Sull’incentivo maggiorato per impianti fotovoltaici: limiti e condizioni per la bonifica di coperture in eternit ai sensi dell’art. 14 del D.M. 5 maggio 2011

04632/2025REG.PROV.COLL.

03033/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3033 del 2025, proposto dalla Società Albatross s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giancarlo Turri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Società Gestore dei Servizi energetici – G.S.E. – s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Pugliese e Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero dello sviluppo economico, ora Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona del Ministro pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza ter, 7 febbraio 2023, n. 2832, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società Gestore dei Servizi energetici – G.S.E. – s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 60 c.p.a.;

Relatore, nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025, il Cons. Antonella Manzione e uditi per le parti l’avvocato Giancarlo Turri e l’avvocato Marco Orlando;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Oggetto della controversia è il provvedimento con il quale la Società Gestore dei Servizi energetici s.p.a. (d’ora in avanti solo G.S.E. o il Gestore) ha modificato la tariffa incentivante riconosciuta alla Società Albatross s.r.l., con conseguenti conguagli rispetto a quanto già erogato, all’esito di un procedimento di verifica del quale aveva comunicato l’avvio in data 12 novembre 2018. In maggior dettaglio, la rimodulazione ha riguardato la parte incrementale (5 centesimi di euro/kwh) prevista dall’art. 14, comma 1, lett. c) del d.m. 5 maggio 2011 per i casi di sostituzione di preesistenti coperture in eternit o comunque contenenti amianto, in precedenza riconosciuta (v. comunicazione del G.S.E. prot. FTV 593000 del 5 settembre 2012). L’impianto fotovoltaico di cui è causa è ubicato nel territorio del Comune di Bagnolo Mella (BS) e ricade nella tipologia installativa “su edificio”. Il provvedimento di decadenza dal beneficio aggiuntivo trae motivazione dall’avvenuto accertamento del posizionamento delle installazioni su falde distinte, identificate come “tetti”, contrassegnati rispettivamente con numeri da uno a cinque, ma rimuovendo totalmente l’eternit e/o amianto preesistente solo dalle ultime due, e non dalle altre, stante che la copertura della n. 1 era in lamiera, sulla n. 2 non sussisteva ridetto materiale e sulla n. 3 la rimozione è risultata solo parziale. Il G.S.E. non riteneva satisfattive le osservazioni fornite dalla Albatross s.r.l. con nota dell’8 settembre 2020 a firma di professionista incaricato, in riscontro alla richiesta del 10 agosto 2020, in quanto non hanno consentito di superare i rilievi mossi in relazione alla scarsa quantità di eternit a copertura rimosso rispetto all’estensione delle installazioni ammesse al beneficio maggiorato. In sintesi, come confermato finanche nell’analisi quantitativa allegata dalla Società alle note del 9 dicembre 2018 e dell’8 settembre 2020, la superficie con copertura ondulata oggetto di smaltimento dell’eternit, è risultata pari a mq. 1.535 «che, pur considerando il margine di tolleranza del 10 % previsto dal Decreto, risulta inferiore alla superficie dei moduli utilizzati nella sez. 2: 2.162 [mq.]». Quanto detto non essendo possibile considerare nel computo le bonifiche di controsoffittature o comunque di strutture sottostanti il tetto.
2. Avverso tale provvedimento la Società Albatross s.r.l. ha presentato ricorso al T.a.r. per il Lazio (n.r.g. 9539 del 2021) lamentando violazione e/o falsa applicazione dell’art. 14, comma 1, lett. c) del d.m. 5 maggio 2011 anche in relazione alle Regole applicative, eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione. In alternativa, ha chiesto di fruire dell’incentivazione almeno in relazione ai tetti (falde) per i quali la rimozione dell’eternit/amianto è avvenuta in maniera totale. Ha lamentato altresì la tardività dell’atto rispetto ai termini indicati dall’art. 21-noniesdella l. n. 241 del 1990, applicabile a quelli adottati dal G.S.E. ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011.
3. Il T.a.r per il Lazio ha respinto il ricorso, condannando la Società al pagamento delle spese di lite.

Dopo aver ribadito l’unicità dell’edificio, e conseguentemente del tetto, come risultante dalla documentazione fotografica e catastale, ha affermato la non riconducibilità delle rimozioni afferenti il materiale presente nel sottotetto ovvero nel controsoffitto al computo di quello necessario per accedere al beneficio. Le disposizioni di cui al novellato art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, non sarebbero invece applicabili ratione temporis, come da costante giurisprudenza sul tema.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello la Società Albatross s.r.l. avanzando un unico motivo di gravame rubricato «Error in procedendo ein iudicando: violazione e/o falsa applicazione di legge: art. 14, comma 1, lett. c), d.m. 5.5.2011 anche in relazione alle inerenti ‘Regole Applicative’; erronea valutazione dei presupposti di fatto e carenza di motivazione», distinto in paragrafi (contrassegnati dalle lettere A e B, riferite rispettivamente alle problematiche ascritte al “Tetto 1” e a quelle di cui ai “Tetti 2 e 3”). In particolare, sarebbe errata la sottrazione dal computo del quantitativo di eternit rimosso da un sottotetto e da un controsoffitto. Il materiale rimosso dalla sottocopertura del “Tetto 1” doveva essere considerato come parte della copertura in quanto inserito nell’orditura in ferro con funzione di coibentazione della stessa, come si evincerebbe dalla documentazione fotografica in atti ed era stato precisato nelle osservazioni del tecnico dell’8 settembre 2020 (motivo subI, lett. A); quanto al “Tetto 2” e al “Tetto 3”, sui quali il T.a.r. non avrebbe svolto argomentazioni, la mancanza di indicazioni quantitative sull’entità dell’eternit e/o amianto rimosso sarebbe da ascrivere semplicemente o alla sua assenza in quella porzione di tetto (Tetto 2) o alla completa rimozione di quello presente in una parte limitata (Tetto 3). Al riguardo, sarebbero inammissibili gli assunti sviluppati in sede processuale dalla difesa del G.S.E. nel primo grado di giudizio, laddove sostenendo che per beneficiare della maggiorazione l’intera copertura doveva essere in eternit, si sarebbe addivenuti ad un’integrazione postuma della motivazione del provvedimento, basato esclusivamente sul rilievo che la superficie con copertura ondulata era risultata inferiore a quella dei moduli utilizzati. La circostanza poi che i moduli siano collocati solo su alcune falde e che solo alcune falde erano interessate dall’eternit non sarebbe ostativa all’accesso al beneficio, giusta la previsione contenuta nelle Regole applicative che consentono espressamente la contestualizzazione dell’installazione su una sola falda, appunto, ovvero su una porzione omogenea della copertura. In sostanza, rimuovendo tutti i manufatti in eternit/amianto presenti sulla copertura dell’edificio, nonché installando n. 2.162 moduli per una superficie complessiva di mq. 3.502,00, la Società avrebbe pienamente rispettato le indicazioni normative in merito. D’altro canto, l’esito dell’istruttoria disposta nel primo grado di giudizio avrebbe fatto emergere l’erroneità dell’impostazione del G.S.E. con riferimento al “Tetto 3”, stante che diversamente da quanto riportato in atti, l’intervento sullo stesso si è risolto nell’integrale rimozione dell’eternit o amianto, circostanza che non è stata ritenuta sufficiente a superare le difformità riscontrate.

4.1. Ha quindi riproposto i motivi di censura e le istanze ex art. 101, comma 2, c.p.a. avanzati in via subordinata, ovvero la richiesta di limitare la decurtazione alla superficie dei “Tetti 1 e 2”, lasciando in dubbio la situazione del “Tetto 3” (di cui in parte narrativa, ma non al momento di rassegnare le conclusioni), e salvaguardando le spettanze per i “Tetti 4 e 5”, incontestabilmente oggetto di bonifica integrale.

5. Nel giudizio così proposto si è costituto in resistenza il G.S.E., formulando articolate controdeduzioni ai motivi di gravame.
6. Alla camera di consiglio del 6 maggio 2025, dato avviso alle parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a. come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è infondato.
8. Occorre premettere alcuni sintetici cenni alla normativa presupposta al provvedimento impugnato.

8.1. L’art. 14 del d.m. 5 maggio 2011, recante i «criteri per incentivare la produzione di energia elettrica da impianti solari fotovoltaici e lo sviluppo di tecnologie innovative per la conversione fotovoltaica», dispone che: «La componente incentivante della tariffa individuata sulla base dell’allegato 5 è incrementata con le modalità di cui all’art. 12, comma 3, e con arrotondamento commerciale alla terza cifra decimale: (….) c) di 5 centesimi di euro/kWh per gli impianti di cui all’art. 3, comma 1, lettera g), installati in sostituzione di coperture in eternit o comunque contenenti amianto». La norma appare inequivoca in relazione alla necessità che le installazioni di fotovoltaico che danno diritto a ridetta componente aggiuntiva devono essere collocate «in sostituzione di coperture», con ciò escludendo possa darsi rilievo alla bonifica di altre parti dell’edificio, ancorché immediatamente al di sotto dell’estradosso. Da qui la correttezza dello scomputo delle superfici che hanno interessato il controsoffitto e la sottocopertura.

8.2. Entro tale cornice vanno lette le Regole applicative che il G.S.E., quale soggetto attuatore per il riconoscimento degli incentivi agli impianti fotovoltaici, si è dato per chiarire agli operatori le concrete modalità di accesso all’incremento, i criteri e le regole per la presentazione, valutazione e gestione della documentazione da inviare a cura dei Soggetti Responsabili, nonché, più in generale, ndicazioni per la corretta applicazione di talune norme. Per quanto qui di interesse, al punto 4.5.2. di tali Regole, si prevede che per avere diritto al premio di 5 centesimi di euro/kWh previsto per impianti ricadenti nella tipologia “su edifici” installati in sostituzione di coperture in eternit o comunque contenenti amianto, è necessario che vengano rispettate le seguenti prescrizioni:

«- l’intervento di smaltimento dell’eternit e/o dell’amianto deve essere stato effettuato

contestualmente all’installazione dell’impianto fotovoltaico (e successivamente alla data di

entrata in vigore del Decreto); – l’intervento deve comportare la rimozione o lo smaltimento della totale superficie di eternit e/o amianto esistente relativamente alla falda di tetto o porzione omogenea della copertura su cui si intende installare l’impianto fotovoltaico; – inviare il “Formulario per il trasporto dei rifiuti” relativo allo smaltimento dell’eternit e/o amianto redatto in conformità a quanto stabilito dal Decreto del Ministero dell’Ambiente n.145 del 1° aprile 1998; – inviare le fotografie di dettaglio prima e dopo l’intervento; – la superficie dell’impianto fotovoltaico può essere inferiore, o al massimo pari, all’area di eternit e/o amianto bonificata, con un margine di tolleranza del 10%».

9.Ai fini di cui è causa assumono rilievo solo la prima e l’ultima di tali condizioni, ovvero da un lato la circostanza che la Regola ammette implicitamente che l’intervento di rimozione riguardi solo una o più falde o porzioni omogenee di copertura, e non il tetto nella sua interezza, ma in quel caso richiedendo che l’installazione avvenga sulla medesima falda o porzione; dall’altro, la necessità che l’area bonificata sia pari o al più inferiore di non più del 10 % di quella oggetto delle installazioni. Rileva il Collegio come la non felice formulazione della disposizione consegua in particolare all’utilizzo dell’aggettivazione “inferiore” con riferimento alle parole “impianto fotovoltaico”, il che rischia di spostare l’attenzione sulle dimensioni di quest’ultimo, anziché su quelle della superficie da bonificare, unica da prendere in considerazione quale parametro di partenza ai fini della concessione della premialità aggiuntiva.

Volendo esemplificare, se l’area bonificata è pari a mq. 1.000,00, la superficie delle installazioni può essere superiore, pari, ovvero anche inferiore, ma nel limite del 10 %, ovvero essere pari a mq. 900. In senso diametralmente opposto, se si richiede il beneficio maggiorato per una superficie di installazioni pari a mq. 1.000, l’area bonificata deve essere pari almeno a mq. 900. Ciò che assume rilievo, cioè, e risponde pienamente alla ratio della disposizione contenuta nel decreto, è l’estensione della superficie bonificata, che dà la misura del vantaggio aggiuntivo per l’ambiente rispetto alla mera installazione di una fonte di energia alternativa: è siu di essa che va parametrata quella delle installazioni, che in quanto “in sostituzione” tenedenzialmente devono coincidere, salvo l’individuato margine di tolleranza. L’intento è quello di valorizzare le operazioni di ricorso ad energia alternativa che nel contempo arrechino un ulteriore beneficio all’ambiente, localizzando le installazioni al posto di coperture di fabbricati con materiale nocivo quale l’eternit o l’amianto. Da qui l’indicazione che deve esserci “corrispondenza” – nell’accezione sopra chiarita – fra la superficie del materiale rimosso e quella dei pannelli installati, salvo un minimo di tolleranza in diminuzione, anche quando l’operazione riguarda una singola porzione del tetto. Diversamente opinando si arriverebbe infatti al paradosso di accordare la premialità ad interventi di bonifica limitata a pochi metri quadrati, sol perché si è realizzata un’ampia copertura di pannelli fotovoltaici, già di per sé remunerata in quanto tale con l’incentivo per così dire “base”.

9. Nel caso di specie, è la stessa Società appellante a chiarire come l’edificio cui fare riferimento vada considerato come unico, coerentemente, del resto, al tenore letterale della domanda a suo tempo presentata per mq. 3520. Pertanto il richiamo ai vari “tetti” è del tutto improprio e sarebbe stato desunto erroneamente dalla planimetria redatta dalla ditta incaricata di smaltire l’eternit (v. il riscontro alle osservazioni del G.S.E. a firma del professionista incaricato dalla stessa, datato 8 settembre 2020). Ciò rende contraddittorio, oltre che inammissibile, il secondo motivo di gravame, nel quale, proponendo di nuovo lei stessa la parcellizzazione emersa in sede di controllo e già esclusa in fatto dal primo giudice, chiede di fruire della tariffazione migliorativa in relazione a singole falde, ovvero i c.d. “Tetti 4 e 5”, implicitamente ammettendo l’avvenuta rimozione esclusivamente in tali siti di tutto l’eternit ivi presente a copertura, senza tuttavia tenere conto che (solo) a quel punto diverrebbe ostativa all’accoglimento della domanda l’ubicazione dei pannelli che è avvenuta integralmente sulle altre falde/tetti, ovvero quelli contrassegnati dai nn. 1, 2 e 3. Peraltro, all’accoglimento della doglianza osta altresì la sottesa modifica dell’istanza originaria, che, come detto, era riferita alla copertura complessiva dell’intero manufatto industriale, sicché non è possibile in sede giurisdizionale commutarla in altra, di portata più circoscritta, prescindendo anche dalla mancanza di corrispondenza tra le porzioni di tetto interessate dalla rimozione e quelle (diverse) ove sono avvenute le installazioni.

9.1. Una volta che il tetto viene considerato come unitario, è un dato incontrovertibile in atti che la superficie di eternit a copertura rimossa è insufficiente rispetto a quella delle installazioni di fotovoltaico, di gran lunga superiore, non potendo rientrare nel computo della prima quella riferita ai controsoffitti o comunque alle aree non costituenti estradosso di copertura. Se, infatti, l’unicità del tetto rende effettivamente neutra l’allocazione dei pannelli su una falda o sull’altra, così come la corrispondenza della stessa con l’ubicazione preesistente del materiale rimosso, essa non fa certo venire meno il vincolo della “corrispondenza” superficiaria. Resta cioè la necessità che complessivamente venga rispettata l’indicazione data di “sostituzione”, intesa come collocazione di una cosa (i pannelli) al posto di un’altra (le lastre in eternit), per una superficie uguale, o al più inferiore del 10 %: circostanza questa che resta alla base dell’atto impugnato e che la Società non è riuscita a confutare, né in sede procedimentale, nè processuale. Le argomentazioni addotte, infatti, insistendo peraltro in un’analisi parcellizzata per singole falde, rischia solo di introdurre elementi di confusione nella lineare prospettazione del Gestore, che si limita ad eccepire l’insufficienza dell’eternit presente sulla copertura e rimosso rispetto alle installazioni dei pannelli. Il riferimento alla “copertura”, infatti, è inequivoco nel senso di riferirsi solo al c.d. estradosso, non potendosi estendere a tutto ciò che si colloca al di sotto dello stesso, la cui eventuale e sicuramente meritoria opera di bonifica risponde ad altre norme di tutela ambientale, ma non rientra nel perimetro applicativo della normativa di cui è causa.

10. Nel caso di specie, ammesso e non concesso che le coperture in eternit presenti siano state interamente rimosse, la superficie delle stesse, pur maggiorata del 10 % (1.688,5 mq.) risulta inferiore a quella dei moduli utilizzati (mq. 3.517,31).
11. Per quanto sopra detto, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

11.1. La tipologia di materia trattata giustifica la compensazione tra le parti delle spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

IL SEGRETARIO