Limiti al principio di equivalenza e natura interpretativa dei chiarimenti della stazione appaltante

03853 /2026 REG.PROV.COLL.

01021/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1021 del 2026, proposto dalla Pp&C S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4D2435E0C, rappresentata e difesa dagli avvocati Eugenio Barrile e Elisabetta Durante, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Barrile in Roma, via Po, 22,

contro

• la FA Security r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Attilio Giordano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
• la Società Regionale per la Sanità (So.Re.Sa.) S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fabio Aprea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
• la Regione Campania, non costituita in giudizio,

per la riforma

 della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 116/2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della FA Security S.r.l. e della So.Re.Sa. S.p.a.; Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno     28 aprile 2026, il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. La Società Regionale per la Sanità – So.Re.Aa S.p.a. ha indetto una procedura di gara avente ad oggetto la fornitura di kit per la raccolta e conservazione del DNA da salme destinate alla cremazione, occorrenti alle SS.LL. della Regione Campania. Ai fini dell’aggiudicazione era previsto il criterio del minor prezzo, ai sensi dell’art. 108, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023. Tale procedura prevedeva una previa verifica di conformità tecnica dei prodotti offerti da parte di un seggio di esperti appositamente nominato.
   Alla procedura hanno partecipato solo due operatori economici, FA Security S.r.l., poi risultata aggiudicataria, e Pp&C S.r.l.Pp&C ha impugnato, presso il TAR Campania, la determinazione del Direttore Generale di Re.Sa. n. 159 del 22 maggio 2025, con cui l’appalto è stato aggiudicato a FA Security.

2. Con successivi motivi aggiunti, la società ricorrente ha esteso l’impugnazione anche ai verbali del Seggio di Conformità Tecnica n. 4 e n. 5. Tali verbali, redatti dopo l’aggiudicazione, contenevano l’esame dei motivi di ricorso e le ragioni tecniche per cui i prodotti dell’aggiudicataria erano stati ritenuti conformi.
3. Il TAR, con sentenza n. 116/2026, ha respinto sia il ricorso che i motivi aggiunti, basando la propria decisione principalmente sulla ritenuta operatività del principio di equivalenza funzionale.Il Collegio ha sostenuto che tale principio costituisce un presidio fondamentale della concorrenza a livello comunitario e deve trovare applicazione indipendentemente dal fatto che la lex specialis lo menzioni espressamente o che i concorrenti lo invochino in modo formale per ogni elemento dell’offerta. Secondo il Tribunale, le “caratteristiche tecniche minime” indicate nel capitolato non rappresentavano requisiti strutturali inderogabili tali da precludere l’equivalenza, ma erano declinate come requisiti di carattere funzionale.

   Ciò sarebbe dimostrato dalla descrizione dei prodotti nella legge di gara, spesso accompagnata dall’indicazione di finalità specifiche come, ad esempio, il mantenimento o la conservazione dei campioni; sarebbe così dimostrato che le finalità dell’appalto potevano essere soddisfatte anche da prodotti con caratteristiche differenti da quelle indicate nel capitolato.

   Il TAR ha, inoltre, precisato che la valutazione di equivalenza può essere effettuata dalla Commissione anche in forma implicita se la documentazione tecnica prova la rispondenza del prodotto ai bisogni della stazione appaltante.

   In merito alla presunta carenza di motivazione, il Collegio ha stabilito che i chiarimenti forniti nei verbali successivi all’aggiudicazione non costituivano una motivazione postuma inammissibile, bensì un approfondimento basato sugli atti del procedimento, il cui esito era quello di confermare la conformità delle soluzioni proposte dalla società aggiudicataria. Infine, il Tribunale ha ribadito che il sindacato giudiziale sulla discrezionalità tecnica della stazione appaltante è limitato e può intervenire solo in caso di provata erroneità, che nella fattispecie non sarebbe stata dimostrata, risultando le valutazioni del Seggio tecnico diffuse, specifiche e adeguate.

4. Il primo motivo di appello si concentra sugli errores in procedendo, sull’omessa pronuncia del giudice di primo grado e sulla violazione della lex specialis, in particolare riguardo alla carenza della documentazione tecnica obbligatoria. La Società appellante sostiene che l’offerta di FA Security avrebbe dovuto essere esclusa poiché molti componenti del kit non erano accompagnati dalle schede tecniche richieste a pena di esclusione dal Disciplinare e dal Capitolato.Nello specifico, viene contestata la mancanza di documentazione idonea per la busta di sicurezza, per la quale sarebbe stato presentato un rapporto di prova incompleto, privo di firma digitale e riferito a un prodotto differente, nonché per le pinze, le buste multibarriera e i contenitori per la conservazione delle card, che sarebbero risultati privi di attestazioni su caratteristiche minime quali la tenuta stagna o la resistenza alla lacerazione.

   Il secondo motivo censura la violazione dell’art. 98 del codice degli appalti, relativo all’illecito professionale grave. L’appellante evidenzia come la documentazione prodotta dalla controinteressata sia stata artatamente fuorviante e manipolata per influenzare le decisioni della stazione appaltante. Viene citato il caso del rapporto di prova dell’Istituto Giordano, che sarebbe stato presentato in modo parziale e relativo a una busta diversa da quella offerta, e l’indicazione di un dispositivo medico fuori commercio dal 2021 per il requisito della pinza chirurgica, elementi che avrebbero dovuto indurre l’Amministrazione a valutare l’inaffidabilità dell’operatore.

   Il terzo motivo denuncia la violazione dell’autovincolo e dei chiarimenti forniti dalla stazione appaltante durante la fase di pre-gara. PP&C aveva espressamente chiesto se sarebbe stato possibile offrire prodotti alternativi per i contenitori di liquido e per il tappo della provetta, ricevendo risposte negative che confermavano le prescrizioni del capitolato. Nonostante ciò, l’Amministrazione ha poi accettato l’offerta di FA Security che presenterebbe proprio quelle varianti di cui si era precedentemente negata l’ammissibilità.

   Il quarto motivo di appello censura un difetto di motivazione degli atti di gara originari. I primi tre verbali del Seggio di conformità tecnica non spiegherebbero in alcun modo perché le difformità e le carenze documentali dell’aggiudicataria siano state ritenute superabili, né fornirebbero ragioni per il superamento dei chiarimenti resi in precedenza. L’assenza di un percorso logico che giustifichi l’ammissione di un’offerta palesemente difforme renderebbe l’azione amministrativa del tutto arbitraria.

   Il quinto motivo contesta la legittimità dei verbali n. 4 e 5, adottati a gara conclusa e dopo la presentazione del ricorso, definiti come un tentativo di introdurre una motivazione postuma inammissibile. L’appellante sostiene che tali atti non possano sanare il deficit motivazionale originario, poiché non si limitano a esplicitare ragioni già presenti nei documenti di gara, ma introducono per la prima volta l’applicazione del principio di equivalenza, mai menzionato nei verbali precedenti.

   Il sesto motivo di appello si sofferma criticamente sulla natura tautologica e irragionevole del giudizio di equivalenza espresso dal Seggio di conformità tecnica, specialmente all’interno dei verbali prodotti a gara conclusa. L’appellante sostiene che le valutazioni fornite dall’Amministrazione siano mere affermazioni di stile, prive di un reale supporto logico che spieghi come i prodotti difformi di FA Security possano effettivamente soddisfare i bisogni della stazione appaltante.

   Viene contestato il ricorso a verifiche meramente visive per accertare caratteristiche tecniche complesse come l’impermeabilità, la tenuta stagna o la resistenza alla lacerazione.

   Avverso la suddetta sentenza, Pp&C ha proposto ricorso in appello, articolato in otto motivi.
   Un esempio emblematico di tale illogicità riguarderebbe il requisito n. 14, relativo ai contenitori di liquido: il Seggio ha definito come “miglioria” l’offerta di un unico contenitore da 2,0 ml in luogo dei due richiesti da 0,4 ml, ignorando che la prescrizione originaria era finalizzata alla conservazione separata di campioni distinti. Allo stesso modo, per il requisito n. 15, il Seggio ha ritenuto conforme una provetta con tappo rigido anziché in elastomero, senza spiegare come questo possa garantire la sicurezza dell’operatore, che sarebbe costretto ad aprire il contenitore rischiando lo sversamento di formaldeide invece di forare il tappo con una pinza.

   Il settimo motivo contesta la mancata verifica della congruità e dell’anomalia dell’offerta economica. FA Security ha vinto offrendo un prezzo di circa un milione di euro a fronte di una base d’asta superiore ai quattro milioni, con un ribasso enorme rispetto anche all’offerta di PP&C. L’appellante sostiene che l’Amministrazione avrebbe avuto l’obbligo di verificare la serietà di tale ribasso, specialmente in presenza di numerose difformità tecniche nei prodotti offerti.

   L’ottavo motivo, infine, deduce l’inapplicabilità del principio di equivalenza a forniture standardizzate aggiudicate con il criterio del minor prezzo. Poiché la gara riguardava prodotti con caratteristiche definite dal mercato e dettagliate minuziosamente dalla lex specialis, ogni scostamento sostanziale dalle prescrizioni tecniche integrerebbe un’ipotesi di aliud pro alio.

5. Si sono costituite in giudizio sia Re.Sa. che la FA Security, chiedendo entrambe il rigetto dell’appello.
6. All’udienza pubblica del 28 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in
7. In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità dei documenti prodotti per la prima volta dall’appellante, in data 17 aprile 2026 (unitamente alla memoria di replica), in violazione del divieto di nuove prove di cui all’art. 104, comma 2, c.p.a.: infatti, si tratta o di documenti di data ampiamente anteriore all’avvio del giudizio e che quindi avrebbero potuto essere prodotti in primo grado, o di una perizia di parte,
8. Nel merito, l’appello èIn applicazione del principio della ragione più liquida possono prioritariamente essere prese in considerazione le censure relative al requisito n. 14.Al riguardo si osserva preliminarmente che l’art. 6.1 del capitolato aveva previsto una serie di caratteristiche tecniche minime che ciascun kit offerto doveva possedere a pena di esclusione. Tra di esse, la n. 14 prevedeva “N° 2 contenitori monouso da 0,4 ml di liquido compatibile con DNA”.

   L’odierna appellante, peraltro, aveva posto un quesito alla stazione appaltante, per sapere se i due contenitori da 0,4 ml potessero essere sostituiti da due contenitori da 2 ml. In risposta, però, l’Amministrazione aveva confermato quanto previsto negli atti di gara (risposta PI014913-25).

   Successivamente, invece, la medesima stazione appaltante ha ritenuto ammissibile l’offerta di FA Security, il cui kit conteneva un solo contenitore da 2,0 ml, in luogo dei due contenitori da 0,4 ml prescritti.

   Tale comportamento costituisce una grave violazione della legge di gara e del principio della par condicio tra gli operatori economici. L’offerta di FA Security non rispetta le caratteristiche minime prescritte dal capitolato e pertanto la società avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara.

   che secondo la giurisprudenza preferibile non può essere prodotta per la prima volta in appello (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. II, 13 febbraio 2024, n. 1445; id., sez. VI, 22 settembre 2023, n. 8485).

9. Né, in senso contrario, può essere fatto appello al principio di equivalenza. L’allegato 5, del d.lgs. n. 36 del 2023, prevede, tra l’altro, che le stazioni appaltanti, anche quando enucleano delle specifiche tecniche, “non possono escludere un’offerta per il motivo che i lavori, le forniture o i servizi offerti non sono conformi alle prestazioni o ai requisiti funzionali, se vi ottemperano in modo equivalente, né perché non conformi alle specifiche tecniche, se si tratta di prestazioni conformi a una norma europea, a una omologazione tecnica europea, a una specifica tecnica comune, a una norma internazionale o a un sistema tecnico di riferimento adottato da un organismo europeo di normalizzazione che contemplano le prestazioni o i requisiti funzionali prescritti” (parte II.A, punto 7). Inoltre è espressamente contemplata la possibilità che l’offerente dimostri che “le soluzioni proposte ottemperano in maniera equivalente alle prestazioni, ai requisiti funzionali e alle specifiche tecniche prescritti” (parte II.A, punto 8).Si tratta di disposizioni che manifestano un chiaro favor partecipationis da parte del legislatore, che intende così promuovere la massima competizione tra gli operatori economici.Tuttavia, affinché l’applicazione del principio di equivalenza non trasmodi in arbitrio, essa non può portare a sovvertire la legge di gara.

   La giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire che l’equivalenza deve essere valutata in riferimento allo scopo del singolo requisito richiesto tra le caratteristiche di minima e non alle finalità complessive dell’appalto (da ultimo, cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 gennaio 2026, n. 668).

10. Nel caso specifico, il Capitolato non illustrava la finalità per la quale erano richiesti due distinti contenitori. Il silenzio sul punto autorizzava ragionevolmente a pensare che le Amministrazioni, per varie ragioni, potessero avere necessità di conservare due distinti campioni.Non è, quindi, sostenibile la motivazione postuma del Seggio di gara, secondo cui l’offerta di un singolo contenitore monouso da 2 ml rappresenterebbe addirittura una miglioria rispetto a quanto previsto dal Capitolato, perché la capienza sarebbe superiore a quella complessivamente richiesta dalla legge di gara (0,8 ml). Essa, infatti, non spiega in alcun modo per quale ragione il Capitolato avesse richiesto due distinti contenitori, né, quindi, permette di valutare se un singolo contenitore più capiente sia idoneo a soddisfare la finalità tenuta in considerazione dalla legge di gara.
11. In ogni caso, poi, il comportamento della stazione appaltante appare ancor più contraddittorio, se si pensa alla risposta fornita al quesito dell’odierna appellante. Quest’ultima voleva appunto offrire contenitori da 2 ml, peraltro rispettando la quantità di contenitori richiesta dal Capitolato.La risposta della stazione appaltante è stata sostanzialmente negativa, richiamando e confermando le disposizioni del Capitolato.Se però non erano ammissibili due contenitori di dimensioni maggiori, tanto più non poteva essere considerato sufficiente un solo contenitore, mentre il kit offerto dell’aggiudicataria conteneva solo un contenitore e proprio della capienza indicata nel quesito dell’odierna appellante.

    Sul punto è bene sottolineare che i chiarimenti resi dalla stazione appaltante, pur non potendo modificare la legge di gara, costituiscono una sorta di interpretazione autentica di quest’ultima. Essi orientano i comportamenti degli interessati e non possono essere considerate tamquam non essent (Cons. Stato, Sez. V, 16 agosto 2022, n. 7145).

12. L’accoglimento dei motivi di appello relativi al requisito n. 14 permette di assorbire le rimanenti censure. Per l’effetto, in riforma della sentenza del TAR, deve essere accolto il ricorso di primo grado e deve essere annullata l’aggiudicazione, con declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato e subentro dell’odierna appellante nello stesso (per l’intera durata originariamente prevista).
13.  Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
14. Va, peraltro, evidenziata la violazione del principio di sinteticità nell’appello, che ammonta a 42 pagine per un totale di 82.798 battute (spazi esclusi). Anche detraendo tre pagine (pari a 6.000 battute) per epigrafe, sommario e conclusioni, l’atto rimane superiore al limite di 70.000 battute stabilito dall’art. 3, comma 1, lettera b), deld.P.C.S. 22 dicembre 2016, n. 167: il tutto, in assenza di qualsivoglia richiesta di autorizzazione.
    Pertanto, tenuto conto del valore del contributo unificato per la presente controversia (euro 9.000,00), il Collegio ritiene congruo applicare la sanzione pecuniaria di cui all’art. 13-ter, comma 5, norme di attuazione del c.p.a., nella misura di 3.000,00 euro.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del TAR, accoglie il ricorso di primo grado e annulla l’aggiudicazione.

Dichiara l’inefficacia del contratto medio tempore stipulato e dispone il subentro dell’odierna appellante nello stesso per l’intera durata originariamente prevista.

Condanna, in solido, Fa Security S.r.l. e So.Re.Sa. S.p.a. alla rifusione delle spese di lite del doppio grado di giudizio in favore della parte appellante. Dette spese si liquidano in euro 10.000 (diecimila/00), oltre accessori di legge.

Condanna la Pp&C S.r.l. al pagamento della sanzione pecuniaria di 3.000,00 (tremila/00) euro, ai sensi dell’art. 13-ter, comma 5, delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Nicola D’Angelo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO