordato che la giurisprudenza consolidata di questa Sezione, riconosce la legittimità della revoca degli atti di una gara precedentemente indetta in conseguenza del mutamento (imprevedibile al momento dell’adozione del provvedimento) della situazione di fatto originariamente esistente, essendo l’amministrazione tenuta ad adeguarsi al rinnovato quadro fattuale di riferimento alla luce del canone di qualificata diligenza operativa (Consiglio di Stato, sez. V, 10 aprile 2020, n. 2358); in questi casi, essendo il potere di revoca connotato da una assai lata discrezionalità, laddove la motivazione della revoca sia convincente nella esplicitazione delle ragioni sottese al ritiro dell’atto in autotutela, il sindacato del giudice amministrativo non può spingersi fino al punto di verificare l’opportunità di una tale scelta.

16.3. Ciò che risulta decisivo, e che è stato pienamente colto dal primo Giudice, è che l’atto impugnato, diversamente da quanto sostenuto da parte ricorrente, reca una articolata motivazione, che non si fonda unicamente sulla clausola della lettera di invito che prevedeva il potere di interrompere o sospendere in ogni momento la procedura e/o di non procedere all’affidamento.

16.4. Nella nota del 18 giugno 2025 avente ad oggetto “attività di servizio di linea di collegamento tramite bus TPL Malpensa — Milano Stazione Centrale. Comunicazione di ritiro della selezione indetta con lettera d’invito del 15 maggio 2023 e di tutti gli atti consequenziali”, si legge tra l’altro:

a) “nelle more, si sono verificati molteplici mutamenti di fatto e di contesto rispetto alle condizioni iniziali sulla cui base era stata indetta la selezione di cui si discute, rendendola non più rispondente alle esigenze operative dello scalo aeroportuale e di SEA”, tra cui:

a.1.) “il variato contesto generale derivante dall’avvicinarsi dei XXV Giochi Olimpici Invernali del 2026, che si terranno dal 6 al 22 febbraio 2026 a Milano e Cortina d’Ampezzo, che impone una diversa organizzazione degli spazi aeroportuali dello scalo di Milano Malpensa che sarà centrale per la logistica dell’evento – anche relativamente alla realizzazione di nuove aree destinate a funzioni di scambio intermodale – non prevedibile all’epoca della programmazione della procedura (2021)”;

a.2.) “la conseguente progettazione e prossima realizzazione di lavori infrastrutturali presso lo scalo di Malpensa, il cui progetto è stato approvato solo a luglio 2024, che coinvolgono, pertanto, le stesse aree oggetto della selezione”;

a.3.) “la sopravvenuta disponibilità, solo a partire dal gennaio 2025, di ulteriori stalli (n. 4 e n. 5), prima occupati da altri operatori che svolgevano il medesimo servizio per linee diverse da quella di cui si discute”.

16.5. I passaggi motivazionali sopra riportati si inseriscono in un compendio argomentativo ben più ampio che giustifica in modo assai dettagliato la scelta di procedere alla revoca della selezione.

16.6. Il TAR giunge alla ineccepibile conclusione secondo cui “la motivazione posta da SEA a fondamento della revoca dell’avviso pubblico sfugga al suo sindacato, non apparendo affetta da manifesta irragionevolezza, difetti logici, violazione dell’imparzialità o travisamento istruttorio. Nella fattispecie in esame, infatti, rientrava nel margine di discrezionalità dell’ente gestore dello scalo aeroportuale la valutazione circa la persistenza dell’interesse alla conclusione di una procedura indetta in un contesto temporale affatto diverso, dal momento che la programmazione della procedura risale al primo avviso esplorativo del 2021, e poi a quello sostitutivo del 10 novembre 2022”.

16.7. Va ancora precisato che la revoca del bando di gara richiede la sussistenza di concreti motivi di interesse pubblico (nella fattispecie ampiamente esplicitati) tali da rendere inopportuna la prosecuzione delle operazioni di gara, secondo una valutazione di opportunità ancorata alle condizioni legittimanti dettagliate all’art. 21 quinquies della L. 241/1990, nessuna esclusa, e rientrante nel potere ampiamente discrezionale dell’amministrazione procedente (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. III, 17 febbraio 2021, n. 1455 e, ancora, Consiglio di Stato sez. VII, 19 dicembre 2024, n. 10220).

16.8. In ordine all’asserita omessa pronuncia da parte del Giudice di primo grado, è sufficiente richiamare la giurisprudenza costante della Sezione secondo cui l’omessa pronuncia su censure e motivi di impugnazione costituisce tipico errore di diritto, deducibile in sede di appello sotto il profilo della violazione del disposto di cui all’art. 112 c.p.c., che è applicabile al processo amministrativo con il correttivo secondo il quale l’omessa pronuncia su un vizio del provvedimento impugnato deve essere accertata con riferimento alla motivazione della sentenza nel suo complesso, senza privilegiare gli aspetti formali, cosicché essa può ritenersi sussistente soltanto nell’ipotesi in cui risulti non essere stato esaminato il punto controverso e non quando, al contrario, la decisione sul motivo d’impugnazione risulti implicitamente da un’affermazione decisoria di segno contrario ed incompatibile (ex multis, Consiglio di Stato sez. III, 1° giugno 2020, n. 3422); la decisione di segno contrario risulta dal compiuto esame delle censure che il TAR ha sicuramente effettuato nella motivazione della sentenza. A integrare gli estremi del vizio di omessa pronuncia non basta la mancanza di un’espressa statuizione del giudice, ma è necessario che sia stato completamente omesso il provvedimento che si palesa indispensabile alla soluzione del caso concreto: ciò non si verifica quando la decisione adottata comporti la reiezione della pretesa fatta valere dalla parte, anche se manchi in proposito una specifica argomentazione, dovendo ravvisarsi una statuizione implicita di rigetto quando la pretesa avanzata col capo di domanda non espressamente esaminato risulti incompatibile con l’impostazione logico-giuridica della pronuncia (Consiglio di Stato sez. V, 25 marzo 2024, n. 2821 richiamata da ultimo da Consiglio di Stato, Sez. V, 14 agosto 2026 n. 6531).

16.9. Secondo una giurisprudenza ormai consolidata, non si ha omissione di pronuncia ma, al più, un rigetto implicito quando nel provvedimento viene accolta una tesi decisoria incompatibile con la domanda (o con l’eccezione) non oggetto di espressa pronuncia (tra le tante, Cass. civ., Sez. lavoro, Ordinanza, 31 gennaio 2025, n. 2387, Cass. civ., Sez. V, Ordinanza, 16 luglio 2020, n. 15193).

17. Anche in ordine al secondo punto (il diniego di indennizzo) le conclusioni cui è giunto il TAR sono da condividere.

17.1. Intanto, il primo Giudice richiama il pertinente precedente giurisprudenziale di cui alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 14 gennaio 2013, n. 156. L’obbligo di indennizzo gravante sulla Pubblica Amministrazione, come previsto e definito nella sua misura dall’art. 21 quinquies, non presuppone elementi di responsabilità della stessa, ma si fonda su valori puramente equitativi considerati dal legislatore, onde consentire il giusto bilanciamento tra il perseguimento dell’interesse pubblico attuale da parte dell’amministrazione e la sfera patrimoniale del destinatario (incolpevole) dell’atto di revoca, cui non possono essere addossati integralmente i conseguenti sacrifici. Ricorre, dunque, l’ipotesi che suole definirsi come di responsabilità della Pubblica Amministrazione per attività legittima (forma conosciuta dal nostro ordinamento, come conseguente ad atti leciti, fin dall’art. 46 L. 25 giugno 1865 n. 2359), la quale, lungi dal trovare il proprio presupposto in fatti o atti illeciti ovvero in atti illegittimi imputabili alla stessa amministrazione, più propriamente risponde ad intenti equitativi, e, a stretto rigore, non potrebbe essere definita utilizzando il termine “responsabilità”. L’indennizzo in caso di revoca, pur previsto dalla legge, può essere escluso da un atto della pubblica amministrazione, con il quale si richiede al privato, in sostanza, un atto unilaterale abdicativo di un diritto patrimoniale (e quindi disponibile), e ciò proprio in quanto l’attribuzione dell’indennizzo non dipende da responsabilità dell’Amministrazione stessa (Consiglio di Stato, sez. V, 7 luglio 2015, n. 3383, anche in questo caso richiamata dal TAR in modo pertinente).

17.2. È altrettanto vero che, nel caso qui all’esame, difetta del tutto l’affidamento legittimo richiesto ex art. 21 quinquies l. n. 241/90 ai fini del riconoscimento dell’indennizzo, questione su cui il TAR ha ampiamente e condivisibilmente motivato, anche sul punto dello stato della procedura e, in ogni caso, della fase in cui essa si trovava che non era quella successiva alla stipula contrattuale (la fase di affidamento non si era ancora conclusa).

18. In ordine al terzo punto (la responsabilità precontrattuale e l’asserito vizio di ultrapetizione della sentenza) valgono le seguenti considerazioni.

18.1. Caronte ha contestato esplicitamente l’esclusione della risarcibilità e dell’indennizzabilità di ogni danno subito. Non sussiste alcun vizio di ultrapetizione. Spetta al Giudice interpretare la domanda proposta in giudizio, individuando, mediante l’analisi delle allegazioni e delle affermazioni della parte, gli elementi costitutivi della stessa, tra cui petitum e causa petendi, mediante una valutazione discrezionale e libera che ha a oggetto l’indagine del contenuto sostanziale, soprattutto con riferimento agli elementi oggettivi; non sussiste un vincolo derivante dalle espressioni letterali utilizzate dalle parti, salvo che ci si spinga sino a configurare una domanda radicalmente difforme, nel petitum o nella causa petendi, da quanto espressamente allegato e dedotto dalle parti. Si rinviene il vizio di ultrapetizione nell’ipotesi in cui vi sia stata pronuncia oltre i limiti delle pretese e delle eccezioni formulate o su questioni estranee all’oggetto del giudizio e non rilevabili d’ufficio. In definitiva, l’art. 112 c.p.c. deve intendersi violato ove il giudice alteri petitum e causa petendi pronunciandosi in merito a un bene diverso da quello richiesto (Consiglio di Stato sez. IV, 25 gennaio 2024, n. 813) evenienza che nella fattispecie non ricorre.

18.2. È appena il caso di osservare, in linea generale, che non è configurabile la responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione, nel caso in cui la stessa revochi la gara quando le condizioni della procedura e la situazione di fatto non possono dirsi tali da aver radicato nella ricorrente un ragionevole affidamento alla conclusione della stessa in suo favore. La condotta di SEA non è in alcun modo qualificabile come difforme dai principi di buona fede e correttezza; la situazione complessiva escludeva ragionevolmente il consolidamento di qualsiasi affidamento sulla prosecuzione della procedura.

19. Per le ragioni esposte, l’appello proposto da Caronte S.r.l. deve essere respinto con conseguente integrale conferma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia n. 4190/2025.

Le spese seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate in dispositivo. Possono essere compensate nei confronti di Terravision Electric S.p.A. che si è costituita con memoria di stile.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna Caronte S.r.l. alle spese del presente giudizio che liquida in € 4.000/00 (quattromila) oltre accessori e spese di legge in favore di Flibtravel International Italy S.r.l., € 4.000/00 (quattromila) oltre accessori e spese di legge in favore di Società per Azioni Esercizi Aeroportuali S.E.A., € 4.000/00 (quattromila) oltre accessori e spese di legge in favore di Air Pullman S.p.A., € 4.000/00 (quattromila) oltre accessori e spese di legge in favore di Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese, € 4.000/00 (quattromila) oltre accessori e spese di legge in favore di STIE S.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO