Sul mantenimento di partecipazioni comunali nella vendita di gas ed energia: qualificazione come SIEG e ruolo della regolazione ARERA

N. 06089/2026REG.PROV.COLL.

N. 07989/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7989 del 2025, proposto da
Canarbino s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Cintioli, Adriana Presti e David Astorre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rho, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Sabbioni, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via San Vincenzo n. 12;

nei confronti

NuovEnergie Teleriscaldamento s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli, Carlo Mirabile e Silvia Felicetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Pero, Comune di Settimo Milanese e Nuovenergie s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 2474/2025, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Rho e della NuovEnergie Teleriscaldamento s.r.l.;

Visto l’appello incidentale della NuovEnergie Teleriscaldamento s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Cintioli, Presti, Sabbioni, Cerulli Irelli, Mirabile e Felicetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Canarbino s.p.a. è a capo di un gruppo industriale che opera nel settore energetico del gas e dell’energia elettrica sia nei mercati all’ingrosso che nei mercati al dettaglio verso i consumatori finali.

La società ha proposto ricorso dinanzi al T.A.R. per la Lombardia riferendo di aver acquisito in data 1 ottobre 2021 il 30% del capitale sociale di Nuovenergie s.p.a. (in seguito NEV) – partecipata anche dai Comuni di Rho (48,28%), di Settimo Milanese (20,72%) e di Pero (1%) – che svolge l’attività di vendita di gas naturale ed energia elettrica nel mercato libero verso i consumatori finali dalla propria partecipata Spigas s.r.l. che, a sua volta, aveva acquisito le azioni di Nuovenergie s.p.a nel 2017 in forza dell’aggiudicazione della ‘Procedura di gara finalizzata alla cessione di quota societaria pari al 30% del capitale sociale della società Nuovenergie s.p.a. detenuta dal Comune di Rho e dal Comune di Settimo Milanese’.

Con la delibera del Consiglio Comunale n. 57 del 28 settembre 2017, in attuazione delle previsioni dettate dall’art. 24 del d.lgs. n. 175 del 2016 sulla revisione straordinaria delle partecipazioni societarie, il Comune di Rho ha effettuato la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute alla data del 23 settembre 2016, individuando le partecipazioni oggetto di ‘mantenimento’ e quelle oggetto di ‘dismissione/alienazione’.

Il particolare, il Comune ha optato per l’alienazione della propria partecipazione (48,28%) in NEV in ragione del fatto che la ‘società Nuovenergie s.p.a. non rientra in alcune delle categorie di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 175/2016, come ribadito da Anci a fronte di apposito quesito’.

L’Ente municipale ha dato, pertanto, avvio alla procedura per l’alienazione dell’intera partecipazione in NEV ‘entro 12 mesi dall’approvazione della Revisione Straordinaria delle partecipazioni… così come previsto dall’art. 10 del d.lgs. 175/2015, nel rispetto dei principi di pubblicità, trasparenza e non discriminazione, salvaguardando il diritto di prelazione dei soci previsto dalla legge o dallo statuto’.

Nelle more dell’esecuzione della deliberazione vi sono state delle sopravvenienze normative che hanno rallentato il già deliberato procedimento di dismissione.

Dapprima, l’articolo 1, comma 723, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, ha modificato l’art. 24 del d.lgs. n. 175 del 2016 (in seguito anche solo TUSP), inserendo il comma 5 bis, ai sensi del quale ‘a tutela del patrimonio pubblico e del valore delle quote societarie pubbliche, fino al 31 dicembre 2021 le disposizioni dei commi 4 e 5 non si applicano nel caso in cui le società partecipate abbiano prodotto un risultato medio in utile nel triennio precedente alla ricognizione. L’amministrazione pubblica che detiene le partecipazioni è conseguentemente autorizzata a non procedere all’alienazione’.

Successivamente, l’art. 16, comma 3 bis, del d.l. 25 maggio 2021, n. 73, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 luglio 2021, n. 106, ha aggiunto alla disposizione di cui all’articolo 24 del TUSP il comma 5 ter, a mente del quale ‘Le disposizioni del comma 5 bis si applicano anche per l’anno 2022 nel caso in cui le società partecipate abbiano prodotto un risultato medio in utile nel triennio 2017-2019’.

La NEV ricade nelle ipotesi previste dai commi 5 bis e 5 ter dell’art. 24 TUSP, con la conseguente possibilità per le amministrazioni interessate di non procedere alla dismissione fino al 31 dicembre 2022. Le varie amministrazioni comunali titolari delle partecipazioni di NEV si sono avvalse di questa facoltà. Il Comune di Rho (come anche i Comuni di Settimo Milanese e di Pero) hanno, pertanto, posticipato l’esecuzione di quanto deliberato, avvalendosi della disciplina derogatoria.

In vista della scadenza del termine del regime transitorio, il Comune di Rho ha adottato la delibera del Consiglio Comunale n. 80 del 21 dicembre 2022 con cui, in occasione della revisione periodica delle partecipazioni per il 2021 (art. 20 del TUSP), ha espresso un indirizzo differente da quello adottato nel 2017. Il Comune ha deciso, infatti, di optare per il contingente ‘mantenimento della partecipazione’ in NEV ‘non escludendo a priori l’alienazione della partecipazione’.

Il mantenimento delle partecipazioni è stato, infatti, motivato adducendo le seguenti ragioni:

(i) in virtù della difficoltà di approvvigionamento di forniture di materie prime e, in particolare, di gas naturale, per la stagione 2022/2023, a seguito della crisi internazionale russo-ucraina del 2022, era emersa l’esigenza di assicurare la continuità della fornitura agli utenti residenti e di serbare il valore della partecipazione in una società la quale, sebbene la relativa previsione di chiusura di esercizio risultava positiva, si sarebbe trovata esposta a livello finanziario laddove l’amministrazione comunale non avesse adottato misure economiche volte a garantire l’approvvigionamento delle materie prime. Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 71 dell’11.11.2022, si provvedeva a concedere un pegno temporaneo sulle proprie azioni a favore di un fornitore e un prestito oneroso a favore della NEV con un piano di rientro flessibile da parte dei Comuni soci in proporzione alle rispettive quote di partecipazione per un valore massimo di euro 10 milioni. Sebbene il pegno sulle azioni era stato estinto il 15.9.2023, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 69 del 29.11.2023 si è disposto il rinnovo del prestito oneroso alle medesime condizioni deliberate con il citato provvedimento n. 71/2022, per la somma di €. 1.897.142,86;

(ii) il target della clientela della controllata Nuovenergie s.p.a., che proprio per le ragioni storiche che legano il brand al territorio di Rho, è costituito quasi esclusivamente da famiglie residenti;

(iii) l’alienazione della partecipazione sarebbe stata alle condizioni di mercato esistenti al tempo della delibera (2023), ben poco vantaggiosa;

(iv) diversamente da quanto ritenuto dall’ANCI in sede di risposta al quesito posto dal Comune nel 2017, la Conferenza unificata Stato-Regioni, sullo schema di d.lgs. recante disposizioni integrative e correttive al d.lgs. n. 175 del 2016, aveva posto, quale elemento condizionante l’intesa, la necessità di “l) chiarire in relazione illustrativa che la nozione di servizio di interesse generale, ai sensi dell’articolo 4, comma 2, lettera a), del TU 175 del 2016 comprende anche i servizi regolati da Autorità indipendenti, di cui alla legge n. 481 del 1995” (come in effetti avvenuto nella relazione illustrativa relativa al decreto legislativo di integrazione e correzione del d.lgs. n. 175 del 2016, dove si afferma che “come richiesto dalla Conferenza unificata, si precisa che nella nozione di servizi di interesse generale di cui all’art. 4 del Decreto Legislativo n. 175 del 2016 rientrano anche i servizi oggetto di regolazione da parte delle Autorità indipendenti”);

(v) l’attività di vendita del gas ed energia elettrica svolta da Nuovenergie s.p.a., in quanto regolata da ARERA, rientra nei servizi d’interesse generale;

(vi) l’orientamento, a conforto di tale assunto, espresso dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 578 del 23 gennaio 2019, secondo cui l’attività di vendita del gas ed energia elettrica è riconducibile alla categoria dei “Servizi di interesse generale”, denominata “Servizi di Interesse Economico Generale”, definita dall’art. 2 co. 1 lett. i) d.lgs. 175/2016 come “I servizi di Interesse Generale erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato”.

Tale intervento è stato deliberato dal solo Comune di Rho, avendo i Comuni di Settimo Milanese e di Pero deciso di non aderire all’iniziativa.

Con delibera del Consiglio Comunale n. 77 del 20 dicembre 2023, il Comune di Rho, in occasione della revisione periodica delle partecipazioni per il 2022 (art. 20 del TUSP), avvalendosi di una motivazione sostanzialmente coincidente con la decisione dell’anno precedente, ha confermato il mantenimento di quasi tutte le precedenti partecipazioni, tra cui la partecipazione in NEV.

Più in particolare, il Comune ha confermato “l’opzione espressa con deliberazione di Consiglio Comunale n. 80 del 21/12/2022 … per il contingente mantenimento della partecipazione”, non escludendo a priori l’alienazione della partecipazione fermo restando che, qualora si fosse avviata una procedura di alienazione a titolo oneroso sia alle condizioni di mercato 2022 che alle attuali, il Comune avrebbe acquisito un corrispettivo praticamente “irrisorio”.

Con il ricorso introduttivo, la delibera del 20 dicembre 2023 n. 77 è stata oggetto dell’impugnativa della Canarbino s.p.a. che, in qualità di socio di minoranza della NEV, ha manifestato l’interesse a che il Comune di Rho proceda alla dismissione della propria partecipazione pubblica in NEV, essendo intenzionata all’acquisto delle azioni anche al fine di preservare il valore delle partecipazioni già detenute in NEV.

La ricorrente ha lamentato che l’attività di vendita di gas naturale ed energia elettrica non rientra tra le attività “strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali” dell’Amministrazione comunale, di cui all’art. 4, comma 1, TUSP, né nella categoria di “servizio di interesse generale”, di cui all’art. 4, comma 2, cit.

Sotto il primo profilo, la vendita al dettaglio di gas naturale ed energia elettrica sarebbe un’attività imprenditoriale svolta in regime concorrenziale con altri operatori in un mercato liberalizzato (attività di mercato c.d. “pure”). La società ritiene non fondata l’affermazione del Comune di Rho secondo cui il target della clientela di NEV sarebbe “costituito esclusivamente da famiglie residenti”, posto che l’attuale bacino di utenza di NEV si è nel tempo diversificato e la NEV non avrebbe affatto quella connotazione territoriale o, meglio, comunale, affermata dal Comune.

La ricorrente ha dedotto che le difficoltà di approvvigionamento del gas naturale per l’anno 2022/2023, a causa della crisi energetica dovuta al conflitto Russia-Ucraina, sarebbero situazioni congiunturali che non giustificherebbero in maniera attendibile il mantenimento della partecipazione per un ulteriore anno e ha contestato la motivazione della delibera nella parte in cui non reca un’analisi di compatibilità della decisione con la disciplina europea in materia di concorrenza e aiuti di Stato alle imprese di cui agli articoli 102, 106 e 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE): la mancata dismissione di una partecipazione sarebbe, infatti, idonea a ledere il principio di pari trattamento tra imprese pubbliche e private e, in definitiva, la regola della concorrenza.

La società Canarbino s.p.a. ha contestato la soluzione intermedia adottata dal Comune nei termini della non esclusione a priori dell’alienazione della partecipazione, pur optando per il mantenimento. Non soltanto tale opzione intermedia non sarebbe contemplata dalla legge, ma essa sarebbe stata implicitamente esclusa dallo scadere al 31 dicembre 2022 delle proroghe ex lege di cui ai commi 5-bis e 5-ter dell’art. 24 TUSP.

Nel corso del giudizio, il Comune di Rho, in occasione della revisione periodica delle partecipazioni per il 2023 (art. 20 del TUSP), ha adottato la delibera di Consiglio Comunale n. 64 del 18.12.2024 avente ad oggetto la “revisione periodica delle società partecipate dal Comune di Rho ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 175/2016 (rilevazione al 31 dicembre 2023) e ricognizione dei servizi pubblici a rilevanza economica affidati a società in house ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. 201/2022”.

Con questa ultima delibera il Comune di Rho, nel riscontrare i rilievi sollevati dalla Corte dei conti – Sezione Regionale di controllo per la Lombardia, deliberazione n. 111 del 24 maggio, in relazione alla sua partecipazione societaria in NEV, ha esplicitato le ragioni del mantenimento rinnovando la decisione appunto di mantenere la propria partecipazione in NEV.

Il Comune giustifica il mantenimento della partecipazione societaria in NEV anche sulla base delle seguenti ragioni: i) “mantenimento della partecipazione in Nuovenergie S.p.A. – oltre ad essere necessario e funzionale ai fini dell’attuazione del Progetto NETWork – è comunque, di per sé, legittimo in raffronto alle previsioni di cui agli artt. 4, 5 e 20 del D.Lgs. n. 175/2016”; con riferimento al c.d. Progetto NETWork, nella delibera si dà atto che è intenzione del Comune mantenere la partecipazione in Nuovenergie s.p.a. poiché essa è funzionale alla creazione di una holding multiservizi avente funzione di indirizzo e controllo industriale sulle società partecipate (Nuovenergie s.p.a., ASER s.p.a., NED Reti distribuzione gas s.r.l.), mediante l’adesione al progetto di riorganizzazione prospettato da NET – NuovEnergie Teleriscaldamento s.r.l. (pec del 4 novembre 2024) che prevede l’aumento del capitale sociale di NET, riservato ai Comuni di Rho, Pero e Settimo Milanese, per conferimento in NET delle partecipazioni che attualmente detti Comuni detengono in NED Reti distribuzione gas, Nuovenergie e ASER. Nella delibera si precisa che il mantenimento della partecipazione societaria è “comunque, di per sé, legittimo in raffronto alle previsioni di cui agli artt. 4, 5 e 20 del D.Lgs. n. 175/2016”; in particolare l’attività di acquisto e vendita di gas naturale e di energia elettrica rientra nella “produzione di un servizio di interesse generale” sia in quanto rivolto a soddisfare i bisogni delle comunità locali sia in quanto rientra nella nozione “servizi oggetto di regolazione da parte delle Autorità indipendenti” (come emerge dall’ Intesa sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al d.lgs. n. 175/2016); il Comune intende svolgere tale servizio “per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali” consistenti nel garantire alla comunità locale “tariffe accessibili anche alle fasce deboli della popolazione e in situazioni di crisi del mercato …” (art. 4 cit.); inoltre la società invera i presupposti di legge che escludono il suo inserimento nel piano di razionalizzazione (art. 20 cit.); del resto, si afferma, la società affianca l’attività di fornitore di energia e gas, con attività di sostegno della comunità locale, “sovvenzionando e sponsorizzando … teatri ed associazioni sportive, nonché eventi che promuovono il benessere, la cultura e lo sviluppo locale …. e dona annualmente, in favore di strutture territoriali, beni necessari per migliorare l’offerta di prestazioni socio-sanitarie …”. Inoltre, il mantenimento della partecipazione sociale, anche ai fini del suo conferimento in NET ai fini dell’attuazione del Progetto NETWork, costituisce l’opzione maggiormente conveniente sul piano economico e della sostenibilità finanziaria rispetto all’ipotesi di dismissione, in quanto Nuovenergie s.p.a. sta attraversando un periodo di notevole sviluppo, posto che, nel “triennio 2022-2024 (quest’ultimo anno chiaramente inteso come previsione di chiusura dell’esercizio), la società ha incrementato tutti i parametri tecnico-operativi ed economici-finanziari con un trend di crescita sicuramente superiore alla media del settore”.

Con ricorso per motivi aggiunti, notificato anche a NuovEnergie Teleriscaldamento s.r.l., la ricorrente ha impugnato la delibera di Consiglio Comunale n. 64 del 18.12.2024, riproponendo le censure formulate con il primo motivo del ricorso introduttivo precisando, con riguardo alla contestata “connotazione territoriale e comunale” di NEV, che anche dal “Bilancio di sostenibilità 2023” di NEV risulta che il target della clientela non è solamente locale in quanto il “bacino di utenza” riguarda clienti ubicati in tutto il territorio nazionale. In relazione alla vicenda sull’approvvigionamento del gas naturale occorsa nel 2022, che ha condotto in passato il Comune di Rho a porre in essere un’operazione di soccorso finanziario a favore di NEV, evidenzia come la vicenda sia il naturale precipitato dell’assenza di una programmazione strategica efficace dell’attività di NEV dell’incapacità di programmare con prudenza e tempestività la sottoscrizione dei contratti di fornitura della materia prima. Riferisce, con riferimento a siffatta vicenda, che vi è stato tra i soci pubblici e l’odierna ricorrente un contenzioso dinanzi alla Camera arbitrale di Milano, in quanto alla stessa è stata preclusa la possibilità di adempiere all’“Accordo industriale e commerciale” a suo tempo stipulato tra le parti (art. 5, Patto Parasociale) a mente del quale il partner industriale è il soggetto a cui, in linea di principio, compete l’approvvigionamento di dette forniture (ossia gas naturale ed energia elettrica). Il Tribunale Arbitrale, con il lodo del 24 aprile 2024 n. 823, ha accertato la violazione degli artt. 5.2 e 8.8 del Patto Parasociale per la condotta tenuta in relazione alla stipulazione da parte di NEV del contratto con la ENET Energy SA per la somministrazione di gas naturale per l’anno termico 2022-2023. Né del resto, si afferma, il fatto che gli utili di NEV siano stati utilizzati dal Comune per “sovvenzionare e sponsorizzare” le politiche dell’amministrazione nel territorio locale e dunque per finanziare eventi sportivi e culturali, progetti scolastici e/o sanitari, è circostanza rilevante rispetto agli obiettivi perseguiti dal d.lgs. n. 175 del 2006, poiché si tratta di iniziative che non fanno della vendita di gas naturale e di energia elettrica un servizio di interesse generale ovvero una di quelle “attività” consentite dal TUSP, in quanto “strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali” dell’ente locale. Con riferimento al c.d. Progetto Network rileva che l’ipotizzata attuazione del c.d. Progetto Network è ovviamente preclusa dagli articoli 4, 20 e 24 del TUSP, oltre ad essere affetta da contraddittorietà “dal momento che la realizzabilità di tale Progetto presuppone(va) la necessaria adesione – come del resto evidenziato dai provvedimenti in questa sede impugnati -, oltre che del Comune di Rho, anche dei Comuni di Settimo Milanese e Pero, i quali, tuttavia, a far tempo dal 2017 hanno mantenuto il fermo convincimento di dismettere le quote societarie detenute in Nuovenergie S.p.A.”. Secondo la ricorrente, la delibera non contiene “nessuna indicazione e/o previsione economica che giustifichi e supporti le affermazioni ivi contenute, che risultano pertanto generiche e, dunque, inattendibili”. La delibera, inoltre, sarebbe viziata da difetto di motivazione in ordine alla compatibilità del mantenimento della partecipazione societaria e della eventuale riorganizzazione societaria ipotizzata con le norme dei Trattati europei e, in particolare, con la disciplina europea in materia di concorrenza e aiuti di Stato alle imprese di cui agli articoli 106 e 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, con sentenza n. 2474 del 2025, ha dichiarato il ricorso introduttivo improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, e ha respinto il ricorso per motivi aggiunti.

Ciò in quanto, la delibera di Consiglio Comunale n. 77 del 2023, impugnata con il ricorso introduttivo, è stata sostituita dalla delibera di Consiglio Comunale n. 64 del 2024, con la quale il Comune ha confermato la decisione di non procedere alla dismissione della partecipazione pubblica che detiene in Nuovenergie s.p.a., in attuazione della disciplina recata dall’art. 20 TUSP, che è stata impugnata con ricorso per motivi aggiunti.

Il T.A.R., previa ricognizione del dato normativo di riferimento, ha osservato che il provvedimento gravato ha, sotto il profilo sostanziale, natura di un atto plurimotivato in quanto si fonda su più di una ragione giustificativa che sostiene l’atto in via autonoma. Ciò comporta, sotto il profilo processuale, che l’eventuale illegittimità di una ragione non determina l’annullamento dell’atto che rimane in piedi in virtù delle altre ragioni che lo sorreggono. Secondo il Giudice di prime cure, con il provvedimento impugnato, il Comune ha giustificato il mantenimento della partecipazione societaria in Nuovenergie s.p.a. e, tenuto conto del quadro normativo, spetta al Comune, quale Ente di primo livello di allocazione delle funzioni amministrative (artt. 3, comma 2 e 113, TUEL), sia la ricognizione politico-strategica dei bisogni della collettività di riferimento e le loro qualificazione come obiettivi di interesse pubblico da perseguire (prima fase), sia la scelta delle modalità per la loro soddisfazione (seconda fase). La valutazione sulla qualificazione di un’attività come finalizzata a perseguire le finalità istituzionali dell’Ente appartiene al merito amministrativo e non risulta sindacabile se non per profili di eccesso di potere che nel caso di specie non sono sussistenti. Per tale motivo, a nulla rilevano le considerazioni che la parte ricorrente svolge, sul piano concreto, in ordine alla distribuzione territoriale della clientela di NEV e alle condizioni economiche da questa offerte all’utenza.

Il Tribunale, con riferimento alla riconducibilità dell’attività di NEV alla nozione di servizi di interesse generale di cui all’art. 4, comma 2, TUSP, ha osservato che l’art. 2, comma 1 , lett. h) e lett. i), TUSP, qualifica servizi di interesse economico generale “le attività di produzione e fornitura di beni o servizi che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che le amministrazioni pubbliche, nell’ambito delle rispettive competenze, assumono come necessarie per assicurare la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale, ivi inclusi i servizi di interesse economico generale” che vengono “erogati” o che sono “suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato”.

L’attività svolta da NEV, consistente nella vendita di gas naturale ed energia elettrica, secondo il T.A.R., rientra nell’ambito dei servizi d’interesse generale, in particolare dei servizi d’interesse economico generale, in virtù dell’espressa inclusione disposta dal legislatore, a prescindere dalla ricorrenza in concreto dei presupposti che l’art. l’art. 2, comma 1, lett. h) e lett. i), cit., che sono stati individuati per ravvisare la sussistenza della nozione di servizi di interesse generale. Nel caso di specie, dalla motivazione del provvedimento gravato emerge che il Comune ha scelto di mantenere la partecipazione societaria nella NEV al fine di garantire continuità nell’erogazione di un servizio, quale la fornitura di gas naturale e di energia elettrica, indispensabile per assicurare la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento e ciò anche in presenza di condizioni non vantaggiose per il mercato o di crisi energetiche (c.d. “fine pubblico dell’impresa gestita da una società a partecipazione pubblica”). Inoltre, la circostanza per cui il bacino di utenza servito da NEV non coincide interamente con quello della popolazione del Comune di Rho non recide il vincolo di scopo della partecipazione societaria del Comune nella società. La decisione del Comune di mantenere la propria partecipazione societaria in Nuovenergie s.p.a. non è stata assunta in violazione della disciplina recata dagli artt. 4 e 20 del TUSP, in quanto la scelta è strettamente necessaria per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali e, inoltre, l’attività di vendita di gas naturale ed energia elettrica rientra nell’ambito dei servizi di interesse generale, quale servizio di interesse economico generale.

Il Giudice di prima istanza ha concluso affermando che, stante la natura di atto plurimotivato del provvedimento gravato, il rigetto delle censure proposte contro una delle autonome ragioni poste a base dell’atto rende superfluo l’esame delle censure rivolte contro le altre autonome ragioni, in quanto il loro eventuale accoglimento lascerebbe comunque in piedi il provvedimento impugnato.

3. La società Canarbino s.p.a. ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, limitatamente alla parte in cui il T.A.R. ha respinto il ricorso per motivi aggiunti, chiedendone la riforma in parte qua, e sollevando le seguenti critiche: “I. Sull’erroneità della sentenza nella parte in cui ha respinto il primo motivo aggiunto e riproposizione delle censure ivi dedotte rimaste assorbite dalla decisione: ‘Violazione degli articoli 4, 20 e 24 del d.lgs. n. 175 del 2016. Difetto di istruttoria e di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità. Ingiustizia manifesta e contraddittorietà. Sviamento di potere e perplessità; II. Riproposizione delle censure dedotte con il secondo motivo aggiunto rimaste assorbite dalla decisione”.

La ricorrente ha lamentato, sostanzialmente, la contrarietà della deliberazione di Consiglio comunale n. 64 del 18 dicembre 2024 con le previsioni di cui all’art. 4 del TUSP, deducendo che NEV non è affatto orientata a garantire la vendita di energia elettrica e gas naturale, senza l’obiettivo di ricavarne un diritto e esclusivo vantaggio economico, pertanto ‘non svolge affatto una specifica missione di pubblico interesse, non apportando nessuna modifica alle condizioni di accessibilità ai servizi dalla stessa potenzialmente erogati nel territorio in questione’. Secondo la tesi dell’appellante, le attività economiche suscettibili di essere svolte nel mercato secondo le regole della concorrenza non possono essere SIEG. La società deduce, inoltre, che la tesi secondo cui ‘la partecipazione in NEV sarebbe stata strategica per il Comune di Rho nell’affrontare la crisi energetica dovuta alla guerra in Ucraina’ è incongruente ‘rispetto al disposto del TUSP, che non intende affatto consentire questo tipo di fenomeni, proprio perché anch’essi sono evidente espressione del capitalismo municipale’.

4. NuovEnergie Teleriscaldamento (NET) s.r.l. ha spiegato appello incidentale avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, assumendo l’erroneità della decisione nella parte in cui il T.A.R. non ha dichiarato inammissibili le impugnative proposte ex adverso per carenza di legittimazione e di interesse. Secondo l’appellante incidentale, la Canarbino s.p.a. contesta la coerenza rispetto al dettato normativo delle valutazioni del Comune relative alla legittimità e alla convenienza economica del mantenimento della partecipazione in NEV senza che tali contestazioni risultino correlate ad alcuna concreta lesione della sua posizione soggettiva che resta del tutto immutata. La società pretenderebbe di far valere un mero interesse oggettivo al rispetto della legge, incompatibile con la natura di diritto soggettivo della giurisdizione amministrativa. L’azione proposta dalla Canarbino s.p.a. sarebbe inammissibile in quanto difetta sia la legittimazione ad impugnare, sia l’interesse al ricorso. La NET ritiene apodittica e non motivata l’affermazione del T.A.R. secondo la quale Canarbino s.p.a., a fronte della decisione del Comune di non procedere alla dismissione delle partecipazioni pubbliche che detiene in Nuovenergie, sarebbe titolare di un ‘interesse legittimo … in qualità di socio di minoranza’ ed avrebbe ‘interesse a che il Comune di Rho proceda alla dismissione della propria partecipazione pubblica in NEV, essendo intenzionata all’acquisto delle azioni anche al fine di preservare il valore delle partecipazioni già detenute in NEV’.

La NET, con memoria, ha eccepito, oltre all’infondatezza, anche l’improcedibilità dell’appello principale per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto, nelle more del giudizio la delibera n. 64 del 2024 avrebbe esaurito i suoi effetti, essendo stata sostituita dalla delibera n. 65 del 2025, con la quale il Comune di Rho, in sede di ricognizione delle proprie partecipazioni societarie ex art. 20 TUSP, ha nuovamente inserito le azioni di NEV tra quelle da mantenere nel 2026.

5. Il Comune di Rho si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto dell’appello, eccependo, in via pregiudiziale, il difetto di legittimazione ed interesse ad agire della ricorrente.

6. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

7. All’udienza del 16 aprile 2026, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo mezzo, la società appellante contesta la sentenza impugnata illustrando il contesto storico nell’ambito del quale è stato adottato il TUSP, precisando che il TUSP, nel riordinare la materia, ha scelto di riconoscere le società partecipate dagli enti pubblici come vere e proprie società commerciali, in qualche modo respingendo la tendenza ad assoggettarle alla disciplina delle pubbliche amministrazioni ed evitando così complicate commistioni tra diritto privato e diritto pubblico, ma nello stesso tempo limitando la facoltà della p.a. di costituire società e di parteciparvi.

La ricorrente richiama quanto dispone l’art. 4 del Testo unico, che pone limiti alla capacità generale delle Amministrazioni pubbliche di costituire, acquisire o mantenere partecipazioni in società di capitali, in ragione delle finalità perseguibili mediante le stesse. E deduce che, in particolare, il comma 2 dispone una deroga eccezionale stabilendo che: ‘Nei limiti di cui al comma 1, le amministrazioni pubbliche possono, direttamente o indirettamente, costituire società e acquisire o mantenere partecipazioni in società esclusivamente per lo svolgimento delle attività sotto indicate’, e segue una indicazione di tassativa del tipo di tali attività. Tra queste attività vi è quella che concerne la ‘produzione di un servizio di interesse generale, ivi inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi’ (art. 4, comma 2, lett. a) TUSP).

La definizione di ‘servizi di interesse generale’ è contenuta nell’art. 2, comma 1, lett. h), che è riferita alle ‘attività di produzione e fornitura di beni o servizi che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che le amministrazioni pubbliche, nell’ambito delle rispettive competenze, assumono come necessarie per assicurare la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale, ivi inclusi i servizi di interesse economico generale’.

L’appellante ritiene che la deroga di cui al comma 2 dell’art. 4 del TUSP sarebbe ancorata alla necessità di garantire un servizio di interesse generale a fronte di un failure market e solo in presenza di una attività in regime di SIEG, correttamente instaurata secondo le regole eurounitarie, sarebbero ammissibili una serie di deroghe alla disciplina antitrust (artt. 101 e 102 TFUE) ed al divieto di aiuti di Stato (art. 107 TFUE).

Nel caso di specie, la società Canarbino s.p.a. si duole del fatto che il Comune di Rho, in sede di revisione straordinaria, ha programmato la dismissione di NEV ritenendo che la vendita di gas naturale e di energia ‘non rientra(sse) tre le attività di competenza delle Ente’, salvo poi sottrarsi, negli anni a seguire, dall’obbligo di procedere alla vendita di NEV ex art. 24, comma 5, del TUSP, con una serie di argomentazioni sempre nuove.

In particolare, contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha disatteso il primo motivo aggiunto con il quale si era dedotta l’illegittimità del provvedimento di revisione periodica del 2024, con il quale il Comune di Rho aveva deliberato il mantenimento di NEV, in ragione di una sorta di connessione tra l’attività di vendita di energia elettrica e gas naturale gestita da NEV e gli interessi della collettività comunale, nonché su una asserita natura di servizio pubblico (i.e. servizio di interesse economico generale, SIEG) di siffatta attività.

Il Collegio di prima istanza avrebbe omesso di considerare una serie di elementi fattuali e giuridici dirimenti, applicando in modo errato i principi del TUSP e non tenendo conto del regime giuridico del mercato della vendita del gas naturale e dell’energia elettrica, in virtù del ruolo svolto da ARERA limitatamente a tale comparto. Nella specie, difetterebbero i presupposti per dirsi istituito un SIEG nel comparto della vendita dell’energia elettrica e del gas naturale, avendo affidato il legislatore l’erogazione di dette attività appunto al libero mercato. Sarebbe errata l’affermazione contenuta nella sentenza impugnata, secondo cui la vendita di gas naturale e energia elettrica rientra nei servizi di interesse economico generale (SIEG) in virtù dell’Intesa del 16 marzo 2017 raggiunta in sede di Conferenza Unificata tra Stato e Regioni. Tanto in ragione del fatto che l’accordo contenuto nell’Intesa, diversamente da quanto ritenuto dal T.A.R. Lombardia, non è stato affatto riprodotto ‘in modo testuale’ nella Relazione illustrativa al d.lgs. n. 100 del 2007, posto che l’Intesa non poteva istituire quali SIEG tutti i servizi latamente regolati da Autorità indipendenti. L’assioma sostenuto dal T.A.R. per la Lombardia, secondo cui ogni servizio regolato da ARERA costituisce sempre un SIEG, collide con l’art. 1, comma 2, del TUSP in tema di tutela della concorrenza e del mercato, nonché con la disposizione di cui al successivo art. 4, comma 2, del Testo Unico.

L’appellante contesta, inoltre, la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto legittima la delibera comunale n. 64 del 2024, la quale afferma che l’attività di vendita di energia elettrica e del gas naturale svolta da NEV sarebbe strettamente necessaria per il perseguimento delle proprie attività istituzionali, atteso che vengono garantite alla cittadinanza forniture a tariffe accessibili in situazioni di crisi di mercato. Tali considerazioni sarebbero incongruenti perché quel che la legge vieta è che il Comune possa operare nel libero mercato tramite una società di capitali, oltre che infondate, in quanto NEV vende energia elettrica e gas naturale in tutta Italia, e non risulta affatto, come sarebbe stato dimostrato nel corso del giudizio di primo grado, che abbia offerto tariffe ridotte ai residenti del Comune di Rho.

La società Canarbino s.p.a. ritiene, inoltre, errata la statuizione del Collegio di prima istanza secondo cui la partecipazione in NEV sarebbe stata strategica per il Comune di Rho nell’affrontare la crisi energetica dovuta alla guerra in Ucraina, atteso che il TUSP non avrebbe lo scopo di consentire questo tipo di fenomeni, posto che essi sarebbero una evidente manifestazione del ‘capitalismo municipale’. Al contrario, l’iniziativa del Comune sarebbe espressione di una evidente violazione del divieto di aiuti di Stato a causa di un sostegno finanziario ad una società che ha continuato ad operare in tutta Italia e con un consistente utile, come lo stesso Comune di Rho ha riconosciuto. Infatti, nel corso del giudizio di primo grado, è stato evidenziato che la vicenda in esame è stata nei fatti cagionata ‘dalla cronica incapacità di programmare con prudenza e tempestività la sottoscrizione di contratti di fornitura della materia prima’, e che in proposito si è pronunciato a favore delle ragioni di Canarbino s.p.a. un Collegio Arbitrale sito in Milano con il Loro, reso inter partes, del 24 aprile 2024, n. 823.

Sempre con il primo mezzo, la società ripropone, anche come motivi di appello, le censure promosse nel primo motivo aggiunto che sono rimaste assorbite dalla decisione impugnata, con le quali ha contestato la ricorrenza dei presupposti per l’ipotizzata attuazione del c.d. Progetto Network, tramite il conferimento di NEV (oltre che di NED Reti distribuzione gas s.r.l. e A.Se.R s.p.a.) nella ipotizzata holding facente capo a NET.

9. Con il secondo motivo, l’appellante ripropone le censure dedotte con il secondo motivo aggiunto rimaste assorbite dalla decisione, anche in ossequio al disposto dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

10. Il Collegio rileva che il principio processuale della ‘ragione più liquida’, desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost., corollario del principio di economia processuale, consente di derogare all’ordine logico di esame delle questioni – e quindi di tralasciare la valutazione pregiudiziale dell’appello incidentale spiegato dalla società NuovEnergie Teleriscaldamento s.r.l. – e di risolvere la lite nel merito esaminando preliminarmente l’appello principale.

11. L’appello principale è improcedibile, oltre che infondato.

11.1. Come dedotto dalla società NuovEnergie Teleriscaldamento s.r.l., nelle more del presente giudizio, la delibera n. 64 del 2024 ha esaurito i suoi effetti, essendo stata sostituita dalla delibera n. 65 del 2025, con la quale il Comune di Rho, in sede di ricognizione delle proprie partecipazioni societarie ex art. 20 TUSP, ha di nuovo inserito le azioni in NEV tra quelle da mantenere nel 2026. Invero, come già chiarito dal T.A.R., che ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso proposto avverso la delibera n. 77 del 2023 in quanto sostituita dalla delibera n. 64 del 2024 (impugnata con motivi aggiunti), le delibere di ricognizione e razionalizzazione delle partecipazioni societarie si succedono di anno in anno e si pongono tra loro in ‘un rapporto di successione cronologica, ma non già logica o funzionale, posto che il dato normativo impone all’ente di rinnovare annualmente la decisione sulla razionalizzazione delle partecipazioni societarie la cui efficacia coincide con l’anno di riferimento (c.d. valutazione annuale autoconclusiva)’.

11.2. L’appello principale è, altresì, infondato.

Il Comune di Rho detiene una partecipazione (pari al 48,28%) nella società Nuovenergie s.p.a. (di seguito NEV), società mista partecipata, altresì, dai Comuni di Settimo Milanese (al 20,72%) e di Pero (all’1%), nonché dalla società privata Canarbino s.p.a. (30%), che svolge attività di vendita di gas e di energia elettrica prevalentemente nel territorio dei Comuni soci.

Il presente giudizio ha ad oggetto la deliberazione del Consiglio comunale di Rho n. 64 del 2024, di revisione periodica delle società partecipate ai sensi dell’art. 20 del TUSP, nella parte in cui ha confermato la scelta del Comune di mantenere la propria partecipazione nella società Nuovenergie s.p.a. (NEV).

La società Canarbino s.p.a., con l’atto di gravame, ha dedotto che la decisione del Comune di Rho di mantenere la partecipazione detenuta in NEV sarebbe illegittima in quanto contrastante con le previsioni contenute nel TUSP e, in particolare, con l’art. 4.

Nel sostenere l’assunto, l’appellante muove da una ricostruzione generale della nozione di servizi di interesse economico generale (SIEG), delle finalità del d.lgs. 175/2016 (TUSP) e del mercato del gas e dell’energia elettrica.

La ricorrente ha contestato la pronuncia impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto che la vendita dell’energia elettrica e del gas naturale nel mercato libero sia un servizio di interesse economico generale, ritenendo che l’Ente comunale resistente abbia dimostrato che tale attività di vendita era ‘strettamente necessaria per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali’.

11.3. Il Collegio non condivide l’approdo argomentativo a cui è giunta l’appellante come illustrato nell’atto di gravame, in ragione dei seguenti rilievi.

Va, in primo luogo, precisato che nell’ambito dei SIEG rientrano due diverse tipologie di servizi pubblici:

– gli “obblighi di servizio pubblico” che rilevano nell’ambito dei servizi di rete;

– gli “obblighi di servizio universale” che impongono alle imprese che erogano prestazioni di servizio a garantire a tutti quel servizio, qualunque sia la collocazione geografica dell’utente, a condizioni eque e non discriminatorie.

Ai sensi dell’art. 106 TFUE: “1. Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese pubbliche e delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme dei trattati, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 18 e da 101 a 109 inclusi.

2. Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.

3. La Commissione vigila sull’applicazione delle disposizioni del presente articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o decisioni”.

Nel Libro Verde della Commissione europea del 21 maggio 2003, ai paragrafi 16 e 17, si rileva che: “L’espressione ‘servizi di interesse generale’ non è presente nel Trattato, ma è derivata nella prassi comunitaria dall’espressione ‘servizi di interesse economico generale’ che invece è utilizzata nel Trattato. E’ un’espressione più ampia di ‘servizi di interesse economico generale’ che riguarda sia i servizi di mercato che quelli non di mercato che le autorità pubbliche considerano di interesse generale e assoggettano a specifici obblighi di servizio pubblico (…)”.

In sostanza, dal riferimento alla nozione positiva di ‘servizio di interesse economico generale’ contenuto in alcune norme del Trattato CE, si è giunti ad enucleare la più ampia nozione di ‘servizio di interesse generale’, formalmente assente.

All’interno dei SIG è possibile, dunque, enucleare un ambito più ridotto di attività che vengono individuati come SIEG.

I SIEG sono l’oggetto che meglio rappresenta la questione fondamentale del ruolo delle autorità pubbliche nell’economia del mercato, volto a garantire: da un lato, il buon funzionamento del mercato e il rispetto delle regole da parte di tutti gli interessati; dall’altro, la soddisfazione anche quando il mercato non vi provvede direttamente, delle esigenze dei cittadini considerate essenziali dalla autorità pubblica per garantire la coesione sociale e territoriale e, quindi, la tutela dell’interesse pubblico.

Con riferimento ai SIEG, a partire dalla metà degli anni ’80, si è registrato a livello comunitario una progressiva apertura alla concorrenza (sul tema cfr. le comunicazioni sui servizi di interesse generale COM (1996) 443 e COM (2000) 580, in GUCE C 281 del 26 settembre 1996 e GUCE C 17 e 19 gennaio 2001; la relazione al Consiglio europeo di Laeken COM (2001) 598).

Il rapporto tra servizi pubblici e concorrenza nel diritto dell’Unione Europea si fonda sull’adesione ad una impostazione economica secondo la quale non si registra alcuna inconciliabile contrapposizione tra concorrenza e servizi pubblici economici.

Il tratto fondamentale della nozione europea di SIEG è che l’attività di erogazione del servizio si svolge all’interno di un mercato attuale o anche meramente potenziale, con l’ulteriore precisazione che la giurisprudenza comunitaria ha valutato come rientranti nei SIEG anche quelle attività che, sebbene prive di carattere economico, sono in grado di influenzare la libera concorrenza in un determinato settore commerciale (cfr. Tribunale, Primo grado, 1 luglio 2010, T-578/08 e T-573/08, in tema di servizio pubblico televisivo).

La nozione di SIEG presuppone un “atto di assunzione” da parte della PA (decisione politica) che ritiene che il servizio sia rilevante per la collettività.

Ciò si desume anche dal contenuto dell’articolo 4 della Decisione della Commissione europea del 20 dicembre 2011, con cui si dispone che “La gestione del servizio di interesse economico generale è affidata all’impresa mediante uno o più atti, la cui forma può essere stabilita da ciascuno Stato membro. Tali atti devono in particolare indicare:

a) l’oggetto e la durata degli obblighi di servizio pubblico;

b) l’impresa e, se del caso, il territorio interessati;

c) la natura dei diritti esclusivi o speciali eventualmente conferiti all’impresa dall’autorità che assegna l’incarico;

d) la descrizione del sistema di compensazione e i parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione;

e) le disposizioni intese a prevenire ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni e

f) un riferimento alla presente decisione”.

In particolare, con riferimento al contenuto dell’atto di incarico, il Tribunale I grado UE sez. VII, 05/05/2021, n. 561, ha chiarito che: “Qualora la compensazione si basi, del tutto o in parte, sui costi e sulle entrate previsti, questi devono essere specificati nell’atto di incarico e devono basarsi su parametri plausibili ed osservabili relativi al contesto economico nel quale viene fornito il SIEG. I costi e le entrate previsti devono basarsi, se possibile, sulla competenza delle autorità di regolamentazione del settore o di altri organismi indipendenti dall’impresa. Gli Stati membri devono specificare su quali fonti si basano tali previsioni ([f]onti di informazione pubbliche, livelli dei costi sostenuti in passato dal fornitore del SIEG, livelli dei costi dei concorrenti, piani aziendali, relazioni sui settori in questione ecc.). La stima dei costi deve riflettere le aspettative di incrementi di efficienza realizzati dal fornitore del SIEG nel periodo dell’incarico. 40. Gli incentivi all’efficienza possono essere concepiti in modi diversi per rispondere meglio alle specificità di ciascun caso o settore. Ad esempio, gli Stati membri possono definire in anticipo un livello di compensazione fisso che preveda e incorpori gli incrementi di efficienza che si può prevedere che l’impresa realizzi nel corso della durata dell’atto di incarico. 41. In alternativa, gli Stati membri possono definire obiettivi di efficienza produttiva nell’atto di incarico in base ai quali il livello della compensazione è subordinato alla misura in cui gli obiettivi sono stati raggiunti. Se l’impresa non soddisfa gli obiettivi, la compensazione dovrebbe essere ridotta in base ad un metodo di calcolo specificato nell’atto di incarico. (…) Gli aumenti connessi ad incrementi di efficienza produttiva devono essere fissati ad un livello tale da consentire una ripartizione equilibrata del beneficio di detti incrementi fra l’impresa e lo Stato membro e/o gli utenti. 42. Tali meccanismi volti ad incentivare i miglioramenti di efficienza devono basarsi su criteri oggettivi e misurabili, stabiliti nell’atto di incarico e soggetti ad una valutazione ex post trasparente effettuata da un soggetto indipendente dal fornitore del SIEG”.

Il Collegio osserva che, nel sistema vigente, sebbene non vi sia alcuna norma o disposizione o provvedimento che riporti a tale categoria il servizio di fornitura del gas naturale e dell’energia elettrica si può certamente ritenere che trattasi di beni indispensabili, tali da essere qualificati ‘servizi di interesse economico generale’.

Depone in tal senso, il fatto che l’art. 2, comma 1, lett. h) e lett. i) TUSP qualifica servizi di interesse economico generale ‘le attività di produzione e fornitura di beni e servizi che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che le amministrazioni pubbliche, nell’ambito delle rispettive competenze, assumono come necessarie per assicurare la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento, così da garantire la omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale, ivi inclusi i servizi di interesse economico generale che vengono erogati o che sono suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato’.

Il protocollo al Trattato di Lisbona sui servizi di interesse generale conferma l’ampiezza della definizione: “I valori comuni dell’Unione con riguardo al settore dei servizi di interesse economico generale ai sensi dell’art. 16 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea comprendono in particolare:

-il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti;

-la diversità tra i vari servizi di interesse economico generale e le differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse;

-un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente”.

Ne consegue che il Collegio di prima istanza ha condivisibilmente affermato che, in base alla piana lettura dell’art. 2 del TUSP: ‘l’attività svolta da NEV, consistente nella vendita di gas naturale ed energia elettrica, rientra nell’ambito dei servizi di interesse generale, in particolare dei servizi d’interesse economico generale, in virtù dell’espressa inclusione disposta dal legislatore, a prescindere dalla ricorrenza in concreto dei presupposti che l’art. 2, comma 1, lett. h) e lett. i), cit., che sono stati individuati per ravvisare la sussistenza della nozione di servizi di interesse generale’.

Infatti, va rammentato che a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della legge delega n. 124 del 2015 nella parte in cui (art. 16, comma 4) subordinava l’adozione, tra gli altri, dei decreti legislativi attuativi recante la riforma del sistema di partecipazioni pubbliche nelle società ‘previa acquisizione del parere reso in sede di Conferenza unificata, anziché intesa in sede di Conferenza Stato – Regioni’, è stata raggiunta l’Intesa in sede di Conferenza unificata tra lo Stato con i rappresentanti dei vari livelli territoriali di Governo sullo schema di decreto legislativo (poi divenuto d.lgs. n. 100/2017), recante disposizioni integrative e correttive al d.lgs. n. 175/2016.

Orbene, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, dall’Intesa conclusa in sede di Conferenza unificata è emersa la volontà del legislatore di chiarire nella relazione illustrativa al provvedimento legislativo ‘che la nozione di servizio di interesse generale ai sensi dell’articolo 4, comma 2, lettera a) del TU 175 del 2016 comprende anche i servizi regolati dalle Autorità indipendenti, di cui alla legge n. 481 del 1995’.

Pertanto, va ritenuto decisivo il fatto che l’attività di fornitura di gas naturale e di energia elettrica, pur essendo svolta in regime di libero mercato è soggetta al controllo di ARERA, quindi subisce condizionamenti in termini di qualità e di prezzo dei servizi offerti, sicchè le imprese che operano nel settore non possono regolamentare in autonomia il servizio.

Un ulteriore argomento risulta decisivo, che il Collegio di prima istanza ha correttamente evidenziato, con riferimento al vincolo di attività e alla riconducibilità dell’attività di NEV alla nozione di servizi di interesse generale di cui all’art. 4, comma 2, TUSP, precisando che la disposizione, alla lett. h) e lett. i), qualifica servizi di interesse economico generale: “le attività di produzione e fornitura di beni o servizi che non sarebbero svolte dal mercato senza una intervento pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che le amministrazioni pubbliche, nell’ambito delle rispettive competenze, assumono come necessarie per assicurare la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale, ivi inclusi i servizi di interesse economico generale’ che vengono ‘erogati’ o che sono ‘suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico sul mercato’.

Ne consegue che va ribadita la ricostruzione interpretativa operata dal Collegio di prima istanza, secondo cui ‘in base all’applicazione congiunta dei due criteri ermeneutici sopra indicati, deve pervenirsi alla conclusione che l’attività di fornitura di energia elettrica e gas naturale rientra nell’ambito dei servizi d’interesse generale’.

Le deduzioni difensive sostenute dall’appellante secondo cui ‘l’art. 4 cit. nell’aprire una finestra alla partecipazione societaria pubblica non si riferisce affatto a qualsiasi mercato regolato, bensì alla produzione di ‘un servizio di interesse economico generale’, varrebbe a dire un’attività economica contraddistinta da obblighi di servizio pubblico resi necessari da contingenti fallimenti di mercato, dovendosi altresì escludere che la vendita libera di energia e di gas naturale sia una attività economica ‘regolata’, perché, al contrario, la vendita non sarebbe affatto regolata essendo il prezzo libero e comunque attratto nelle logiche di mercato’, non possono trovare condivisione.

Si tratta di considerazioni poco conferenti, tenuto conto che sono servizi di interesse economico generale le attività considerate dalla legge n. 481/1995 istitutiva delle ‘autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità’ competenti per energia elettrica, gas e sistema idrico, nella specie ARERA, che ha poteri di regolazione e controllo, ivi compreso il potere di ‘…prevedere l’obbligo di prestare il servizio in condizioni di eguaglianza, in modo che tutte le ragionevoli esigenze degli utenti siano soddisfatte, ivi comprese quelle degli anziani e dei disabili’.

Sono, infatti, previsti diversi regimi a tutela del consumatore, come il servizio di tutela della vulnerabilità, tanto che ARERA resta titolare del potere di regolazione in materia di condotta commerciale degli operatori.

Pertanto, come osservato da NuovEnergie Teleriscaldamento s.r.l. con memoria: “In tale contesto, non è affatto dirimente la circostanza…che il prezzo di gas e luce è oggi tendenzialmente regolato dal mercato, in quanto restano sempre ben fermi gli obblighi che connotano il servizio come pubblico e cioè gli obblighi volti ad assicurare l’universalità, l’accessibilità economica, la sicurezza e la trasparenza del servizio medesimo, il cui rispetto è garantito dalla vigilanza di ARERA”.

La tesi secondo cui i SIEG assumerebbero rilievo solo nei casi di fallimento del mercato è evidentemente infondata, posto che la regolazione (intesa come complessa ed eterogena attività regolamentare, provvedimentale, di controllo e sanzionatoria) assume scopi ulteriori, quali l’accessibilità fisica ed economica, la continuità, la non discriminazione, la qualità e la sicurezza.

11.4. Proseguendo nell’analisi delle critiche prospettate con il gravame, non appare fondato neppure l’assunto sostenuto dall’appellante, secondo cui le regole sulla concorrenza impedirebbero la partecipazione di amministrazioni pubbliche e imprese.

A tale riguardo, giova richiamare l’indirizzo espresso da questo Consiglio di Stato, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, con sentenza n. 578 del 2019, secondo cui ‘le società a partecipazione pubblica che svolgono servizi di interesse economico generale sono società lucrative’, pertanto in tale ambito possono ricondursi anche quelle aventi ad oggetto la vendita di gas ed energia elettrica. Secondo questo orientamento, ‘occorre distinguere lo scopo della società da quello del soggetto pubblico che vi detiene le partecipazioni; se lo scopo della società è, e non può che essere, la produzione di un lucro, quello dell’Amministrazione pubblica resta diverso (…) e va ad identificarsi con il c.d. fine pubblico di impresa’.

Ne consegue che i servizi di interesse generale prestati in forma societaria, in quanto preordinati al raggiungimento del predetto scopo ‘pubblico’, e cioè, alla soddisfazione dei ‘bisogni della collettività di riferimento’, menzionati nell’art. 2, c. 1, lett. h) cit., individuati da parte delle Amministrazioni, possono ricomprendere anche la vendita del gas e dell’energia.

Il Collegio, in linea con i principi espressi dalla sentenza invocata, riconosce l’idoneità dell’attività di vendita di gas ed energia elettrica ad essere qualificata come servizio di interesse economico generale e, quindi, ad essere svolta da una società a partecipazione pubblica, ma evidenzia anche che ciò che caratterizza la società pubblica che svolge un SIEG è la finalità che, mediante la società, il soggetto pubblico persegue, che deve essere quella di garantire la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali e, quindi, non solo la finalità di mero profitto.

Il vincolo di scopo introdotto dall’art. 4 comma 1 del TUSP consente ad una società che svolge un SIEG di essere partecipata da una Amministrazione, se strumentale al perseguimento delle sue finalità istituzionali.

I suddetti presupposti ricorrono nella fattispecie in esame, tenuto conto delle finalità istituzionali di cui all’art. 4 cit. illustrate nel provvedimento impugnato.

In conclusione, va confermato quanto osservato dal T.A.R., secondo cui la circostanza per cui la vendita del gas naturale e dell’energia elettrica costituisca obiettivamente attività commerciale erogabile nel mercato dietro corrispettivo non è di ostacolo a far assumere a tali attività natura di ‘servizi di interesse generale’, posto che ‘i servizi di interesse economico generale’ sono una specie della prima categoria, purchè sia finalizzato alla soddisfazione dei ‘bisogni della collettività di riferimento’, menzionati nell’art. 2, c. 1 lett. h) cit. Quanto al fatto, sopra precisato, secondo cui la nozione di SIEG presuppone un “atto di assunzione” da parte della P.A. (decisione politica) che ritiene che il servizio sia rilevante per la collettività, nel caso in esame, il Comune di Rho ha ampiamente giustificato, nel provvedimento impugnato, le ragioni che hanno determinato la scelta di mantenere la partecipazione societaria in NEV, consistenti nella necessità di garantire continuità nell’erogazione di un servizio, quale la fornitura di gas naturale e di energia elettrica, indispensabile per assicurare la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento, in ottemperanza alla necessità di perseguire il c.d. ‘fine pubblico dell’impresa gestita da una società a partecipazione pubblica’.

Infatti, come si è detto, dalla piana lettura del quadro normativo di riferimento emerge che l’attività di fornitura di energia elettrica e gas, essendo sottoposta alla vigilanza di ARERA, rientra tra quelle consentite dall’art. 4, comma 2, del TUSP, pertanto i Comuni possono mantenere la partecipazione detenuta in una società che svolge detta attività, nella specie NuovEnergie s.p.a., se attraverso la stessa il Comune intenda perseguire un interesse della collettività locale.

11.5. Sotto un distinto profilo, come correttamente osservato dal Giudice di prime cure, la scelta di mantenere detta partecipazione o di dismetterla è rimessa ad una valutazione discrezionale e, come tale, è insindacabile nel merito ove non sia viziata da eccesso di potere e sia adeguatamente motivata.

Orbene, il Tribunale adito, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, ha tenuto conto delle critiche prospettate con gli atti introduttivi del giudizio, e valutato tutti gli elementi nell’ambito del sindacato dei denunciati profili di eccesso di potere, ma ha correttamente ritenuto di valorizzare il fatto che molti degli utenti del Comune di Rho si riforniscono da NEV e che, pertanto, sono infondate le denunce di mancato riferimento con la collettività locale di riferimento.

Mentre, la circostanza per cui il bacino di utenza servito da NEV non coincida interamente con quello della popolazione del Comune di Rho ‘non recide il vincolo di scopo della partecipazione societaria del Comune nella società”.

Il Giudice di prime cure, a tale riguardo, a fronte delle contestazioni della ricorrente, riproposte nel presente giudizio, ha osservato che: ‘occorre distinguere tra lo scopo della partecipazione societaria e il mezzo delle modalità organizzative di un servizio strumentali a raggiungere quello scopo. E’ vero che il bacino di utenza ha portata nazionale. Tuttavia, non è in discussione che NEV serve anche utenti che risiedono nel Comune di Rho e gran parte dei punti vendita diretti è proprio sul territorio di Rho… Ciò comporta che la scelta del Comune di mantenere la partecipazione societaria al fine di <garantita la disponibilità di gas ed energia adeguati alla soddisfazione dei propri fabbisogni a tariffe accessibili anche alle fasce deboli della popolazione e in situazioni di crisi di mercato> si risolve in una scelta rivolta certamente anche in favore della propria popolazione’.

Per questa ragione, il Comune di Rho, nel corso del 2022, essendosi verificata una situazione di imprevedibile criticità nell’approvvigionamento del gas naturale a seguito del conflitto tra Russia e Ucraina, che ha posto Nuovenergie in una situazione di difficoltà economica, è intervenuto a suo sostegno, al fine di assicurare l’approvvigionamento delle forniture alla collettività comunale. Analogamente, proprio la necessità di garantire la soddisfazione di un servizio essenziale, sia pure di natura economica, per la comunità, ha indotto il Comune, in relazione alla crisi energetica del 2022, ad assumere una esposizione debitoria, anche per l’anno 2024 (deliberazione del Consiglio Comunale n. 69 del 2023) finalizzata a garantire comunque la fornitura del servizio.

Né si può predicare che tale sostegno possa integrare una violazione del divieto degli aiuti di Stato, in disparte la genericità della denuncia (priva di concrete allegazioni sulle possibili pregiudiziali ricadute sulla concorrenza), stante la necessità da parte dell’Amministrazione del perseguimento dell’interesse della collettività di riferimento mediante il SIEG, e dovendosi dare rilievo al fatto che la società NEV opera nel territorio comunale e molti dei residenti del Comune di Rho usufruiscono delle forniture di gas naturale ed energia elettrica. Nella valutazione degli aiuti di Stato, l’analisi di focalizza sul beneficiario dell’aiuto o sul settore in cui questi opera, piuttosto che sull’individuazione di vincoli concorrenziali ai quali il beneficiario dell’aiuto è soggetto.

In linea con i principi menzionati nell’art. 2, comma 1, lett. h) cit., il Comune di Rho ha scelto di mantenere la partecipazione societaria in NEV al fine di garantire continuità nell’erogazione di un servizio indispensabile per i cittadini, quindi per assicurare la soddisfazione dei bisogni degli stessi e ciò anche in presenza di situazioni non vantaggiose per il mercato o di crisi energetica.

11.6. In termini di condizioni di accessibilità ai servizi di interesse generale, come declinate dall’art. 2, comma 1, lett. h) cit., secondo cui le stesse devono essere differenti rispetto a quanto avverrebbe in assenza dell’intervento pubblico, in termini di continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, si legge nella deliberazione consiliare n. 64 del 2024 che: “Il Comune di Rho ha interesse a offrire alla propria cittadinanza un servizio di interesse generale che consenta ai cittadini di fruire di Energia Elettrica attraverso un operatore radicato sul territorio, con punti vendita nell’ambito comunale e che venga incontro al territorio rhodense con modalità di accesso e tariffe in vario modo più favorevoli rispetto ad altri operatori. Di seguito si riporta un estratto di alcune delle attività e progetti messi in atto negli ultimi anni da Nuovenersie s.p.a.: – Iniziative di sensibilizzazione della clientela sulla possibilità di accedere a bonus sociali per disagio economico e fisico: invio di informative via mail e sul web e/o tramite materiale promozionale cartaceo (allegati bolletta, voltantini presso i punti vendita) sulle modalità di ottenimento del bonus sociale per disagio fisico ed economico; – opzione di rata costante sulle fatture gas che garantisce ai clienti la possibilità di mitigare la spesa e distribuire il consumo annuale in 11 fatture a rata costante di consumo e una fattura finale di conguaglio (che diano la possibilità di rateizzare, su nostra presa diretta, in caso di importi particolarmente elevati) ecc.”.

Né assume rilievo la circostanza, contestata dall’appellante, secondo cui NEV non applicherebbe ‘tariffe ridotte’ per i residenti del Comune di Rho, in quanto lo scopo non è solo quello di offrire soluzioni più vantaggiose per i cittadini (che come sopra precisato sono garantite), ma tariffe accessibili anche alle fasce deboli della popolazione. Infatti, emerge la particolare attenzione che NEV presta alle situazioni di difficoltà e vulnerabilità in cui versano alcuni utenti residenti nel territorio comunale, tanto che i cittadini in difficoltà economica possono usufruire di condizioni vantaggiose di rateizzazione dei pagamenti delle forniture.

11.7. Le argomentazioni sopra ampiamente espresse inducono a confermare gli esiti argomentativi a cui è giunto il Giudice di prime cure, ossia che la decisione del Comune di mantenere la propria partecipazione societaria in Nuovenergie s.p.a. non è stata assunta in violazione della disciplina recata dagli artt. 4 e 20 del TUSP, essendo pertanto legittima, in quanto la scelta è stata determinata dalla necessità di perseguire le proprie finalità istituzionali, nell’interesse della collettività.

12. Il rigetto delle censure nei confronti del provvedimento gravato, riproposte nel presente giudizio, comporta l’assorbimento, per sopravvenuta carenza di interesse, di ogni altra doglianza, essendo superfluo l’esame di critiche che non determinerebbe soluzioni di segno contrario.

Tenuto conto che il provvedimento gravato è un atto plurimotivato, il rigetto delle doglianze contro una delle autonome ragioni poste a base dell’atto rende superfluo l’esame degli ulteriori motivi di appello, espressione di censure rivolte contro le altre autonome ragioni, in quanto il loro eventuale accoglimento lascerebbe comunque valido l’atto impugnato.

13. In definitiva, l’appello principale va respinto, mentre l’appello incidentale va dichiarato improcedibile per carenza di interesse.

14. La novità delle questioni trattate e l’esigua giurisprudenza di riferimento giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, rigetta l’appello principale e dichiara improcedibile l’appello incidentale.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO