Il soccorso istruttorio non può sanare le carenze dell’offerta e dei requisiti premiali

N. 03650/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01420/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1420 del 2024, proposto da IMC Improve s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Berruti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Trasporti Milanesi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Cardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

EY Advisory s.p.a. e NSR s.r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento

– del verbale di aggiudicazione del 10 maggio 2024 con il quale il Responsabile del Procedimento per la fase di affidamento della ATM Azienda Trasporti Milanesi S.p.A. ha disposto, in favore delle società EY Advisory S.p.A. e NSR S.r.l., in costituenda ATI, l’aggiudicazione dell’appalto n. 3600000193 – Procedura aperta telematica per l’assegnazione del servizio di sviluppo, manutenzione e supporto evolutivo relativo all’adozione di una piattaforma GRC; e di ogni altro atto a quello anzidetto, comunque, connesso, anteriore o conseguente.

Visto il ricorso, con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Trasporti Milanesi S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2026 la dott.ssa Marilena Di Paolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno ricorso ha per oggetto la procedura aperta telematica avviata dall’Azienda Trasporti Milanesi s.p.a. (d’ora in poi solo ATM), in qualità di stazione appaltante, per l’affidamento del servizio di sviluppo, manutenzione e supporto evolutivo relativo all’adozione di una piattaforma GRC in modalità SAAS (Governance, Risk & Compliance), compresa l’integrazione con SAP HR, appalto del valore di € 1.795.000 + IVA, per una durata stimata pari a 7 anni, da aggiudicarsi ex art. 108 del d. lgs. n. 36/2023 sulla base dell’offerta economicamente più vantaggiosa (art. 108 del Decreto Lgs. N. 36/2023) Appalto n. 3600000193 – CIG n. A01B00CA1F.

2. Alla gara hanno partecipato, oltre alla società ricorrente, la controinteressata ATI formata da EY Advisory s.p.a. e dalla NSR s.r.l..

3. Nella seduta pubblica del 12 marzo 2024 (All. 11, doc. n. 11 ric.) la Commissione di gara ha concluso l’esame delle offerte delle due concorrenti, attribuendo all’ATI controinteressata il punteggio complessivo di 82,57 punti (di cui 60 punti per l’offerta tecnica e 22,57 punti per l’offerta economica) e alla ricorrente il punteggio complessivo di 65 punti (di cui 35 punti per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica).

4. Con il verbale del 10 maggio 2024 (All. 10, doc. 10 ric.) la gara è stata pertanto aggiudicata all’ATI controinteressata.

5. Con ricorso notificato il 10 giugno 2024, la ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare, dell’aggiudicazione, formulando altresì domanda risarcitoria.

6. La società ricorrente ha formulato un unico motivo di ricorso, con il quale ha dedotto la “Violazione delle prescrizioni del Disciplinare di Gara in ordine alle modalità di aggiudicazione – Errore sui presupposti – Difetto di istruttoria e di motivazione – Contraddittorietà dell’azione amministrativa – Violazione dell’art. 101, comma 3 del Decreto Lgs. 31 marzo 2023 n. 36 – Eccesso di potere per illogicità e travisamento”.

La ricorrente sostiene che illegittimamente la Commissione di gara non le avrebbe attribuito il punteggio previsto dall’art. 7 del disciplinare di gara in relazione ai due criteri selettivi di cui alle lettere “E) esperienza su tematiche di Risk Management” ed “F) esperienza su tematiche di Internal Audit”, con “almeno 2 analisti” e “almeno 10 anni di esperienza nella consulenza di processo …”, elementi di valutazione che la Commissione avrebbe dovuto desumere dai curricula inseriti in offerta.

La ricorrente aggiunge che nella Tabella B, allegata al verbale n. 6 del 7 marzo 2024, la Commissione le avrebbe negato l’attribuzione dei punteggi a fronte dell’evidente possesso dei requisiti richiesti dal punto 7 del disciplinare, atteso che “Dichiara la disponibilità di n. 3 consulenti in ambito Risk Management, tuttavia, dai CV presentati risulta il possesso di comprovata esperienza nella consulenza di processo su tematiche di Risk Management per una sola elle 3 risorse proposte”; identico giudizio sarebbe stato espresso con riferimento all’Internal Audit. Quindi, a dire della ricorrente, la motivazione sarebbe apparente, dal momento che sarebbe generico e ambiguo il riferimento a “una sola delle 3 risorse proposte”. Infine, il giudizio negativo della Commissione sarebbe viziato per evidente contraddizione, dato atto che “In data 7 maza 2024 alle ore 12.30, la Commissione, nuovamente riunita in seduta riservata” avrebbe “verificato il possesso in capo a entrambe le società offerenti del requisito di cui al punto 1 del Disciplinare di gara”.

7. Si è costituita in giudizio l’ATM per resistere al ricorso, depositando documenti e memoria, con la quale ha eccepito l’inammissibilità per genericità delle contestazioni mosse dalla ricorrente sulle valutazioni compiute dalla Commissione di gara sui profili curriculari.

8. Alla camera di consiglio del 10 luglio 2024, la ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare ed è stata fissata l’udienza di merito.

9. Successivamente, la stazione appaltante ha depositato in giudizio copia del contratto di appalto stipulato il 19 luglio 2024 con la controinteressata ATI.

10. In prossimità dell’udienza di merito le parti hanno infine depositato memorie e repliche ribadendo le proprie tesi.

11. All’udienza pubblica del 26 giugno 2026 la causa, dopo la discussione delle parti, è stata trattenuta in decisione.

12. Si può prescindere dall’esame dell’eccezione sollevata dalla stazione appaltante dal momento che il ricorso è infondato.

13. Preliminarmente il Collegio rammenta che le valutazioni della commissione giudicatrice sull’offerta tecnica, nell’ambito del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e sono sindacabili in sede giurisdizionale solo nei limiti della manifesta illogicità, del travisamento dei fatti o dell’errore di fatto (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, n. 29 ottobre 2020, n. 6753), che non ricorrono nel caso di specie. La giurisprudenza ha inoltre affermato che non è consentito al giudice sostituirsi alla stazione appaltante nel rinnovare il confronto tecnico tra le offerte o nel valorizzare, in via esclusiva, singoli elementi quantitativi; il mero dissenso sul punteggio attribuito non è sufficiente a dimostrare l’illegittimità della valutazione (ex multis Cons. Stato, Sez. III, 2 settembre 2019, n. 6058).

14. Nella fattispecie il disciplinare di gara (All.4, doc. 4, ric.) prevedeva, al punto 1, come requisito essenziale, a pena di esclusione, la “disponibilità di almeno 3 risorse da destinare al progetto di configurazione, anche contemporaneamente, ognuna in possesso di almeno 5 anni di esperienza maturata presso altri clienti nella configurazione di piattaforme per la gestione dei processi di ERM, IA, gestione dei GAP ed in generale di un Sistema di Controllo Interno e Gestione de Rischi (SCIGR)” e inoltre, prevedeva, tra i criteri di attribuzione del punteggio all’offerta tecnica, al punto 7, lett.re E e F: “E) esperienza su tematiche di Risk management: 10 punti

Verranno assegnati i seguenti punteggi:

• disponibilità di almeno 2 analisti, tra quelli destinati al Servizio, ciascuno dei quali in possesso di almeno 10 anni di esperienza nella consulenza di processo su tematiche di Risk Management: 10 punti

• nessuna disponibilità di risorse come sopra indicate: 0 punti

F) esperienza su tematiche di Internal Audit: 10 punti

Verranno assegnati i seguenti punteggi:

• disponibilità di almeno 2 analisti, tra quelli destinati al Servizio, ciascuno dei quali in possesso di almeno 10 anni di esperienza nella consulenza di processo su tematiche di Internal Audit: 10 punti

• nessuna disponibilità di risorse come sopra indicate: 0 punti”.

15. È evidente che il punto 1 del disciplinare di gara indica come requisito essenziale l’esperienza nella “configurazione di piattaforme” mentre il punto 7 prevede come requisito premiale per l’attribuzione di 10 punti l’esperienza nella “consulenza di processo” sulle tematiche del Risk Management e Internal Audit, attività che appaiono ontologicamente non sovrapponibili, dal momento che la configurazione di piattaforme evoca un’attività materiale, mentre l’attività di consulenza riguarda prestazioni intellettuali caratterizzate da competenze specialistiche.

16. La ricorrente ha indicato come figure, tra quelle destinate al Servizio, in possesso di almeno 10 anni di esperienza nella consulenza di processo su tematiche di Risk Management e di Internal Audit (All. 11, doc. 11, ATM, pagg. 34 e 35 dell’offerta tecnica):

2.1.1. CV n.1 – Vincenzo Carolla

2.1.2. CV n.2 – Roberto Pezzuto

2.1.3. CV n.3 – Davide Guidi

17. Risulta dai curricula contenuti nell’offerta tecnica della ricorrente (All. 11, doc. 11, ATM, da pag. 7 a pag. 16) che:

– Vincenzo Carolla, ingegnere elettronico: è stato “Director delle service line Business Process Management e Risk & Compliance Management per l’Italia di una società multinazionale di consulenza all’interno della quale è stato Global Expert della practice Risk & Compliance Management”, sicché l’ing. Carolla è chiaramente in possesso dei requisiti premiali, avendo maturato esperienza nella consulenza di processo su tematiche di Risk Management e di Internal Audit;

– Roberto Pezzuto, perito industriale informatico: “E’ il responsabile IT della Società per tutte le configurazioni applicative e infrastrutturali inerenti anche la piattaforma ARIS Risk & Compliance. Coordina tutto il reparto tecnico sui progetti di configurazione della piattaforma incluse le attività di Application Maintenance Service (AMS) e di evolutiva in modo trasversale su tutti i clienti” e vanta “11 Anni di esperienza professionale nella configurazione di piattaforme per la gestione dei processi di ERM, IA, gestione dei GAP”;

– Davide Guidi, perito industriale informatico: vanta “11 Anni di esperienza professionale nella configurazione di piattaforme per la gestione dei processi di ERM,IA, gestione dei GAP” e “Segue tutti i progetti di configurazione della piattaforma incluse le attività di Application Maintenance Service (AMS) e di evolutiva in modo trasversale su tutti i clienti. All’interno del team IMC Improve, coordina le figure più junior che lo affiancano nelle attività di implementazione della piattaforma ARIS Risk & Compliance”.

Negli ultimi due curricula è evidente la carenza delle competenze di processo su tematiche di Risk Management e di Internal Audit in capo ai due tecnici, mentre non c’è alcun dubbio sul possesso delle competenze in ambito di implementazione, parametrizzazione e configurazione delle piattaforme in capo agli stessi periti, Pezzuto e Guidi.

18. Quanto ai professionisti richiamati nel ricorso (Ing. Andrea Morstabilini, Ing. Paolo Diprizio, Dott.ssa Carolina Cocconese e Ing. Francesco Greco), la ricorrente si limita ad affermare che sarebbero tutti dotati di pluriennali esperienze nei settori interessati, senza però dimostrare il possesso degli specifici requisiti premiali.

19. Da quanto sopra esposto, il Collegio non rileva profili di manifesta illogicità, di travisamento dei fatti o di errore di fatto nella valutazione espressa dalla Commissione di gara, la quale ha rilevato che le ricorrente “ha dichiarato la disponibilità di n. 3 consulenti in ambito Risk Management, tuttavia, dai CV presentati risulta il possesso di comprovata esperienza nella consulenza di processo su tematiche di Risk Management per una sola delle 3 risorse proposte”; identica annotazione è stata formulata in ordine alla tematica dell’Internal Audit. Quindi, relativamente ai due criteri valutativi (punto 7 lett. E) e F) del Disciplinare di gara), la Commissione ha correttamente attribuito all’offerta della ricorrente zero punti.

20. Va poi rilevato che il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento presuppone, secondo giurisprudenza consolidata, l’identità tra le situazioni prese in considerazione e poste a confronto (Consiglio di Stato, sez. V, 7 aprile 2025, n. 2951), di cui l’interessato deve dare la prova rigorosa (Consiglio di Stato sez. V, 16 marzo 2026, n. 2150), prova che nella fattispecie non è stata fornita dalla ricorrente, la quale deduce ma non dimostra la disparità di trattamento nella valutazione delle esperienze professionali della controinteressata, senza nemmeno indicare le figure professionali che avrebbero ottenuto il maggior punteggio, limitandosi ad affermare che la sua offerta sarebbe “sostanzialmente analoga a quella prodotta dalle società aggiudicatarie”.

21. Priva di pregio è infine l’asserita violazione dell’art. 101 del d. lgs. n. 36/2023, per aver la stazione appaltante “omesso ogni accertamento anche mediante la prevista richiesta di chiarimenti alla società ricorrente” soluzione che – a dire della ricorrente – avrebbe, senz’altro, consentito la giusta valorizzazione dell’offerta.

22. Come noto, il citato art. 101 del d. lgs. n. 36 del 2023 disciplina l’istituto del soccorso istruttorio, e al comma 1, consente al concorrente di: a) integrare ogni elemento mancante nella documentazione trasmessa alla stazione appaltante nel termine per la presentazione delle offerte con la domanda di partecipazione alla procedura di gara o con il documento di gara unico europeo, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica; b) sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, nel documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica.

23. Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, non è ammissibile il soccorso istruttorio (sia in funzione integrativa, sia in funzione sanante) degli elementi integranti, anche documentalmente, il contenuto dell’offerta (tecnica od economica): ciò che si porrebbe in contrasto con il superiore principio di par condicio dei concorrenti; si possono invece emendare le carenze o le irregolarità che attengano alla (allegazione) dei requisiti di ordine generale (in quanto soggettivamente appartenenti all’operatore economico in quanto tale), non quelle inerenti ai requisiti di ordine speciale in quanto atte a strutturare i termini dell’offerta, con riguardo alla capacità economica, tecnica e professionale richiesta per l’esecuzione delle prestazioni messe a gara (Consiglio di Stato sez. V, 30 dicembre 2025, n. 10427; id. sez., 23 maggio 2025, n. 4526 e 2 ottobre 2023, n. 8612).

24. Nella fattispecie, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, nessun obbligo di soccorso istruttorio sussisteva a carico della stazione appaltante, dal momento che tale istituto non può essere utilizzato per supplire a carenze dell’offerta e, in particolare, alla carenza dei requisiti premiali previsti dal punto 7 del disciplinare di gara.

25. Concludendo, il ricorso è infondato e va pertanto respinto.

26. Ne consegue che la legittimità dell’impugnato provvedimento di aggiudicazione esclude per ciò stesso in radice, nei termini formulati dalla ricorrente, la fondatezza della connessa domanda risarcitoria introdotta nel presente giudizio.

27. Al riguardo è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale per cui la domanda risarcitoria da illegittimità provvedimentale dell’Amministrazione deve essere respinta, una volta accertata la legittimità dell’atto impugnato, perché in ragione di ciò è già senz’altro escluso il requisito del danno ingiusto richiesto dall’art. 2043 cod. civ., in quanto l’attività dell’Amministrazione di adozione del provvedimento riconosciuto legittimo, per definizione, non può essere considerata ingiusta né illecita (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2019, n. 2870).

28.Le spese di lite, che seguono il principio della soccombenza, si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite a favore dell’Azienda Trasporti Milanesi s.p.a., spese che sono liquidate nella misura di € 3.000,00 (tremila/00) oltre agli accessori come per legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario

Marilena Di Paolo, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO