TAR Puglia, sez. I, 5 settembre 2026, n. 1001 – La controversia avente ad oggetto l’impugnazione da parte di un Comune delle determinazioni delle tariffe che l’Ente è tenuto a corrispondere ai gestori degli impianti per il conferimento dei rifiuti (nella specie, determinazioni adottate dall’AGER – Agenzia Territoriale della Regione Puglia), appartiene alla giurisdizione del G.A. alla luce dell’esercizio di un potere pubblico da parte dell’Agenzia nella determinazione delle tariffe, di fronte alla quale la posizione dei destinatari è di interesse legittimo. A prescindere, infatti, dai criteri di calcolo della tariffa – anche di natura convenzionale e che incidono, parzialmente, sulla consumazione della discrezionalità tecnica dell’Agenzia nella ricostruzione del c.d. full recovery cost – la Legge Regionale ha attribuito all’AGER un potere autoritativo di regolazione del mercato nell’ambito di un servizio di interesse generale di rilevanza economica. In ogni caso, ai sensi dell’art. 133, c. 1, lett. p) c.p.a., eventuali ed ulteriori posizioni di diritto soggettivo vantate dal gestore del servizio nei confronti del titolare della funzione pubblica rientrerebbero comunque nella giurisdizione esclusiva del G.A..
Quanto all’interesse a ricorrere, l’Ente locale è titolare di un interesse di mero fatto alla rimodulazione delle tariffe: detto interesse si pone quale mera conseguenza dalla scelta operata dal Legislatore di demandare in via accentrata all’Agenzia l’esercizio delle funzioni in questione, per consentirne la gestione associata, in rappresentanza di tutti i comuni a essa obbligatoriamente partecipanti; mentre solo sui cittadini, fruitori del servizio pubblico e destinatari finali dell’onere di pagamento del servizio di smaltimento rifiuti, i costi di gestione, attraverso l’imposizione della T.A.R.I., vengono in realtà definitivamente a gravare, stante l’obbligo di copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio relativi al servizio, mediante imposizione dei relativi oneri a carico dell’utenza, ai sensi dell’art. 1, c. 654 della l. n. 147/2013. I Comuni rivestono, pertanto, una posizione derivata, accessoria e riflessa, inidonea a radicare l’interesse a ricorrere.
Il rapporto giuridico che scaturisce dalla determinazione tariffaria ha natura tributaria e intercorre tra l’Amministrazione e i singoli cittadini: soltanto a questi ultimi, che subiscono il pregiudizio economico derivante dalla supposta erronea determinazione delle voci di costo, è concessa la facoltà (e l’onere) di contestare la determinazione tariffaria al momento in cui la stessa si attualizza con la richiesta di pagamento ovvero già con l’adozione della delibera di fissazione delle tariffe, qualora se ne possa constatare la immediata lesività.
Ne consegue che l’iniziativa giudiziaria dell’Ente locale si configura sostanzialmente come un’azione surrogatoria nell’interesse del singolo utente definitivamente inciso, inammissibile nel nostro ordinamento in quanto non pertiene al Comune agire in surroga né tutelare le posizioni economiche degli amministrati, non coincidendo l’interesse collettivo della comunità comunale con l’interesse individuale dei cittadini utenti del servizio.
N. 01001/2026 REG.PROV.COLL.
N. 00544/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 544 del 2024, proposto da
Comune di Ostuni, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Tanzarella e Mary Capriglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il Servizio di Gestione dei Rifiuti, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cantobelli, Marco Lancieri e Luca Vergine, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Progetto Gestione Bacino Bari Cinque S.r.l., Progetto Ambiente Provincia di Lecce, Progetto Ambiente Bacino Lecce Due S.r.l., Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Luigi Quinto e Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Puglia e Cisa S.p.a., non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
– della Determina del Direttore Generale di AGER n. 10 del 10 gennaio 2024 avente ad oggetto: “Impianto complesso di Conversano (BA) per il conferimento dei rifiuti solidi urbani. Determinazione della tariffa di conferimento per gli anni 2020, 2021, 2022 e 2023”;
– della Determina del Direttore Generale di AGER n. 11 del 10 gennaio 2024 avente ad oggetto: “Impianto CDR (ora CSS) sito in Cavallino (LE). Determinazione della tariffa per gli anni 2022 e 2023”;
– della Determina del Direttore Generale di AGER n. 13 del 10 gennaio 2024 avente ad oggetto: “Centro di selezione e linea di biostabilizzazione nel Comune di Poggiardo (LE). Revisione Istat per gli anni 2022 e 2023”.
– della Determina del Direttore Generale di AGER n. 14 del 10 gennaio 2024 avente ad oggetto: “Centro di selezione e linea di biostabilizzazione con discarica di servizio/soccorso di Ugento (LE). Determinazione della tariffa di conferimento a seguito di chiusura della discarica di servizio/soccorso e procedimento di revisione ISTAT della tariffa di conferimento per gli anni 2022-2023”;
– della Determina del Direttore Generale di AGER n. 41 del 9 Febbraio 2024 avente ad oggetto “Piattaforma di trattamento preliminare, biostabilizzazione e produzione CSS dei rifiuti indifferenziati raccolti in Provincia di Taranto sito in Massafra (TA). Presa d’atto del verbale di accordo tra Ager e Ditta Cisa Spa del 29.01.2024 e determinazione della tariffa di conferimento per il periodo Luglio 2017 – Dicembre 2023”;
– di ogni ulteriore atto, anche non conosciuto, precedente, conseguente e comunque in ogni caso connesso a quelli indicati, tra cui, ove occorrere possa, della nota AGER del 5.1.2024.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di A.G.E.R. e di Progetto Gestione Bacino Bari Cinque S.r.l., Progetto Ambiente Provincia di Lecce, Progetto Ambiente Bacino Lecce Due S.r.l. e Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2026 l’avv. Donatella Testini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Comune ricorrente ha chiesto l’annullamento delle determinazioni indicate in epigrafe, con le quali l’Agenzia Territoriale regione Puglia per il servizio di gestione rifiuti (nel prosieguo, anche solo AGER o Agenzia) ha rideterminato le tariffe che il Comune è tenuto a corrispondere ai gestori dei rispettivi impianti per il conferimento dei rifiuti effettuato negli anni 2022-2023 nonché per l’impianto di Conversano anche per i conferimenti effettuati dall’anno 2020 e per quello di Massafra dall’anno 2017.
Premesso che le determine impugnate comportano un rilevante incremento delle tariffe di accesso agli impianti (in applicazione del quale ha ricevuto richieste di pagamento da parte dei gestori degli impianti per un importo di oltre 400mila euro) che determinerà un’impennata della TARI nonché immediate ricadute sotto il profilo finanziario per il Comune ove non ripetibile dai cittadini, il Comune di Ostuni ne chiede l’annullamento, deducendone l’illegittimità a mezzo di tre articolati motivi di ricorso.
Si sono costituiti in giudizio AGER e le società dio gestione degli impianti controinteressate eccependo, in rito, l’inammissibilità del gravame sotto svariati aspetti e, nel merito, l’infondatezza, invocandone la reiezione.
Le controinteressate eccepiscono altresì il difetto di giurisdizione del G.A. in considerazione dell’applicazione da parte di AGER di specifiche clausole negoziali che prevedono un meccanismo di aggiornamento tariffario prestabilito dalle parti contraenti.
La Regione, ancorché ritualmente evocata in giudizio, non si è costituita.
Previo deposito di ulteriori memorie e repliche, la causa viene ritenuta per la decisione alla pubblica udienza dell’8 luglio 2026.
2. In primis, va dichiarata la giurisdizione del G.A. alla luce dell’esercizio di un potere pubblico da parte di AGER nella determinazione delle tariffe, di fronte alla quale la posizione dei destinatari è di interesse legittimo (Cons. Stato, Sez. V, n. 7257/2018). A prescindere, infatti, dai criteri di calcolo della tariffa – anche di natura convenzionale e che incidono, parzialmente, sulla consumazione della discrezionalità tecnica dell’Agenzia nella ricostruzione del c.d. full recovery cost – la Legge Regionale ha attribuito all’AGER un potere autoritativo di regolazione del mercato nell’ambito di un servizio di interesse generale di rilevanza economica.
In ogni caso, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. p) c.p.a., eventuali ed ulteriori posizioni di diritto soggettivo vantate dal gestore del servizio nei confronti del titolare della funzione pubblica rientrerebbero comunque nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.
3. Vanno esaminate, in rito, le preliminari eccezioni di carenza di legittimazione e di interesse ad agire sollevate sia dall’AGER resistente sia dalle Società controinteressate; eccezioni che la Sezione ha già accolto con le sentenze nn. 402/2026, 24/2025, 25/2025, 26/2025, 158/2025, 159/2025, 160/2025, 265/2025 e 266/2025 rese in analoghi giudizi instaurati da altri Comuni al fine di ottenere l’annullamento delle medesime determine impugnate in questa sede.
Il Collegio condivide appieno le argomentazioni esposte nelle suindicate pronunce (peraltro sulla base di un già consolidato orientamento di primo e secondo grado) e non ravvisa ragioni per discostarsene nel caso di specie.
3.1 Con riguardo al primo profilo, la legittimazione a ricorrere – e cioè la titolarità di una situazione giuridica soggettiva adeguatamente differenziata sul piano soggettivo, in virtù della speciale posizione rivestita rispetto all’esercizio del potere pubblico di cui si lamenta l’illegittimità, e qualificata sul piano oggettivo, esplicativa di un interesse meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico e da questo riconosciuta e tutelata (cfr. Consiglio di Stato, sezione quinta, 24 agosto 2023, n. 7928) – va esclusa a fronte dell’effettiva rappresentanza degli Enti locali all’interno dell’Agenzia, cui gli stessi partecipano obbligatoriamente per legge: i Comuni restano i titolari effettivi della funzione amministrativa pubblica di gestione del ciclo dei rifiuti urbani, che è organizzata ed esercitata, però, sulla base di disposizioni normative speciali, a un diverso livello di governo, e tanto sulla base dei principi di differenziazione e adeguatezza.
La Regione Puglia ha individuato l’Ambito Territoriale Ottimale dell’organizzazione della ridetta funzione pubblica nell’intero territorio regionale, segnatamente:
– ha stabilito che Per l’esercizio associato delle funzioni pubbliche relative al servizio di gestione dei rifiuti urbani, previste dal D.Lgs. 152/2006 e già esercitate dalle Autorità d’ambito territoriali ottimali quali forme di cooperazione degli enti locali, è istituita quale organo unico di governo una agenzia denominata “Agenzia territoriale della regione puglia per il servizio di gestione dei rifiuti (Agenzia)” cui partecipano obbligatoriamente la Regione e tutti i comuni e la Città metropolitana. L’Agenzia esercita le proprie funzioni per l’intero ambito territoriale ottimale e ha sede legale a Bari (art. 9, comma 1, della legge regionale pugliese 20 agosto 2012 n. 24, come successivamente modificata dalla legge regionale 4 agosto 2016, n. 20; cfr. già l’art. 3 bis, comma 1 bis, del decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, secondo cui, in particolare, Le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, compresi quelli appartenenti al settore dei rifiuti urbani, …, di determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza, …sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei istituiti o designati ai sensi del comma 1 del presente articolo cui gli enti locali partecipano obbligatoriamente);
– ha soppresso gli organi di governo a livello provinciale (art. 9, comma 2, della succitata legge regionale), ai quali, appunto, è subentrata ex lege in via unica ed esclusiva l’AGER;
– ha attribuito, per quanto di rilievo in questa sede, all’AGER l’esercizio dell’attività di determinazione delle tariffe per l’erogazione dei servizi di competenza, in conformità alla disciplina statale (art. 9, comma 7, lettera “a” della ridetta legge regionale pugliese), conformandole a principi di contenimento e agli eventuali criteri generali fissati dalle autorità nazionali di regolazione settoriale;
– ha previsto che Le deliberazioni dell’Agenzia sono validamente assunte negli organi della stessa senza necessità di deliberazioni, preventive o successive, da parte degli organi degli enti locali (art. 9, comma 4 della menzionata legge regionale n. 24/2012 e ss.mm.ii.).
I Comuni partecipano all’AGER (subentrata nelle funzioni degli ex A.T.O., già obbligatoriamente partecipati dalle Amministrazioni comunali), e, quindi, alla gestione e organizzazione del servizio, attraverso il Comitato dei Delegati (art. 10-ter della legge regionale n. 24/2012 e ss.mm.ii.), composto da membri individuati elettivamente dai rappresentanti del comuni del territorio regionale tra i Sindaci, uno per ciascun territorio provinciale e/o Area metropolitana e, in questo modo, contribuiscono alla formazione delle decisioni.
D’altra parte, sebbene il Comitato non possa effettuare un controllo specifico – di natura preventiva o successiva – sui singoli atti del Direttore generale (l’altro organo principale dell’Agenzia), al Comitato, istituito quale “organo collegiale dell’Agenzia per l’attuazione del Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani, eletto dai rappresentanti dei comuni del territorio regionale” (art. 10-ter, comma 1), è affidato il compito di verificare l’attuazione del piano regionale sui rifiuti (art. 10-ter, comma 3, lettera “c” della legge regionale pugliese n. 24/2012 e ss.mm.ii.) e, quindi, di partecipare in questo modo al processo decisionale nelle forme e con i limiti che la legge regionale prevede.
A ciò deve aggiungersi che il Comitato dei delegati, ai sensi dell’art. 6 dello Statuto di AGER, elegge il suo Presidente tra i suoi componenti; Presidente che, a norma del medesimo articolo, svolge funzioni di vigilanza sul buon funzionamento dell’Agenzia.
L’AGER, infine, non assume caratteristiche di neutralità, proprie delle Autorità indipendenti e di alcune Agenzie governative, e non è dotata soltanto di competenze di elevato profilo tecnico, ma – più correttamente – costituisce un ente esponenziale del territorio, al quale gli Enti locali partecipano necessariamente e obbligatoriamente per espressa disposizione normativa; territorio che è stato ex lege individuato nell’intero ambito regionale (ambito territoriale ottimale, appunto), al fine di superare le criticità dovute all’eccessiva frammentazione della gestione del servizio pubblico del ciclo dei rifiuti e di perseguire un più efficace ed efficiente esercizio dell’azione amministrativa.
L’AGER agisce, quindi, in veste di rappresentante necessario unitario ex lege di tutti gli Enti locali ricompresi nel territorio regionale, cui la legge ha demandato in via esclusiva l’esercizio unitario e lo svolgimento coordinato di alcune funzioni e servizi determinati, prima riservato ai singoli Comuni, quali la determinazione delle tariffe e i relativi aggiornamenti.
Sicché, essendo stato demandato per legge all’AGER resistente l’esercizio associato (unitario, accentrato e vincolato) delle ridette funzioni pubbliche, gli Enti locali partecipanti non sono legittimati a impugnare le relative determinazioni, poiché direttamente coinvolti nel decision making process e quindi, nell’esercizio del relativo potere amministrativo.
3.2 Quanto all’interesse a ricorrere, in subiecta materia, la giurisprudenza amministrativa ha condivisibilmente osservato che l’Ente locale è titolare di un interesse di mero fatto alla rimodulazione delle tariffe: detto interesse si pone quale mera conseguenza dalla scelta operata dal Legislatore di demandare in via accentrata all’Agenzia l’esercizio delle funzioni in questione, per consentirne la gestione associata, in rappresentanza di tutti i comuni a essa obbligatoriamente partecipanti; mentre soltanto sui cittadini, fruitori del servizio pubblico e destinatari finali dell’onere di pagamento del servizio di smaltimento rifiuti, i costi di gestione, attraverso l’imposizione della T.A.R.I., vengono in realtà definitivamente a gravare (T.A.R. Puglia, Lecce, sezione prima, 18 aprile 2017, n. 594), stante l’obbligo di copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio relativi al servizio, mediante imposizione dei relativi oneri a carico dell’utenza, ai sensi dell’art. 1, comma 654 della legge 27 dicembre 2013, n. 147.
Sicché i Comuni rivestono, nella specie, una posizione derivata, accessoria e riflessa (Consiglio di Stato, sezione quinta, 30 aprile 2018, n. 2595), come tale inidonea a radicare in capo agli stessi l’interesse a ricorrere.
È stato pure condivisibilmente rilevato che il rapporto giuridico che scaturisce dalla determinazione della tariffa per lo smaltimento dei rifiuti è un rapporto di natura tributaria, che intercorre tra l’Amministrazione e gli amministrati, che sono i singoli cittadini: e questi soltanto subiscono il pregiudizio economico derivante dalla supposta erronea determinazione delle voci di costo dello smaltimento dei rifiuti: soltanto a questi è concessa la facoltà (e l’onere) di contestare la determinazione tariffaria al momento in cui la stessa si attualizza con la richiesta di pagamento (Consiglio di Stato, sezione quarta, 30 giugno 2017, n. 3217) ovvero già con l’adozione della delibera di fissazione delle tariffe nelle diverse misure in relazione alle diverse categorie di utenti, qualora se ne possa constatare la immediata lesività per gli appartenenti a tali categorie, perciò impugnabile nel termine di decadenza decorrente dalla sua pubblicazione (Consiglio di Stato, sezione quinta, 16 settembre 2024, n. 7601, con cui si è precisato trattarsi di questione che va decisa caso per caso, dal momento che, al fine di valutare l’immediata lesività della delibera tariffaria, sono da ritenere decisivi: per un verso, il contenuto della delibera; per altro verso, il tenore delle censure).
Peraltro, con l’ iniziativa giudiziaria in esame, il Comune, nel contestare la correttezza delle modalità dell’esercizio delle competenze dell’AGER, propone sostanzialmente un’azione surrogatoria nell’interesse del singolo utente definitivamente inciso (anche non residente nel Comune ricorrente), inammissibile nel nostro ordinamento, poiché non pertiene al Comune agire in surroga rispetto all’interesse vantato dai propri cittadini, né al comune pertiene la tutela delle posizioni economiche degli amministrati (in tesi incisi da un errato innalzamento della tariffa) perché l’interesse collettivo della comunità comunale non coincide con l’interesse individuale dei cittadini utenti del servizio, essendo quest’ultimo perseguibile direttamente dal soggetto che ne è titolare esclusivo (Consiglio di Stato, sezione quarta, 30 giugno 2017, n. 3217; per omologhe considerazioni, T.A.R. Campania, Napoli, sezione prima, 26 settembre 2011, n. 4495, T.A.R. Lazio, Roma, sezione seconda quater, 6 agosto 2014, n. 8748).
Né la semplice posta negativa in bilancio dell’Ente è sufficiente a determinare una lesione effettivamente incidente sulla sfera giuridica del Comune, in assenza di allegazione di concreti, definiti e definitivi riscontri al riguardo, in specie in termini di costi imputati direttamente, necessariamente e definitivamente alle casse comunali e non ai singoli utenti (Consiglio di Stato, sezione quarta, 9 maggio 2024, n. 4183).
3.3 Da quanto fin qui esposto deriva con chiarezza l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e d’interesse ad agire.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite in ragione della natura degli interessi coinvolti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:
Leonardo Spagnoletti, Presidente
Maria Luisa Rotondano, Consigliere
Donatella Testini, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Donatella Testini
IL PRESIDENTE
Leonardo Spagnoletti
IL SEGRETARIO
