Decadenza dalla concessione demaniale per mancato versamento dei canoni: natura e limiti del potere discrezionale della P.A. ex art. 47 cod. nav.

N. 11489/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15658/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15658 del 2025, proposto da
Fagioline & Cuccettine s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Rita Zannella e Toni De Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pomezia, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Damiano Carletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della determinazione dirigenziale del Comune di Pomezia n. 1168 del 7.10.2025, prot. n. 75038/2025, di decadenza della concessione demaniale marittima n. 42/2002, rilasciata alla parte ricorrente “per il mantenimento di uno stabilimento balneare” sito in località Torvaianica, lungomare delle Meduse, 58;

– della comunicazione di avvio del procedimento notificata il 31.7.2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Pomezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2026 la dott.ssa Annalisa Tricarico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 10.12.2025 (dep. il successivo 20.12.2025), Fagioline & Cuccettine s.r.l., in quanto titolare di una concessione rilasciata ai sensi dell’art. 46 del codice della navigazione al sub ingresso nella concessione demaniale marittima n. 42/2002 – POM11 – per il mantenimento di uno stabilimento balneare, di un’area bar e ristorante e di un’area parcheggio, in località Torvajanica, ha impugnato il provvedimento di decadenza in epigrafe indicato.

1.1. La società ha esposto in fatto che:

– agiva in giudizio nel 2013, richiedendo la declaratoria, in proprio favore, dell’acquisto per usucapione, stante il possesso ultraventennale, “esercitato uti dominus, pacifico, pubblico e ininterrotto” dell’area in questione;

– con sentenza n. 1911 del 31.10.2019, pubblicata in data 11.11.2019, il Tribunale di Velletri “accerta[va] e dichiara[va] l’intervenuto acquisto per usucapione della proprietà in favore della società attrice Fagioline & Cuccettine srl (p.i. 02281600599) del terreno sito nel Comune di Pomezia, località Torvaianica, Via Lungomare delle Meduse n. 58, censito al Catasto al Foglio n. 34 del Comune di Pomezia, particella 99, 101, 10, 1639, 1640, 18, 134, 102 e 19”;

– stante l’effetto dichiarativo e retroattivo della pronuncia, l’intervenuta usucapione avrebbe determinato, come naturale conseguenza, la non debenza dei canoni concessori sin dal rilascio della concessione, avvenuto nel 2002, che, pertanto, non venivano corrisposti;

– senonché, a seguito del giudizio di appello, veniva emessa la sentenza n. 2844/2025, pubblicata il 7.5.2025 che, in riforma della decisione del Tribunale, rigettava la domanda di accertamento dell’usucapione;

– tuttavia, la sentenza della Corte di appello non sarebbe definitiva, in quanto gravata da ricorso per Cassazione R.G. n. 17033/2025;

– cionondimeno, qualche giorno dopo la pubblicazione di tale pronuncia, il Comune di Pomezia avviava e completava il procedimento di decadenza dalla concessione demaniale marittima sulla scorta del presunto mancato versamento dei canoni per il periodo intercorrente tra il 2008 e il 2020.

1.2. La società ha, dunque, impugnato il provvedimento di decadenza, censurandolo sotto i seguenti profili:

“1. Violazione dell’articolo 47 del codice della navigazione. Eccesso di potere per difetto di presupposti difetto di istruttoria e di motivazione” – ai fini dell’adozione di un provvedimento di decadenza di una concessione demaniale marittima, ex art. 47 cod. nav., per inadempimento degli obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamento, assumerebbero rilievo le sole inadempienze idonee a compromettere, con carattere di definitività, il proficuo prosieguo del rapporto, ovvero tali da rendere inattuabili gli scopi per i quali la concessione stessa sia stata rilasciata, da accertarsi previo espletamento di apposito contraddittorio; nel caso di specie, la misura della debenza dei canoni non sarebbe pacifica e, comunque, prima del 7.5.2025, giorno in cui è stata pubblicata la sentenza della Corte di appello n. 2844/2025, il Comune non avrebbe avuto titolo per richiederne il pagamento; invero, fino a oggi, legittimamente la ricorrente non avrebbe versato i canoni, in ragione della sentenza del 31.10.2019, pubblicata l’11.11.2019, con cui il Tribunale di Velletri aveva dichiarato l’acquisto della proprietà a titolo originario del bene immobile in capo a Fagioline & Cuccettine s.r.l.; per di più, l’Amministrazione comunale non avrebbe mai posto la ricorrente in condizione di effettuare il versamento dei canoni anche per la parte eventualmente dovuta (se all’epoca dovuta); ciò, non solo perché non avrebbe mai effettuato lo scorporo dei canoni dovuti da quelli relativi alle aree usucapite, pretendendo sempre il pagamento per intero e disattendendo la citata pronuncia del Tribunale di Velletri, ma anche perché, in seguito all’entrata in vigore dell’art. 100, co. 5 e 6, d.l. n. 104 del 2020 e alla conseguente inefficacia della determinazione dei canoni in precedenza richiesti, non avrebbe effettuato la nuova determinazione e non avrebbe mai richiesto i canoni rideterminati; la pronuncia della Corte d’appello non potrebbe assumere “valore punitivo” in ordine alla concessione; in definitiva, il mancato versamento dei canoni per effetto del giudizio di usucapione e in conseguenza della sentenza di primo grado non potrebbe determinare, in via diretta e automatica, il venir meno dei presupposti per una proficua prosecuzione del rapporto concessorio, dovendo in tal senso rilevare la gravità dell’inadempimento e le condizioni e le ragioni per cui lo stesso si sarebbe determinato;

“2. Violazione dell’articolo 47 del codice della navigazione in rapporto all’art. 100, commi 5 e 6, d.l. n. 104 del 2020: non debenza dei canoni in assenza di nuov[i] atti di rideterminazione dei canoni che consideri anche le prescrizioni maturate: sviamento di potere per difetto di presupposti e sviamento della funzione” – non appena è stata emessa la più volte citata pronuncia della Corte d’appello, l’Amministrazione ha richiesto per intero i canoni dal 2008 ad oggi; tuttavia, è noto che la prescrizione dei canoni è quinquennale: dunque, per tutte le annualità il cui atto interruttivo è precedente al luglio del 2020 (vale a dire tutte ad eccezione dell’annualità 2020), i canoni richiesti sarebbero comunque prescritti; in ogni caso, l’importo richiesto sarebbe sproporzionato, in quanto non verificato e poiché, successivamente alla dichiarazione di inefficacia degli ordini di introito sancita dall’art. 100, co. 5 e 6, d.l. n. 104 del 2020, i canoni non sarebbero stati ri-determinati; in definitiva, gli atti con cui è stato chiesto illo tempore il pagamento dei canoni sarebbero divenuti per legge inefficaci; pertanto, in seguito alla pronuncia della Corte di appello, l’Amministrazione avrebbe dovuto emettere provvedimenti di ri-determinazione dei canoni;

“3. Violazione dell’articolo 47, comma 3 del codice della navigazione, in ragione della mancata e compiuta enunciazione delle motivazioni poste a fondamento della decadenza” – il Comune di Pomezia ha avviato il procedimento di decadenza, facendo esclusivo riferimento al presunto mancato pagamento dei canoni: non vi è alcun rinvio ad altre ipotesi di decadenza; tuttavia, “per scrupolo difensivo”, si evidenzia che, in base all’atto impugnato, “la concessionaria avrebbe dovuto assolvere all’obbligo assunto anche con il titolo concessorio di integrare annualmente il deposito cauzionale versato all’Erario a garanzia degli impegni sorti per effetto della Concessione Demaniale e non risulta che la concessionaria abbia adempiuto a tale obbligo”, mentre, nel caso di specie, l’Amministrazione non avrebbe mai richiesto l’integrazione del deposito cauzionale e, comunque, la lamentata integrazione del deposito non potrebbe costituire una causa di decadenza.

2. Si è costituito il Comune di Pomezia, depositando memoria e documenti e rilevando come “se è vero che nel 2019 la sentenza di primo grado (totalmente riformata nel 2025 […]) abbia dichiarato (solo una parte e non l’intera area […]) già oggetto di concessione demaniale usucapita dalla ricorrente, è altrettanto vero come già da 12 anni prima della pubblicazione della Sentenza di primo grado stessa la ricorrente abbia in toto omesso di corrispondere i canoni concessori”. La stessa parte resistente ha altresì depositato la proposta di definizione ex art. 380-bis cod. proc. civ., con giudizio di inammissibilità, del ricorso per Cassazione avverso la pronuncia d’appello.

3. All’udienza del 26 maggio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, dopo la discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato e non merita accoglimento.

2. Osserva, preliminarmente, il Collegio che l’art. 47 cod. nav., nella parte in cui stabilisce che l’Amministrazione “può dichiarare la decadenza del concessionario” nei casi tassativamente previsti dalla stessa norma, non configura un potere vincolato, dato che “il tenore letterale della richiamata disposizione normativa è indicativo del riconoscimento all’Amministrazione di un significativo potere valutativo che, proprio in quanto tale, deve ritenersi propriamente amministrativo, non essendo connesso né limitato all’accertamento dei presupposti di fatto in presenza dei quali il previsto potere possa essere esercitato” (Cons. Stato, sez. VII, 7 agosto 2023, n. 7585).

2.1. In particolare, nell’esercizio del potere di cui all’art. 47, co. 1, cod. nav. convivono un momento di discrezionalità tecnica, che riguarda l’accertamento dei presupposti di attivazione del potere, e un momento di discrezionalità amministrativa o pura, posto che l’inadempimento “è un concetto relazionale che pone a raffronto la condotta tenuta dal debitore con quella descritta nella prestazione promessa” e che non ogni inadempienza “giustifica l’automatica decadenza della concessione, potendo in tal senso l’Amministrazione determinarsi soltanto a fronte di un inadempimento di non scarsa importanza, al pari di quanto previsto dall’art. 1453 c.c. per i contratti a prestazioni corrispettive” (Cons. Stato, n. 7585/2023, cit.).

2.2. In tal senso, “l’inadempienza del concessionario ai propri obblighi può, dunque, ritenersi idonea a giustificare l’emanazione del provvedimento di decadenza quando delude in modo significativo l’interesse generale che la concessione in utilizzo del bene demaniale intendeva soddisfare, al punto da rendere preminente l’interesse negativo alla risoluzione rispetto all’interesse positivo alla prosecuzione del rapporto, divenendo prioritario per la salvaguardia degli interessi pubblici coinvolti la riacquisizione del possesso del bene da parte dell’Autorità concedente” (Cons. Stato, n. 7585/2023, cit.).

2.3. La giurisprudenza ha ribadito, di recente, come, in materia, debba essere usata “prudenza di giudizio” e che “nell’ottica prospettica di una lettura costituzionalmente compatibile della norma recata dall’art. 47, cod. nav.” si debba tener conto della “possibilità per il giudice, di apprezzare taluni elementi e circostanze del fatto ai fini di valutare l’adeguatezza, necessità e proporzionalità del provvedimento applicato, rientrando un siffatto accertamento nei poteri impliciti al sindacato giurisdizionale sull’atto” (Cons. Stato, sez. VII, 12 febbraio 2025, n. 1196).

3. Applicando alla fattispecie le coordinate interpretative appena illustrate, va osservato che il Comune ha contestato una perdurante/reiterata inadempienza in ordine al pagamento dei canoni concessori, che risale all’annualità 2008 e non è mai stata interrotta dal pagamento, neanche parziale, dei canoni relativi alle annualità successive.

3.1. In altri termini, nel caso di specie, la gravità dell’inadempimento è tale da impedire al Collegio di rilevare la mancanza dei predetti caratteri dell’adeguatezza, della necessità e della proporzionalità del provvedimento, valorizzati dalla più recente giurisprudenza.

3.1.1. Tale gravità emerge, invero, dalla circostanza che – come anticipato – la ricorrente non ha mai provveduto al pagamento dei canoni a partire dal 2008 e, dunque, non solo nella pendenza del contenzioso instaurato per l’accertamento dell’intervenuta usucapione dinnanzi al Tribunale di Velletri (vale a dire dal 2013 al 2019), ma anche in precedenza.

3.1.2. Nella fattispecie emerge, dunque, la reiterazione dell’inadempimento, protrattosi per un arco temporale che supera il limite di tolleranza in rapporto agli interessi pubblici sottesi al rilascio della concessione; ciò, con l’ulteriore rilievo che l’eventuale prescrizione di quota parte della pretesa vantata dall’Ente (così come invocata nel ricorso) non elide, comunque, il disvalore della condotta (fermo restando che la prescrizione potrebbe, se del caso, assumere rilievo ad altri fini, comunque esulanti dall’oggetto del presente giudizio) (cfr. sul punto, Tar Lazio, sez. II-bis, 30 giugno 2021, n. 7741, confermata in appello).

3.2. Si evidenzia, inoltre, che, in un rapporto concessorio avente a oggetto un bene demaniale, l’ammontare del canone è stabilito dal titolo, dalla legge e dagli ordini di introito adottati sulla base di questi; di talché, se tale ammontare è controverso, la parte interessata può promuovere, a tutela della propria posizione, le opportune azioni previste dall’ordinamento.

3.2.1. Tuttavia, nel caso che occupa, dalla documentazione in atti, non emerge che la ricorrente abbia contestato quanto, di volta in volta, esatto dal Comune, essendosi limitata tutt’al più – ai fini della presentazione dell’istanza di regolarizzazione ex art. 100, co. 7, d.l. n. 104/2020 – a richiedere i “conteggi relativi al debito assunto” (cfr. nota del 15 dicembre 2020, dep. in data 14 aprile 2026), senza peraltro mai provvedere (nell’arco di una dozzina di anni) al pagamento, neanche parziale, di quanto richiesto.

3.3. In definitiva, il mancato pagamento dei canoni, proprio perché comunque ripetuto per svariate annualità, è circostanza di per sé sufficiente a concretizzare un’evidente violazione degli obblighi assunti dalla concessionaria.

3.4. E neppure è suscettibile di favorevole considerazione l’ulteriore censura che si fonda sulla considerazione per cui, per effetto della previsione di cui all’art. 100, co. 5, del d.l. n. 104/2020, gli atti con cui, negli anni, è stato esatto il pagamento dei canoni avrebbero perso efficacia e, conseguentemente, il Comune avrebbe dovuto operare la rideterminazione dell’ammontare dovuto per ciascuna annualità.

3.4.1. Al riguardo, si osserva che l’invocata previsione della inefficacia era rivolta ai soli “provvedimenti già adottati oggetto di contenzioso, inerenti al pagamento dei canoni” ed era strettamente legata al completamento dell’attività di revisione/aggiornamento dei canoni demaniali marittimi; più precisamente, ai sensi del menzionato art. 100, co. 5, “Nelle more della revisione e dell’aggiornamento dei canoni demaniali marittimi ai sensi dell’articolo 1, comma 677, lettera e) della legge 30 dicembre 2018, n. 145, sono sospesi fino al 15 dicembre 2020 i procedimenti amministrativi pendenti alla data di entrata in vigore dal presente decreto e sono inefficaci i relativi provvedimenti già adottati oggetto di contenzioso, inerenti al pagamento dei canoni, compresi i procedimenti e i provvedimenti di riscossione coattiva, nonché di sospensione, revoca o decadenza della concessione per mancato versamento del canone, concernenti: a) le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, con esclusivo riferimento a quelle inerenti alla conduzione delle pertinenze demaniali, laddove i procedimenti o i provvedimenti siano connessi all’applicazione dei criteri per il calcolo dei canoni di cui all’articolo 03, comma 1, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, ivi compresi i procedimenti di cui all’articolo 1, comma 484, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 […]”.

3.4.2. Peraltro, non è emerso dagli atti di causa che gli ordini di introito rivolti all’odierna ricorrente fossero all’epoca “oggetto di contenzioso” né che il giudizio dinnanzi al Tribunale di Velletri, più volte invocato dalla ricorrente, fosse relativo alle richieste di pagamento in questione o fosse, comunque, connesso all’applicazione dei criteri di calcolo di cui al menzionato art. 03, co. 1, del d.l. n. 400/1993, trattandosi di contenzioso vertente sulla domanda di accertamento dell’intervenuta usucapione e, dunque, collegato solo in via indiretta e mediata al pagamento dei canoni (e comunque non anche all’applicazione dei predetti criteri di calcolo).

3.5. Quanto, infine, all’ulteriore documentazione depositata in data 14 aprile 2026, è sufficiente rilevare, per un verso, come la nota della società (rubricata “richiesta di chiarimenti”), richiedendo i “conteggi relativi al debito assunto” appaia meramente prodromica alla presentazione dell’istanza ai sensi dell’art. 100, co. 7, del d.l. n. 104/2020 (finalizzata a definire i procedimenti pendenti con il versamento in un’unica soluzione di una somma pari al 30 per cento dei canoni demaniali non corrisposti ovvero mediante la rateizzazione), e, per altro verso, come comunque non risulti adottato alcun provvedimento di accoglimento della medesima istanza di definizione agevolata (cfr. ricevuta consegna pec trasmessa in data 15 dicembre 2020, in atti).

4. Non meritano, pertanto, accoglimento né il primo né il secondo motivo di ricorso.

5. Quanto all’ulteriore doglianza dedotta con il terzo mezzo, laddove si censura il provvedimento gravato anche perché menziona, oltre alla morosità della concessionaria, anche altra causa di decadenza non previamente contestata con la comunicazione di avvio del procedimento, si rileva che – nel quadro appena descritto – il rilievo aggiuntivo, costituito dalla omessa integrazione annuale del deposito cauzionale, non dispiega una valenza decisiva, state l’idoneità della contestazione sui canoni a sorreggere la determinazione di decadenza.

5.1. Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, laddove un provvedimento amministrativo negativo sia sorretto da una pluralità di motivazioni fra loro autonome, ciascuna delle quali da sola sufficiente a sostenerlo, la fondatezza di una sola di esse priva di utilità (e quindi di interesse) la decisione del giudice sulle altre (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. VII, 17 ottobre 2022, n. 7165).

6. In conclusione, alla luce di quanto esposto, il ricorso va respinto.

7. La parziale novità dei profili oggetto di controversia giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario, Estensore

Francesca Sbarra, Referendario

IL SEGRETARIO