Violazioni fiscali non definitive: la stazione appaltante non è tenuta a valutare la fondatezza del debito tributario né l’affidabilità dell’impresa

N. 01527/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00533/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 533 del 2026, proposto da
Xylem Water Solutions Italia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B9FD274E64, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe La Rosa, Gianluigi Delle Cave, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Acque s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Michielin, Helga Garuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comid s.r.l., Energy S.r.l., non costituiti in giudizio;
Nuova Seir s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Denis De Sanctis, Francesca Vadi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Denis De Sanctis in Firenze, via A. Lamarmora, 53;

per l’annullamento

– del provvedimento di esclusione dalla gara “Tender n. 4619 Rfq_7223 avente ad oggetto accordo quadro per fornitura anche in regime di pronto intervento di elettropompe Xylem – Flygt, CIG n. B9FD274E64”, comunicato telematicamente sulla piattaforma “RDO Jaggaer 7223” in data 27.02.2026, con cui l’Amministrazione ha escluso la ricorrente dalla competizione di che trattasi;

– del provvedimento di aggiudicazione disposto dal Direttore Area Acquisti e servizi generali della S.A., della cui adozione si è data comunicazione alla ricorrente sulla piattaforma di gara in data 05.03.2026, con nota che parimenti si grava;

– di tutti i verbali della Commissione di valutazione, e in particolare quelli delle sedute del 11.02.2026 e del 23.02.2026 nel quale si è deliberata l’esclusione della ricorrente, sebbene non noti, né comunicati, né conoscibili in quanto non pubblicati;

– ove occorrer possa, della lex specialis di gara, del disciplinare e del capitolato speciale, nonché del “Regolamento per la disciplina dei contratti e degli appalti” di Acque s.p.a., nella parte in cui dovessero essere interpretati nel senso di escludere automaticamente dalla procedura di gara gli O.E. in caso di violazioni fiscali non definitivamente accertate di cui all’art. 95, comma 2, del d.lgs. n. 36/2023;

– di ogni atto presupposto, consequenziale e comunque connesso (ancorché non conosciuto), compresa la comunicazione di soccorso istruttorio dell’Amministrazione del 12.02.2026;

e per la condanna dell’Amministrazione

a disporre la riammissione della ricorrente nella procedura di gara con susseguente aggiudicazione della stessa a Xylem in quanto prima graduata, avendo offerto il ribasso percentuale maggiore rispetto agli altri concorrenti;

e con espressa richiesta della declaratoria ex art. 122 c.p.a. d’inefficacia del contratto/accordo quadro eventualmente stipulato in pendenza del gravame, e di cui non è pervenuta comunicazione, in ragione della richiesta di subentro di Xylem che formalmente si propone.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Acque s.p.a. e di Nuova Seir s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 luglio 2026 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Col ricorso in decisione la ricorrente, Xylem Water Solutions Italia s.r.l., impugna il provvedimento di esclusione dalla gara indetta da Acque s.p.a., gestore del servizio idrico integrato nel basso Valdarno, nonché i relativi verbali di valutazione e il provvedimento di aggiudicazione della stessa gara alla Nuova Seir s.r.l.; in via eventuale impugna altresì la lex specialis di gara. Chiede inoltre la declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato con l’aggiudicataria ai fini del subentro nel contratto in luogo di quest’ultima.

In particolare, nell’ambito della procedura di gara aperta per l’affidamento di un “accordo quadro per fornitura anche in regime di pronto intervento di elettropompe Xylem – Flygt”, con un importo a base di gara pari a euro 430.000,00 e una durata complessiva di 24 mesi, da aggiudicare con il criterio del prezzo più basso, Acque s.p.a., a fronte di una violazione fiscale di ingente valore (pari a € 11.194.337,00) anche se non definitivamente accertata – in ragione di quanto disposto dall’art. 95, comma 2, D.lgs. 36/2023, delle soglie stabilite all’art. 3 dell’All. II.10, e secondo i criteri previsti all’art. 4, comma 1, del medesimo Allegato – ha disposto l’esclusione dalla gara della ricorrente, non essendo emerse, a seguito del contraddittorio con la stessa, elementi utili per ritenere non rilevante la medesima violazione.

Quindi, al termine della procedura, con provvedimento del 4 marzo 2026, Acque ha disposto l’aggiudicazione della gara al concorrente primo classificato Nuova Seir s.r.l. .

La ricorrente con un unico motivo di ricorso, per quanto articolato, sostiene che il provvedimento sarebbe viziato in quanto si baserebbe solo sulla rilevata presenza di una violazione grave e non definitivamente accertata in materia fiscale, che seppure impugnata davanti al Giudice tributario e non sospesa in via giurisdizionale e/o amministrativa, avrebbe dovuto essere valutata in concreto da parte di Acque sotto il profilo della sua effettiva sussistenza e della sua incidenza sull’affidabilità dell’impresa e sulla sua capacità di fare efficacemente fronte agli oneri economici connessi alla esecuzione dell’appalto. L’interpretazione dell’art. 95, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023 effettuata dalla stazione appaltante, sarebbe incompatibile con i principi cui è informato il codice degli appalti, ossia i principi del risultato, della fiducia, dell’accesso al mercato e della buona fede. Ne deriverebbe il diritto della ricorrente alla riammissione alla gara e all’aggiudicazione, avendo offerto il massimo ribasso tra le partecipanti.

Sia la controinteressata aggiudicataria, Nuova Seir s.r.l., che l’amministrazione si sono costituite resistendo al ricorso. In particolare, entrambe hanno dedotto come ai sensi dell’art. 95, comma 2 del d.lgs. 36/2023, in presenza di una violazione fiscale grave e non definitivamente accertata, la stazione appaltante è tenuta a verificare la sussistenza dei presupposti che consentirebbero di ritenere irrilevante la violazione, ossia avere ottenuto una pronuncia giurisdizionale favorevole, anche non definitiva, o un provvedimento di sospensione in via giurisdizionale o amministrativa (art. 4, comma 2 dell’All. II.10), oppure aver ottemperato agli obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte dovute prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte (art. 95, comma 2, ultimo periodo); presupposti in mancanza dei quali la violazione fiscale grave deve ritenersi causa di esclusione dalla gara.

All’udienza dell’8 luglio 2026, sentiti i difensori, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non è fondato per i motivi che seguono.

Nel questionario compilato ai fini della partecipazione alla gara, Xylem ha espressamente dichiarato di non avere ottemperato agli obblighi di pagamento di imposte e tasse e di non essersi nemmeno impegnata in modo vincolante a pagare quanto dovuto (si veda la dichiarazione a pag.6), specificando in una nota integrativa (a pag.24 del documento) i dati relativi alla violazione e le ragioni della ritenuta irrilevanza, consistenti nell’intervenuta impugnazione davanti alla Corte di giustizia tributaria e nell’asserita infondatezza della pretesa fiscale.

In considerazione di tale dichiarazione, il seggio di gara ha ritenuto necessario “conoscere se l’efficacia della cartella è stata sospesa attraverso il pagamento di un terzo della quota oggetto di violazione, misura richiesta dal primo grado di giudizio, ex art. 126, del D.lgs. 175/2024, oppure abbia ottenuto dai giudici tributari una sospensione di esecutività o, ancora, se l’impresa abbia raggiunto accordi stragiudiziali per il pagamento della posizione debitoria”.

Con comunicazione in data 12 febbraio 2026, Acque ha quindi attivato il soccorso istruttorio ai sensi dell’art. 101 del D.Lgs. 36/2023 per consentire a Xylem di produrre “Documentazione utile a dimostrare la sospensione di efficacia dell’avviso di accertamento n. TMB032K00061/2025 attraverso il pagamento di un terzo della posizione debitoria (prevista per il primo grado di giudizio) o sospensione di efficacia disposta dal giudice tributario; in alternativa ogni altro documento che faccia rilevare alla commissione di gara l’effettiva sospensione di efficacia della cartella di che trattasi”.

In risposta alla suddetta richiesta, Xylem ha dichiarato “che la pretesa contenuta nell’avviso di accertamento TMB032K00061/2025 è infondata, tant’è che è stata avviata un’interlocuzione (tramite accertamento con adesione) con l’Agenzia delle Entrate e in ottica prudenziale presentato il ricorso presso la Corte di giustizia tributaria di primo grado di Milano”.

Dunque, Xylem ha partecipato alla gara dichiarando di non avere ottemperato agli obblighi di pagamento di imposte e tasse e di aver maturato una violazione fiscale di importo pari a euro 11.194.337,00 impugnata in sede giudiziale (pacificamente grave in quanto addirittura di molto superiore al valore dell’appalto e dunque alla soglia del 10% prevista dall’allegato II. 10), senza però fornire alla stazione appaltante, nemmeno in sede di soccorso istruttorio, alcun elemento, fra quelli tipizzati dal legislatore, utile ad escludere la rilevanza di tale violazione quale causa di esclusione.

Infatti, in primo luogo, non si può legittimamente pretendere che l’amministrazione che gestisce la gara si faccia carico di verificare la fondatezza o meno della pretesa impositiva formulata dall’amministrazione finanziaria: questo non è previsto dal Codice dei contratti ed è peraltro compito esclusivo dei giudici tributari. La stazione appaltante neppure è tenuta a valutare aspetti discrezionali diversi dai presupposti normativi, aspetti quali la serietà, l’affidabilità e la capacità finanziaria dell’operatore economico; anzi è a questo scopo che il Codice dei contratti predispone una serie di regole per delimitare il perimetro oggettivo degli accertamenti che la stazione appaltante deve compiere qualora emerga una violazione fiscale grave e non definitivamente accertata a carico di un concorrente.

In particolare, l’art. 95, comma 2 del d.lgs. 36/2023, e le disposizioni dell’Allegato II.10 stabiliscono tassativamente i casi in cui la violazione finanziaria, pur grave, ma non definitiva, non costituisca impedimento alla partecipazione alla gara; ovvero quando sia intervenuta pronuncia giurisdizionale favorevole anche se non definitiva ovvero un provvedimento di sospensione dell’esecutività in via giurisdizionale o amministrativa (art. 4, comma 2 dell’All. II.10).

Invero è proprio l’esecutività di un debito erariale superiore ad una determinata soglia, che pur non costituendo espressamente la causa di esclusione, ne è la ragione sostanziale, in quanto fatto evidentemente in grado di pregiudicare la solvibilità e quindi la continuità aziendale dell’appaltatore. Nel caso di specie tale circostanza è peraltro di palmare evidenza stante l’evidente sproporzione fra il valore dell’appalto e l’entità del debito fiscale.

Altra ipotesi in cui è possibile ritenere la violazione fiscale non rilevante è costituita dal fatto che l’operatore economico abbia ottemperato agli obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte dovute prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte (art. 95, comma 2, ultimo periodo); circostanza che nella fattispecie pacificamente non ricorre.

Viceversa, nessuna disposizione di legge prevede che, in presenza di una violazione fiscale non definitivamente accertata, la stazione appaltante debba valutare in concreto la capacità economica del concorrente o la sua affidabilità e moralità.

Dunque, secondo il testo dell’art. 95, comma 2, del d.lgs. n. 36 del 2023, ciò che la stazione appaltante deve “ritenere”, sulla base di mezzi di prova adeguati, è che il concorrente abbia commesso gravi violazioni non definitivamente accertate, che siano tali secondo i parametri indicati dalla stessa disposizione di legge (mediante rimando all’Allegato II.10) e che non siano irrilevanti stante la presenza delle circostanze esimenti sempre ivi indicate; senza che ciò comporti, in capo alla stazione appaltante, margini di apprezzamento ulteriori rispetto alla ricostruzione degli elementi di fatto individuati dal legislatore.

Come si legge sul punto nella relazione al Codice: “in sintesi il potere demandato alla stazione appaltante non riposa in una volizione ma in un margine di apprezzamento della situazione concreta riconducibile al concetto di discrezionalità tecnica: apprezzata l’esistenza del presupposto enucleato nella disposizione di legge, la scelta espulsiva diviene necessitata”.

In particolare, la valutazione tecnica demandata alla stazione appaltante consiste nel riscontro dei presupposti di fatto, come disegnati dal Codice e pertinenti Allegati: ai sensi dell’art. 4, comma 2, dell’Allegato II.10 occorre in particolare verificare se le situazioni non definitivamente accertate siano semplicemente sub judice ovvero abbiano già ricevuto un favorevole vaglio giurisdizionale, in quanto “le violazioni di cui al comma 1 non rilevano ai fini dell’esclusione dell’operatore economico dalla partecipazione alla procedura d’appalto se in relazione alle stesse è intervenuta una pronuncia giurisdizionale favorevole all’operatore economico non passata in giudicato, sino all’eventuale riforma della stessa o sino a che la violazione risulti definitivamente accertata, ovvero se sono stati adottati provvedimenti di sospensione giurisdizionale o amministrativa”.

Sicché, in mancanza delle condizioni previste al comma 2 dello stesso art. 4 citato, la violazione grave non definitivamente accertata costituisce causa di esclusione, senza che la stazione appaltante possa prendere in considerazione e valutare le circostanze indicate dalla ricorrente in merito alla sua affidabilità e alla fondatezza della pretesa erariale.

Quanto poi all’esigenza di una verifica circa l’effettiva capacità dell’operatore di adempiere comunque ai suoi obblighi contrattuali, essa non trova sostegno testuale. Anzi si può ritenere che l’aver parametrato l’accertamento dell’entità del debito e la conseguente esclusione dalla procedura di gara, all’entità dell’appalto (art. 3 dell’Allegato II.10), è indice della volontà del legislatore di escludere la possibilità che l’amministrazione procedente possa compiere simili giudizi, che avverrebbero sulla base di criteri opinabili i quali si metterebbero in stridente contrasto con le garanzie di prevedibilità e uniformità delle procedure di appalto e con gli stessi principi invocati dalla ricorrente. Volendo invece vincolare l’amministrazione a un parametro di giudizio certo, quale è quello della comparazione del debito al valore dell’appalto, si è inteso soddisfare le medesime esigenze di escludere (fino ad una certa soglia) l’incidenza del debito tributario sulla capacità di adempiere al contratto (principio del risultato) senza esporre da un canto l’operatore economico a imprevedibili e forse difficilmente sindacabili decisioni dell’amministrazione (principi di fiducia e buona fede ), dall’altro senza frapporre ostacoli eccessivi all’accesso delle imprese al mercato della contrattualistica pubblica (principio di accesso al mercato).

In conclusione, quanto precede dimostra che l’esclusione di Xylem è legittima, in quanto disposta all’esito di un’approfondita istruttoria in contraddittorio con l’operatore economico, nel corso della quale, nonostante le precise richieste della stazione appaltante, volte ad accertare l’eventuale sussistenza dei presupposti normativi per l’irrilevanza della violazione fiscale rilevata, il concorrente non ha fornito alcun elemento utile a questo fine; sicché la motivazione dell’esclusione, basata sull’esistenza di una violazione grave non definitivamente accertata e sulla mancanza dei presupposti previsti dall’art. 95, comma 2, del Codice e dall’art. 4, comma 2 dell’Allegato II.10, è idonea a sorreggere il provvedimento.

E’ conseguentemente infondata la domanda di condanna al subentro nel contratto.

Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente a rimborsare le spese di lite all’amministrazione resistente e alla controinteressata, che si liquidano, per ciascuna di esse, in € 3.000,00 oltre oneri accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Riccardo Giani, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

Nicola Fenicia, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO