Legittima la revoca della procedura di gara d’appalto già aggiudicata, disposta per sopravvenute esigenze di contenimento della spesa sanitaria

07625 /2026 REG.PROV.COLL.

03836/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3836 del 2026, proposto dalla Hospital Consulting s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9523214, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Di Sciascio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’Agenzia Regionale dell’Abruzzo per la Committenza (AREACOM), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

dell’Azienda Sanitaria Locale di Avezzano-Sulmona-L’Aquila (ASL 1), l’Azienda Sanitaria Locale di Lanciano-Vasto-Chieti (ASL 2), l’Azienda Sanitaria Locale di

Pescara (ASL 3), l’Azienda Sanitaria Locale di Teramo (ASL 4), l’Azienda Sanitaria Regionale del Molise (ASREM), la Epsilon Società consortile a r.l., la Althea Italia s.p.a., la MTE Medical Technology and Engineering s.r.l., non costituite in giudizio; della Adiramef s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Elia Barbieri e Stefano Vinti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Polygon s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Valentino Vulpetti, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Zebio, n. 19,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima)
n. 221/2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Adiramef s.p.a., di AREACOM e della Polygon s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2026, il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. La controversia trae origine dalla procedura aperta indetta, con determinazione n. 403 del 30 dicembre 2023, dall’Agenzia Regionale dell’Abruzzo per la Committenza (AREACOM) per la conclusione di accordi quadro, articolati in cinque lotti, aventi a oggetto l’affidamento quinquennale dei servizi integrati di gestione, manutenzione e collaudo dei sistemi e delle apparecchiature elettromedicali delle aziende sanitarie dell’Abruzzo e del Molise.
La disciplina di gara prevedeva che ciascun concorrente potesse conseguire l’aggiudicazione di non più di due lotti. All’esito della procedura, conclusa con determinazione n. 80 del 18 aprile 2025, la Hospital Consulting s.p.a. risultava aggiudicataria del lotto n. 3, relativo alla ASL di Pescara, e del lotto n. 5, relativo all’ASREM Molise.
I ricorsi proposti da alcuni operatori economici avverso gli esiti della gara erano respinti dal TAR per l’Abruzzo con le sentenze nn. 478 e 479 del 5 novembre 2025, che confermavano la legittimità dell’operato della stazione appaltante.
Nelle more di quei giudizi, tuttavia, l’AREACOM, con determinazione n. 173 del 23 settembre 2025, aveva sospeso l’efficacia dell’aggiudicazione sino al 31 dicembre 2025, richiamando le sopravvenute esigenze di revisione dei fabbisogni e di contenimento della spesa sanitaria risultanti dal Programma operativo regionale 2025-2027, approvato con deliberazione della Giunta regionale n. 427 del 9 luglio 2025.
Con nota prot. n. 5220 del 9 dicembre 2025 l’AREACOM comunicava agli operatori economici l’avvio del procedimento finalizzato all’annullamento e/o alla revoca della gara e li invitava a presentare memorie e documenti.
Il procedimento si concludeva con la determinazione n. 236 del 30 dicembre 2025, mediante la quale l’Agenzia disponeva l’annullamento in autotutela della procedura già aggiudicata, autorizzava le aziende sanitarie a indire procedure negoziate per la stipulazione di contratti ponte necessari ad assicurare la continuità del servizio e prospettava, nell’ambito della revisione della strategia di gara, la possibilità di procedere a un nuovo affidamento organizzato in un unico lotto regionale. Il provvedimento era motivato con la necessità di rimodulare i fabbisogni, i massimali di spesa, i costi fissi, la consistenza del personale dedicato e il costo della manodopera, alla luce delle sopravvenute esigenze di riequilibrio e contenimento della spesa sanitaria regionale.
2. La Hospital Consulting impugnava la determinazione n. 236 del 2025 dinanzi al TAR per l’Abruzzo, deducendo, in sintesi, che l’esercizio dell’autotutela si poneva in contrasto con le sentenze nn. 478 e 479 del 2025, che avevano riconosciuto la legittimità della gara; che il provvedimento violava i principi di imparzialità, buon andamento, proporzionalità, risultato, fiducia, buona fede e tutela dell’affidamento; che l’ipotizzata aggregazione della domanda in un unico lotto avrebbe limitato l’accesso al mercato e la concorrenza; che il risparmio posto a fondamento dell’autotutela era stato calcolato sulla base di dati non aggiornati e non teneva conto delle prestazioni aggiuntive comprese nei canoni della gara aggiudicata; che non ricorrevano i presupposti per autorizzare le aziende sanitarie a ricorrere a procedure negoziate e a contratti ponte. Si costituivano l’AREACOM, la Polygon s.p.a. e la Adiramef s.p.a.; quest’ultima chiedeva l’accoglimento del ricorso.
3. Con la sentenza n. 221 del 2026, il Tribunale respingeva il ricorso, ritenendo non necessario pronunciarsi sull’eccezione di inammissibilità sollevata dall’AREACOM, in ragione dell’infondatezza nel merito delle domande.
Il primo giudice qualificava la determinazione n. 236 del 2025 non come annullamento d’ufficio, bensì come revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, sul rilievo che il provvedimento trovava fondamento in circostanze sopravvenute all’aggiudicazione, rappresentate dall’approvazione del Programma operativo regionale 2025-2027 e dalla conseguente necessità di adottare misure di contenimento della spesa. Escludeva, pertanto, che le precedenti sentenze nn. 478 e 479 del 2025 potessero esplicare efficacia conformativa rispetto al potere dell’Amministrazione di riesaminare l’assetto di interessi alla luce di fatti sopravvenuti, atteso che l’AREACOM non aveva rimesso in discussione la legittimità della gara, ma aveva ritenuto non più conveniente darvi esecuzione alle condizioni originariamente stabilite.
Il TAR escludeva inoltre che la società ricorrente avesse offerto un effettivo contributo istruttorio nel corso del procedimento, avendo essa dichiarato, con nota del 19 dicembre 2025, che non intendeva fornire documenti o elementi valutativi all’Amministrazione. Quanto alle ragioni sostanziali della revoca, osservava che la determinazione impugnata non era fondata soltanto sul confronto tra i canoni dei contratti in corso e quelli risultanti dalla gara, ma anche sulla più ampia esigenza di rivedere i fabbisogni, i massimali di spesa, i costi fissi e il costo della manodopera. Secondo il Tribunale, la ricorrente aveva contestato esclusivamente l’effettività del risparmio conseguibile attraverso la prosecuzione dei rapporti in essere, senza censurare autonomamente la diversa ragione costituita dall’incompatibilità del vincolo contrattuale quinquennale con le risorse concretamente disponibili e con la necessità di ridimensionare il volume dei servizi. Trattandosi di un provvedimento plurimotivato, il TAR reputava tale rilievo sufficiente a sorreggere il rigetto del ricorso.
La sentenza riteneva, infine, non immediatamente lesiva la prospettata possibilità di organizzare la futura gara in un unico lotto regionale, qualificandola come indicazione meramente programmatica, ancora subordinata alle successive valutazioni dell’Amministrazione. Analogamente, escludeva l’attualità dell’interesse della ricorrente a contestare l’autorizzazione concessa alle aziende sanitarie a indire procedure negoziate e a stipulare contratti ponte, non risultando che tali procedure fossero state già avviate.
4.1 Avverso tale pronuncia la Hospital Consulting ha proposto appello, deducendo preliminarmente la nullità della sentenza per violazione dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a., dell’art. 111, comma 6, Cost. e dell’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. Secondo l’appellante, la motivazione della decisione sarebbe meramente assertiva e non consentirebbe di ricostruire il percorso logico-giuridico seguito dal giudice. In particolare, il TAR avrebbe proceduto a un indebito assorbimento delle censure, omettendo di pronunciarsi su motivi autonomi e decisivi e limitandosi ad affermare l’infondatezza del ricorso senza esaminare compiutamente né le questioni processuali né le specifiche deduzioni formulate contro la determinazione n. 236 del 2025. Da tale carenza deriverebbe, ad avviso dell’appellante, la nullità della sentenza e la necessità della rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a.
4.2 Con un’ulteriore censura di carattere processuale, l’appellante contesta il capo con il quale il TAR ha ritenuto superfluo esaminare l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione, osservando che il giudice avrebbe omesso di scrutinare la prospettazione secondo cui la determinazione n. 236 del 2025 costituiva l’atto conclusivo di un procedimento autonomo rispetto alla procedura di gara e risultava, pertanto, immediatamente e autonomamente impugnabile. L’omessa decisione su tale questione, accompagnata dalla mancata trattazione di alcuni motivi del ricorso introduttivo, integrerebbe un difetto di motivazione e un vizio di omessa pronuncia.
4.3 Nel merito, l’appellante censura anzitutto la qualificazione della determinazione
n. 236 del 2025 come revoca, sostenendo che l’AREACOM avrebbe espressamente avviato e concluso un procedimento di annullamento dell’aggiudicazione. A suo avviso, la natura dell’atto non potrebbe essere modificata dal giudice sulla base del solo richiamo a generiche esigenze sopravvenute di contenimento della spesa, tanto più che, ove tali esigenze fossero state reali e già attuali, l’Amministrazione avrebbe dovuto revocare immediatamente la procedura nel settembre 2025, anziché limitarsi a sospendere l’aggiudicazione e attendere la definizione dei giudizi pendenti. La sequenza procedimentale dimostrerebbe, secondo la società, che l’azione amministrativa era diretta a incidere sulla validità degli atti della gara e si sarebbe quindi posta in contrasto con le sentenze nn. 478 e 479 del 2025, ormai definitive, nonché con l’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990. Sarebbero stati inoltre violati i principi di buona fede e proporzionalità, poiché l’Amministrazione avrebbe inutilmente aggravato una procedura già conclusa e giudizialmente convalidata, compromettendo l’affidamento dell’aggiudicataria.
4.4 L’appellante contesta poi l’affermazione secondo cui essa non avrebbe fornito alcun contributo istruttorio o dialettico nel procedimento. La dichiarazione contenuta nella nota del 19 dicembre 2025, con la quale la società aveva ritenuto di non dover depositare ulteriori documenti o valutazioni, sarebbe giustificata dal fatto che l’AREACOM disponeva già di tutti gli atti, dei dati tecnici e degli elementi economici acquisiti nel corso della procedura avviata nel 2023, nonché delle risultanze dei giudizi definiti con le sentenze nn. 478 e 479 del 2025. L’assenza di ulteriori produzioni documentali non avrebbe quindi potuto essere interpretata come rinuncia al contraddittorio né avrebbe potuto esonerare l’Amministrazione dal valutare la posizione sostanziale dell’aggiudicataria. L’appellante aggiunge che le stesse aziende sanitarie destinatarie degli accordi quadro non sarebbero state adeguatamente coinvolte nell’istruttoria. Ne deriverebbe la violazione dei principi del risultato, della fiducia, della buona fede e della tutela dell’affidamento sanciti dagli artt. 1, 2 e 5 del d.lgs. n. 36 del 2023, poiché l’annullamento della gara avrebbe frustrato l’obiettivo dell’affidamento e della tempestiva esecuzione dei contratti.
4.5 Con altro motivo, la società lamenta che il TAR avrebbe omesso di pronunciarsi sulle censure concernenti la tutela della concorrenza, l’accesso al mercato e il principio di suddivisione dell’appalto in lotti. L’ipotizzata aggregazione in un unico lotto regionale costituirebbe una modifica radicale della strategia di gara e restringerebbe ingiustificatamente la possibilità di partecipazione degli operatori economici, in particolare delle imprese di minori dimensioni. La relativa scelta sarebbe priva di una motivazione specifica, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, idonea a giustificare la deroga al principio di suddivisione in lotti stabilito dall’art. 58 del d.lgs. n. 36 del 2023 e dalla direttiva 2014/24/UE. Inoltre, l’accentramento in un lotto unico sottrarrebbe alle singole aziende sanitarie la possibilità di governare in maniera autonoma i consumi e i costi riferiti alle rispettive strutture.
4.6 L’appellante censura altresì il capo della sentenza secondo cui la revoca sarebbe giustificata da una generale politica di revisione del bilancio sanitario e dalla necessità di ridurre i costi fissi e il costo della manodopera, senza che tale ragione fosse stata specificamente contestata. La società sostiene, al contrario, di avere censurato sin dal primo grado sia la sussistenza, sia l’effettiva consistenza del risparmio. Il riferimento operato dal TAR a un “risparmio atteso” dimostrerebbe il carattere meramente ipotetico della riduzione dei costi e si risolverebbe in una motivazione postuma, non ricavabile in termini sufficientemente determinati dal provvedimento impugnato. L’AREACOM avrebbe inoltre confrontato i canoni risultanti dalla gara con valori riferiti al 2023, anziché con i canoni aggiornati al 2025.
Secondo i dati riportati nell’atto di appello, i canoni aggiudicati sarebbero inferiori a quelli correnti per i primi quattro lotti, con riduzioni indicate nella misura del 3,12% per la ASL n. 1, del 10,90% per la ASL n. 2, del 16,82% per la ASL n. 3 e del 3,08% per la ASL n. 4; per il lotto relativo all’ASREM Molise non sarebbe invece disponibile un dato omogeneo di raffronto.
La società deduce inoltre che il capitolato consentiva l’aggiornamento periodico del censimento delle apparecchiature elettromedicali e il conseguente adeguamento del canone alla consistenza effettiva del parco macchine, rendendo possibile allineare progressivamente il fabbisogno contrattuale alle necessità delle aziende sanitarie senza annullare l’aggiudicazione. La gara comprendeva, altresì, prestazioni aggiuntive poste a carico dell’appaltatore senza ulteriori oneri, nonché servizi di cybersecurity e la copertura dei danni accidentali. Tali elementi, secondo l’appellante, avrebbero dovuto essere considerati nella comparazione economica, poiché rendevano l’offerta aggiudicata maggiormente vantaggiosa rispetto alla prosecuzione dei rapporti in essere e alle future soluzioni ponte. Anche la possibilità di revisione periodica dei prezzi dimostrerebbe l’irragionevolezza della scelta di annullare la gara per rimodulare una base d’asta destinata comunque a mutare con il trascorrere del tempo.
4.7 Un ulteriore motivo investe il capo relativo alle procedure negoziate e ai contratti ponte. Secondo l’appellante, il TAR avrebbe erroneamente escluso l’attualità dell’interesse a contestare l’autorizzazione concessa alle aziende sanitarie, benché tale autorizzazione costituisse un effetto immediato della determinazione n. 236 del 2025 e incidesse direttamente sull’utilità derivante dall’aggiudicazione. La necessità di ricorrere ad affidamenti temporanei dimostrerebbe, da un lato, l’urgenza e l’essenzialità del servizio e, dall’altro, l’assenza di una concreta e definita strategia alternativa da parte dell’AREACOM. Le circostanze invocate per giustificare le procedure negoziate non sarebbero, inoltre, imprevedibili né indipendenti dalla volontà dell’Amministrazione, essendo derivate dalla scelta della stessa stazione appaltante di sospendere e successivamente rimuovere l’aggiudicazione. L’aver autorizzato le singole aziende sanitarie ad attivare procedure autonome e con effetti interinali sarebbe contrario ai principi di buon andamento, proporzionalità e concorrenza, oltre che incoerente con l’obiettivo dichiarato di conseguire economie attraverso una futura gara centralizzata.
4.8 L’appellante impugna, infine, il capo relativo alle spese del primo grado, sostenendo che il TAR avrebbe dovuto disporne la compensazione in considerazione della complessità e peculiarità della controversia, dell’incertezza circa la qualificazione del provvedimento e degli esiti di altri giudizi riguardanti la medesima procedura.
5. Si è costituita in giudizio l’AREACOM, chiedendo il rigetto dell’appello. Ricostruita la vicenda amministrativa e processuale, l’AREACOM ha sottolineato che la decisione di sospendere e successivamente ritirare la procedura era stata determinata da circostanze sopravvenute rispetto all’aggiudicazione del 18 aprile 2025. In particolare, con le note del 23 aprile e del 6 giugno 2025, la Regione Abruzzo, preso atto del disavanzo del settore sanitario, aveva chiesto alle direzioni generali delle aziende sanitarie di predisporre manovre di riduzione dei costi in misura non inferiore al due per cento del valore risultante dal bilancio di esercizio 2024. A tali indicazioni aveva fatto seguito la deliberazione della Giunta regionale n. 427 del 9 luglio 2025, recante l’approvazione del Programma operativo regionale 2025-2027, che aveva previsto la riduzione della spesa sanitaria per l’approvvigionamento di beni e servizi. L’Agenzia aveva quindi dapprima sospeso la procedura sino al 31 dicembre 2025, allo scopo di rivalutare il perimetro dei servizi e i relativi fabbisogni, e successivamente, all’esito dell’istruttoria, aveva adottato la determinazione n. 236 del 30 dicembre 2025, autorizzando contestualmente le aziende sanitarie a predisporre soluzioni ponte per il tempo strettamente necessario all’attivazione della nuova procedura centralizzata.
L’Amministrazione ha eccepito, anzitutto, l’inammissibilità dell’appello ai sensi degli artt. 40, comma 2, e 101, comma 1, c.p.a., sostenendo che le censure formulate dalla Hospital Consulting sarebbero generiche, approssimative e, in più punti, inconferenti. A suo avviso, l’atto di appello non individuerebbe con sufficiente precisione le statuizioni impugnate e non instaurerebbe un chiaro rapporto dialettico con le ragioni poste a fondamento della sentenza, risolvendosi in larga parte nella riproposizione delle deduzioni articolate nel giudizio di primo grado. Difetterebbe, pertanto, il requisito della specificità dei motivi, necessario affinché l’appello possa assolvere alla propria funzione di revisione della decisione resa in prima istanza.
Nel contrastare il motivo relativo alla violazione del giudicato formatosi sulle sentenze nn. 478 e 479 del 2025, l’AREACOM ha sostenuto di non avere rimesso in discussione la legittimità della procedura o dell’aggiudicazione. Il potere esercitato non sarebbe quello di annullamento d’ufficio previsto dall’art. 21-novies della legge n. 241 del 1990, ma quello di revoca disciplinato dall’art. 21-quinquies della stessa legge, fondato sulle sopravvenute esigenze di contenimento della spesa sanitaria e sulla necessità di rivedere i fabbisogni e la strategia di affidamento. Il riferimento terminologico all’“annullamento” contenuto nella determinazione n. 236 del 2025 non sarebbe decisivo, dovendosi individuare la natura effettiva dell’atto alla luce del suo contenuto complessivo, dei presupposti considerati e degli interessi pubblici perseguiti. Le sentenze invocate dall’appellante avrebbero accertato la legittimità della gara sulla base della situazione esistente al momento della sua celebrazione, ma non potrebbero esplicare efficacia conformativa nei confronti del successivo esercizio del potere di gestione delle sopravvenienze.
L’AREACOM ha inoltre osservato che il riconoscimento, in altri giudizi, dell’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies non dimostrerebbe l’illegittimità della revoca, poiché tale indennizzo presuppone, al contrario, un provvedimento di revoca legittimamente adottato e tutela l’affidamento del privato destinato a recedere di fronte al sopravvenuto interesse pubblico.
Con riferimento alla posizione della Regione Molise, l’AREACOM ha riferito di avere chiesto, il 19 febbraio 2026, se essa intendesse partecipare alla riedizione aggregata dell’iniziativa, previa revisione dei fabbisogni. Nella stessa data la Regione Molise avrebbe comunicato di non essere più interessata alla riedizione congiunta della gara e avrebbe chiesto di non essere considerata ai fini dell’aggiornamento dei fabbisogni e della successiva aggregazione. Secondo la memoria, tale risposta confermerebbe tanto la correttezza della revoca dell’intera gara, quanto l’impossibilità di far rivivere l’aggiudicazione del lotto n. 5 nella sua originaria configurazione. L’Amministrazione ha quindi riproposto l’eccezione relativa alla possibile sopravvenuta carenza di interesse della società con riferimento a tale lotto, osservando che la Hospital Consulting potrebbe aspirare al relativo affidamento partecipando alla futura procedura autonoma della Regione Molise.

Per il resto, l’Amministrazione ha esposto argomentazioni intese a confutare le ulteriori doglianze dell’appellante.
6. Si sono costituite in giudizio anche Polygon s.p.a., che ha depositato memoria con cui sostiene i motivi dell’appello di Hospital Consulting e Adiramef s.p.a., senza spiegare difese scritte.
7. All’udienza pubblica del 15 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Le eccezioni di inammissibilità sollevate dall’Amministrazione devono essere respinte.
1.1 L’atto di appello individua infatti con sufficiente precisione i capi della sentenza contestati, espone le ragioni per le quali le relative statuizioni sarebbero erronee e instaura un’adeguata relazione critica tra la motivazione della pronuncia e le censure formulate, senza risolversi nella mera riproposizione dei motivi dedotti in primo grado; non ricorre, pertanto, la violazione degli artt. 40, comma 2, e 101, comma 1, c.p.a.
1.2 Va altresì disattesa l’eccezione di sopravvenuta carenza d’interesse riferita al lotto
n. 5, poiché la comunicazione con la quale la Regione Molise ha manifestato di non voler partecipare alla futura riedizione aggregata della procedura non elimina l’interesse dell’appellante a ottenere l’annullamento dell’atto che ha rimosso l’aggiudicazione già disposta in suo favore, né consente di ritenere certa la possibilità di conseguire la medesima utilità mediante una futura procedura autonoma, ancora eventuale e comunque diversa da quella conclusasi con l’aggiudicazione.
2. Venendo ai motivi di appello, la prima doglianza è infondata.
La nullità della sentenza per carenza di motivazione ricorre soltanto quando questa manchi materialmente oppure sia meramente apparente, ossia quando, pur essendo graficamente esistente, non renda percepibile il fondamento della decisione perché sorretta da argomentazioni obiettivamente inidonee a far conoscere il ragionamento seguito dal giudice. Non è invece sufficiente che la motivazione sia sintetica, non esamini analiticamente ogni deduzione difensiva o sia ritenuta erronea dalla parte soccombente.
Nel caso di specie, la sentenza impugnata espone in modo intelligibile le ragioni del rigetto del ricorso, avendo qualificato il provvedimento adottato dall’Amministrazione come revoca fondata su sopravvenute esigenze di contenimento della spesa sanitaria, escluso che le precedenti pronunce sulla legittimità della gara impedissero il riesame dell’assetto degli interessi alla luce di circostanze nuove, rilevato il mancato apporto istruttorio della ricorrente e ritenuto che l’incompatibilità del vincolo contrattuale quinquennale con le risorse disponibili costituisse una ragione autonoma e sufficiente a sorreggere la determinazione impugnata; la pronuncia ha inoltre chiarito perché le censure riguardanti l’eventuale configurazione della futura gara in un unico lotto e il ricorso ai contratti ponte non fossero assistite da un interesse attuale.
È dunque agevolmente ricostruibile il percorso logico-giuridico seguito dal primo giudice, mentre le contestazioni dell’appellante investono, in realtà, la correttezza e la completezza di tale percorso e attengono perciò all’eventuale erroneità della sentenza, suscettibile di riforma alla stregua dell’effetto devolutivo dell’appello, ma non alla sua nullità. Neppure l’assorbimento di alcune questioni determina un difetto assoluto di motivazione, essendo conseguenza dell’individuazione di ragioni reputate sufficienti a definire la controversia. Deve pertanto escludersi sia la dedotta violazione dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. e dell’art. 111, sesto comma, Cost., sia la ricorrenza dei presupposti per la rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a.
3. La doglianza con la quale l’appellante lamenta che il TAR abbia omesso di esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata in primo grado dall’Amministrazione è manifestamente inammissibile per difetto di interesse, poiché la parte ricorrente non può dolersi della mancata decisione su un’eccezione formulata dalla controparte e diretta a ottenere una pronuncia processuale ad essa sfavorevole. Il TAR, avendo ritenuto di poter esaminare il ricorso nel merito e avendolo integralmente respinto, ha adottato una statuizione pienamente satisfattiva dell’interesse della ricorrente a conseguire una decisione sulla fondatezza delle proprie censure, sicché l’eventuale accoglimento del motivo di appello non potrebbe procurarle alcuna utilità concreta ma determinerebbe, al contrario, la necessità di scrutinare una questione suscettibile di condurre alla declaratoria di inammissibilità del ricorso introduttivo. Né l’appellante può invocare un astratto interesse alla corretta definizione delle questioni processuali, essendo l’interesse all’impugnazione necessariamente correlato alla rimozione di una statuizione pregiudizievole e al conseguimento di un risultato pratico più favorevole.
4. Anche la censura volta a contestare il capo della sentenza del TAR con il quale il provvedimento impugnato è stato qualificato come revoca non può trovare accoglimento.
Con la determinazione n. 236 del 30 dicembre 2025, l’AREACOM ha disposto il ritiro dell’intera procedura e dei relativi atti, l’immediato avvio di una nuova istruttoria, con il coinvolgimento delle aziende sanitarie sui profili da rivedere, e l’autorizzazione a queste ultime ad adottare soluzioni ponte, limitate al tempo necessario all’attivazione della nuova iniziativa centralizzata.
La decisione è stata motivata richiamando la sopravvenuta approvazione, con deliberazione della Giunta regionale n. 427 del 9 luglio 2025, del Programma operativo regionale 2025-2027, volto anche alla riduzione della spesa sanitaria per beni e servizi, nonché la conseguente necessità di riesaminare la strategia di gara, l’eventuale configurazione dell’affidamento in un unico lotto regionale, i massimali di spesa, il metodo di determinazione dei costi, il perimetro delle prestazioni comprese nel canone e il fabbisogno di personale con il relativo costo della manodopera. Il provvedimento ha inoltre rilevato, sulla base del confronto tra i canoni del 2023 e quelli risultanti dall’aggiudicazione, che soltanto una delle aziende sanitarie abruzzesi avrebbe conseguito un risparmio.
Sebbene il dispositivo contenga la formula “annullamento in autotutela”, l’atto deve essere qualificato, in base al suo contenuto sostanziale e indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dall’Amministrazione, come revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990: esso, infatti, non individua vizi originari della procedura o dell’aggiudicazione, né ne afferma l’illegittimità, ma rimuove gli atti di gara in ragione di circostanze e interessi pubblici sopravvenuti, che avrebbero reso necessario un nuovo apprezzamento della convenienza e dell’adeguatezza dell’assetto precedentemente definito.
In tale direzione depongono anche la determinazione di sospensione n. 173 del 23 settembre 2025, espressamente fondata sulla sopravvenuta esigenza di revisione dei fabbisogni e riduzione della spesa, e la comunicazione di avvio del procedimento, che prospettava alternativamente l’adozione di una revoca o di un annullamento: il richiamo indistinto all’autotutela e l’improprio impiego del termine “annullamento” nel dispositivo non valgono, pertanto, a trasformare in annullamento d’ufficio un provvedimento che presenta, per presupposti, funzione ed effetti, i caratteri propri della revoca (per l’affermazione del principio di prevalenza della sostanza sulla forma, ai fini della qualificazione dei provvedimenti amministrativi, cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 2023, n. 4749).
5. La censura relativa alla mancata considerazione del contributo procedimentale dell’appellante è infondata. Dalla documentazione in atti risulta, infatti, che la società, pur essendo stata posta nelle condizioni di partecipare al procedimento, abbia espressamente dichiarato di non voler fornire ulteriori documenti o elementi valutativi, circostanza che essa stessa conferma nell’atto di appello, ove si limita a sostenere che l’Amministrazione disponesse già di tutti i dati necessari.
Tale prospettazione non dimostra, tuttavia, l’omessa valutazione di un contributo effettivamente presentato, ma ribadisce che nessun nuovo elemento fu sottoposto all’AREACOM. La garanzia partecipativa impone all’Amministrazione di consentire all’interessato di rappresentare le proprie ragioni e di valutare gli apporti concretamente acquisiti, ma non la obbliga a supplire all’inerzia del destinatario della comunicazione di avvio del procedimento, né a confutare osservazioni che non siano state formulate. Non assume rilievo, in senso contrario, che la società ritenesse già completa la documentazione in possesso dell’Agenzia, poiché essa avrebbe comunque potuto indicare quali elementi dovessero essere specificamente considerati, contestare i presupposti economici e finanziari prospettati oppure formulare soluzioni alternative al ritiro della gara. Deve pertanto escludersi tanto la violazione delle garanzie partecipative quanto il difetto di istruttoria dedotto sotto tale profilo, avendo l’Amministrazione regolarmente instaurato il contraddittorio procedimentale senza ricevere dall’appellante alcun apporto ulteriore suscettibile di specifica valutazione.
6. Anche la censura diretta a contestare l’ipotesi di riedizione della gara mediante un unico lotto regionale è infondata. Deve essere confermata la statuizione del TAR secondo cui il riferimento contenuto nel provvedimento impugnato rappresenta una mera opzione organizzativa, ancora subordinata agli esiti della nuova istruttoria e alle successive determinazioni dell’Amministrazione, e non una scelta già definitivamente assunta e produttiva di effetti lesivi. L’appellante non vanta, pertanto, un interesse attuale a censurare una configurazione della futura procedura che potrebbe non essere adottata o essere definita in termini diversi da quelli prospettati, fermo restando che, qualora la nuova gara fosse effettivamente bandita in un unico lotto, la relativa scelta potrebbe essere contestata anche attraverso i rimedi giurisdizionali previsti dall’ordinamento.

Né la mera prospettazione del lotto unico può reputarsi di per sé contraria all’art. 58 del d.lgs. n. 36 del 2023, poiché tale disposizione, pur valorizzando la suddivisione degli appalti in lotti quale strumento di promozione dell’accesso al mercato, non configura un obbligo assoluto, ma consente alla stazione appaltante di non procedervi, purché dia conto delle ragioni della propria scelta. Ogni valutazione sulla ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza della mancata suddivisione risulta dunque prematura, potendo essere compiuta soltanto se e quando l’Amministrazione adotterà una determinazione definitiva sul punto e ne renderà conoscibili le specifiche giustificazioni tecniche, economiche e organizzative.
7. Le censure con le quali l’appellante deduce l’illegittimità della revoca per la mancata dimostrazione di un effettivo risparmio economico sono, anch’esse, infondate.
La determinazione impugnata non trova infatti il proprio esclusivo fondamento nei dati riportati nella tabella di comparazione tra i costi sostenuti nel 2023 e i canoni risultanti dall’aggiudicazione, ma si inserisce nel più ampio quadro delineato dal Programma operativo regionale 2025-2027 e risponde alla sopravvenuta esigenza di ripensare complessivamente le caratteristiche dell’affidamento, mediante la revisione dei fabbisogni, dei massimali di spesa, del perimetro delle prestazioni, della struttura dei costi fissi, della consistenza del personale e del relativo costo della manodopera, nonché delle modalità di aggregazione e organizzazione dei servizi. Ne consegue che le contestazioni relative all’attualità dei valori utilizzati nella tabella, così come il richiamo alle singole previsioni della legge di gara che consentivano l’adeguamento del canone alla consistenza effettiva delle apparecchiature o includevano prestazioni ulteriori nel corrispettivo, non sono idonee a infirmare la ragione sostanziale della revoca, costituita dalla scelta di non vincolare le aziende sanitarie per cinque anni a un modello contrattuale non più ritenuto coerente con la nuova programmazione finanziaria e organizzativa.

Ai fini della legittimità del provvedimento non era, pertanto, necessario che l’Amministrazione dimostrasse già in quella sede l’esatto ammontare del risparmio conseguibile attraverso la futura procedura, essendo sufficiente che desse conto, come avvenuto, delle sopravvenute esigenze di contenimento della spesa e della necessità di riconsiderare l’assetto originariamente posto a base della gara. Una simile valutazione rientra nell’ampia discrezionalità riconosciuta all’Amministrazione nell’esercizio del potere di revoca, specialmente quando, come nella specie, i contratti non siano ancora stati stipulati e le circostanze sopravvenute impongano un nuovo bilanciamento tra l’affidamento dell’aggiudicatario e l’interesse pubblico alla sostenibilità della spesa sanitaria.
Il sindacato giurisdizionale resta quindi circoscritto alla verifica della non manifesta irragionevolezza, illogicità o arbitrarietà della scelta, vizi che non emergono nel caso in esame, non potendo il giudice sostituire alla strategia organizzativa individuata dall’Amministrazione quella, prospettata dall’appellante, consistente nell’esecuzione della gara aggiudicata con il successivo adeguamento dei relativi canoni (sull’ampia discrezionalità delle Amministrazioni in materia di revoca cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. III, 7 novembre 2025, n. 8691; Cons. Stato, Sez. V, 24 agosto 2023, n. 7927).
8. È infondata anche la censura relativa all’autorizzazione al ricorso alle procedure negoziate e alla stipulazione dei contratti ponte.
Una volta accertata la legittimità della revoca della precedente procedura, deve infatti riconoscersi all’Amministrazione la possibilità di adottare le misure temporanee necessarie ad assicurare, senza soluzione di continuità, l’erogazione di un servizio essenziale nelle more dell’espletamento della nuova gara. I contratti ponte non costituiscono una modalità alternativa e stabile di affidamento, ma una soluzione meramente transitoria e strumentale, limitata al tempo strettamente occorrente per l’attivazione della nuova gara centralizzata, la cui indizione era prevista entro il mese di gennaio 2026. Essi assolvono, pertanto, a una funzione di carattere esclusivamente interinale, volta a evitare che la revoca della gara determini interruzioni o disfunzioni nella gestione e manutenzione delle apparecchiature elettromedicali.
Né può sostenersi che l’Amministrazione fosse tenuta, al solo fine di evitare il ricorso a tali affidamenti temporanei, a dare esecuzione per cinque anni a una procedura divenuta non più coerente con la sopravvenuta programmazione finanziaria e organizzativa. La previsione di procedure negoziate, circoscritte nella durata e accompagnate dalla possibilità di risoluzione anticipata al momento dell’attivazione del nuovo affidamento, risulta proporzionata alla necessità di contemperare la continuità del servizio con l’esigenza di riedizione della gara e non presenta, di per sé, caratteri di irragionevolezza o sviamento di potere.
9. È infondata, infine, la censura relativa alla regolazione delle spese del giudizio di primo grado, avendo il TAR fatto corretta applicazione del principio della soccombenza, ponendo le spese di lite a carico della parte il cui ricorso è stato integralmente respinto.
10. Alla luce di quanto sopra, l’appello deve essere respinto.
La particolarità della controversia giustifica, tuttavia, la compensazione delle spese di lite della presente fase di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente F/F

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO