Demanio marittimo: obbligo di disapplicazione delle proroghe e legittimità dell’autorganizzazione comunale (in house)

N. 00709 /2026 REG.PROV.COLL.

N. 01393/2023 REG.RIC

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1393 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da Automobile Club Venezia – AC Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ulisse Corea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via di Villa Sacchetti n. 9;

contro

Comune di Cavallino – Treporti, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Valeria Zambardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comune di Cavallino – Treporti, Area dei servizi alla persona, Ufficio Demanio, e Giunta Comunale di Cavallino – Treporti, non costituiti in giudizio;

nei confronti

C.T. Servizi s.u.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio.
Con comunicazione data a:
Agenzia del Demanio – Direzione Regionale per il Veneto, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, San Marco 63;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capitaneria di Porto – Guardia Costiera nell’Ambito Territoriale della Direzione Marittima di Venezia – Sezione Demanio Marittimo, non costituito in giudizio; Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Settentrionale – Direzione Demanio – Area Valorizzazione Beni Demaniali – Area Concessioni Demaniali, non costituita in
giudizio;
Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Chiara Drago, Giacomo Quarneti e Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto – Genio Civile Venezia – Demanio Marittimo, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– della deliberazione di Giunta comunale n. 130 del 30 novembre 2023, avente ad oggetto: “Individuazione aree ed immobile demanio marittimo con finalità turisticoricreative riservate, da riservare per fini pubblici, ad uso del Comune di Cavallino-  Treporti: Integrazione con aree in Punta Sabbioni da destinare ad aree di sosta a pagamento”, con la quale la Giunta ha deliberato “di riservare al Comune l’uso pubblico anche delle aree del demanio marittimo censite al Catasto dei terreni del Comune di Cavallino-Treporti foglio 26 mappali 435 e 724 e al Catasto Fabbricati foglio 26 mappale 435 sub 2 Categoria D8 e foglio 26 mappale 724 Categoria D8, ubicate in Punta Sabbioni via Fausta, da destinare ad aree di sosta a pagamento come meglio specificato nella scheda tecnica allegata al presente provvedimento che si compone delle seguenti sezioni: I) Descrizione dello stato di fatto dell’area; II) Descrizione generale interventi di sistemazione e miglioramento; III) Piano gestione preliminare dell’Area; IV) Cronoprogramma dei diversi atti e interventi” e ha dichiarato contestualmente la deliberazione “immediatamente eseguibile ai sensi dell’art. 134 comma 4 del D.Lgs. n. 267 del 18.08, stante l’urgenza di consentire, vista l’imminente scadenza dell’efficacia della concessione in essere (31/12/2023), ai diversi Dirigenti responsabili, di approvare tempestivamente tutti gli atti conseguenti al presente provvedimento per rendere operativa nel 2024 la nuova area di sosta a pagamento”, ivi inclusi i relativi allegati;
– di ogni atto a essi presupposto, connesso e conseguente, e in particolare, ove occorrer possa:
I) deliberazione della Giunta comunale n. 88 del 21 maggio 2019;
II) deliberazione della Giunta comunale n. 71 del 19 maggio 2020;
III) deliberazione della Giunta comunale n. 108 del 10 agosto 2021; IV) note della Regione Veneto, Unità Organizzativa Genio Civile Venezia, assunte al prot. del Comune di Cavallino – Treporti n. 8745, 8746, 8748, 8749 del 6 maggio 2021;
V) nota prot. n. 19215 del 22 settembre 2021 dell’Agenzia del Demanio, Direzione Regionale Veneto;
VI) ogni altro documento, atto, verbale riferito al procedimento sfociato con l’adozione della Delibera di Giunta comunale n. 130/2023 e nel preavviso di rigetto del 5 dicembre 2023, di contenuto non conosciuto, ove interpretati nel senso di consentire al Comune di Cavallino – Treporti di avocare a sé la gestione dell’area demaniale oggetto di concessione in capo ad AC Venezia;
– per quanto occorrer possa, del preavviso di diniego del Comune di Cavallino – Treporti, Area dei servizi alla persona, Ufficio Demanio, del 5 dicembre 2023; nonché per l’accertamento della perdurante validità ed efficacia quanto meno fino al 31 dicembre 2024 della licenza di concessione demaniale nella titolarità di AC Venezia;
B) per quanto riguarda i motivi aggiunti notificati e depositati da Automobile Club Venezia – AC Venezia il 28 febbraio 2024:

– del provvedimento del Comune di Cavallino – Treporti – Area dei servizi alla persona – Ufficio Demanio prot. n. 4018 del 20 febbraio 2024 tramite il quale il Comune:
I) ha disposto il “rigetto dell’’istanza di concessione prot. n. 12849 del 03/07/2023 e successiva integrazione prot. n. 18848 del 02/10/2023 in quanto non compatibile con la riserva di uso pubblico disposta con deliberazione della Giunta Comunale n. 130 del 30/11/2023”;
II) ha “conferma[to] la scadenza della concessione demaniale marittima n. 30 del registro 2004 e successive proroghe, alla data del 31.12.2023 previa disapplicazione delle norme di proroga automatica”;
III) ha intimato ad AC Venezia di “riconsegnare, libere da persone e cose, le aree censite al Catasto terreni del Comune di Cavallino-Treporti foglio 26 mappali 435 di mq 14288 e 724 di mq 14406 e al Catasto Fabbricati foglio 26 mappale 435 sub 2 Categoria D 8 e foglio 26 mappale 724 Categoria D8, ubicate in Punta Sabbioni via Fausta, che sono state oggetto della concessione […] e ad essere presente, sul luogo, per il giorno 06/03/2024 ore 10.00 per la riconsegna delle aree”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto, del Comune di Cavallino – Treporti e dell’Agenzia del Demanio Veneto – Direzione Regionale per il Veneto; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 il dott. Alberto Ramon e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, notificato e depositato il 20 dicembre 2023, Automobile Club Venezia – AC Venezia (d’ora in avanti, anche solo AC Venezia) ha chiesto l’annullamento della deliberazione n. 130 del 30 novembre 2023 della Giunta del Comune Cavallino – Treporti (d’ora in avanti, solo Comune) avente ad oggetto “Individuazione aree ed immobile demanio marittimo con finalità turistico-ricreative da riservare per fini pubblici, ad uso del Comune: integrazione con aree in Punta Sabbioni da destinare ad aree di sosta a pagamento”. AC Venezia ha finanche chiesto l’accertamento della perdurante validità ed efficacia, quantomeno fino al 31 dicembre 2024, della concessione demaniale ad essa in precedenza assentita sulle menzionate aree ora riservate per fini pubblici.

In punto di fatto, la ricorrente ha rappresentato di essere titolare della concessione n. 30/2004, prorogata con licenze supplettive n. 4/2009 e n. 7/2020 – dalla stessa AC Venezia ritenuta tuttora efficace – concernente l’area demaniale marittima sita in località Punta Sabbioni di estensione pari a mq. 31.942,00, catastalmente censita al Catasto Fabbricati del Comune al Foglio 26, Mappali 435 e 724, adibita a terminal per autobus e autoparcheggio.

L’efficacia temporale dell’originario titolo concessorio è stata prorogata dapprima in forza dell’art. 1, comma 18, del d.l. 30 dicembre 2009, n. 194, e, dipoi, dell’art. 34- duocecies del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, fino al 31 dicembre 2020, come da atti ricognitivi sottoscritti tra le parti n. 30/2004, n. 4/2009 e n. 7/ 2016. Lo stesso rapporto concessorio ha inoltre beneficiato dell’ulteriore proroga automatica prevista dall’art. 1, comma 682, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, che ha esteso per ulteriori quindici anni (quindi fino al 31 dicembre 2033) l’efficacia temporale delle concessioni demaniali marittime “vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge”, tra cui quella di AC Venezia, come da atto ricognitivo della concessione n. 60/2020. Infine, l’art. 3, comma 1, della legge 5 agosto 2022, n. 118, ha – nel suo testo originario – ridotto l’efficacia delle concessioni demaniali marittime per l’esercizio delle attività turistico-ricreative fino al 31 dicembre 2023: termine poi posticipato al 31 dicembre 2024 in virtù dell’art. 12, comma 6-sexies, lett. a), d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14.

In vista della scadenza della concessione, AC Venezia ha presentato al Comune – con istanza trasmessa il 30 giugno 2023, ricevuta al prot. n. 12849 del 3 luglio 2023, e successiva integrazione del 2 settembre 2023, ricevuta al prot. n. 188848 del 2 ottobre 2023 – una “domanda di rilascio concessione e di eventuale contestuale anticipata occupazione” dell’area in questione per un periodo di vent’anni.

Con nota del 5 dicembre 2023, il Comune ha comunicato ad AC Venezia i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, richiamando la citata deliberazione della Giunta comunale n. 130/2023, con cui aveva stabilito di destinare l’area richiesta all’uso pubblico anziché avviare una procedura ad evidenza competitiva per il rilascio di un nuovo titolo concessorio. In specie, con tale deliberazione la Giunta comunale – nell’ambito della programmazione e della riqualificazione urbanistica del terminal di Punta Sabbioni, tenendo conto della scadenza della concessione di AC Venezia al 31 dicembre 2023 – aveva previsto di gestire in proprio l’area tramite affidamento in house a favore di CT Servizi s.u.r.l., società interamente partecipata dall’ente locale già assegnataria della gestione della ZTL e delle aree di sosta a pagamento nel territorio comunale.

Una volta ottenuto l’accesso agli atti del procedimento, AC Venezia, con nota del 12 dicembre 2023, ha chiesto al Comune di “rivedere le proprie determinazioni, prendendo atto della scadenza della concessione [ad essa assentita] al 31.12.2024 e annullando d’ufficio la deliberazione di Giunta comunale n. 130/2023”.
2. Avverso la stessa deliberazione n. 130 del 30 novembre 2023, AC Venezia ha proposto in questa sede i seguenti motivi di ricorso.
Con la prima censura, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità della deliberazione impugnata per violazione e falsa applicazione della normativa nazionale in materia di concessioni demaniali, nella parte in cui, disapplicando le disposizioni legislative interne che prevedono la proroga fino al 31 dicembre 2024, ha ritenuto la concessione scaduta il 31 dicembre 2023. In particolare, il Comune avrebbe dovuto esaminare il complessivo quadro normativo di riferimento ed esplicitare le ragioni logicogiuridiche della disapplicazione della normativa interna, la quale – anche alla luce della sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 23 novembre 2023, n. 463, che ha cassato la decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 9 novembre 2021, n. 18 – avrebbe richiesto un onere motivazionale rafforzato. In ogni caso, nelle more del riordino della materia, il Comune non avrebbe comunque potuto disapplicare la normativa nazionale in assenza di un accertamento definitivo circa la sussistenza dei presupposti per la diretta applicazione del diritto europeo. La ricorrente ha rilevato, altresì, la violazione delle garanzie partecipative per la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, nonché la violazione dell’art. 4 della legge n. 118/2022, in quanto il Comune non avrebbe riconosciuto l’indennizzo al concessionario uscente, ritenuto applicabile anche in caso di affidamento in house.
Con la seconda censura, la ricorrente ha dedotto la nullità della deliberazione impugnata per difetto assoluto di attribuzione e/o la sua illegittimità per carenza di potere in concreto, poiché il Comune – stante l’appartenenza dell’area in questione al demanio della Regione del Veneto – non sarebbe titolare del potere di avocare a sé la gestione in luogo dell’affidamento in concessione, essendo attribuite all’ente locale le sole funzioni amministrative di rilascio, rinnovo e modifica delle concessioni, con conseguente illegittimità anche del prospettato affidamento in house della gestione dell’area parcheggio.

Con la terza censura, la ricorrente ha rilevato l’illegittimità della deliberazione impugnata per violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, in relazione alle modalità con cui il Comune ha inteso dare attuazione alla previsione infrastrutturale sull’area in esame: in specie, l’ente locale avrebbe giustificato l’affidamento in house a CT Servizi s.u.r.l. con generici richiami a presunte economie di scala, senza svolgere un’adeguata e puntuale analisi comparativa della convenienza economica rispetto al ricorso al mercato. 3. Con decreto presidenziale n. 620 del 21 dicembre 2023 è stata rigettata l’istanza di misure cautelari monocratiche, stante l’impegno del Comune di non dare esecuzione agli atti impugnati fino alla decisione collegiale sulla domanda cautelare. 4. Si sono costituiti in giudizio la Regione del Veneto e l’Agenzia del Demanio – Direzione Regionale per il Veneto, i quali, con atti di mero stile, hanno chiesto il rigetto del ricorso.
5. Si è altresì costituito in giudizio il Comune, eccependo innanzitutto l’inammissibilità del gravame per difetto di interesse. Per la parte resistente, AC Venezia non si sarebbe doluta dell’assegnazione ad altro soggetto della concessione di cui essa era titolare, ma avrebbe preteso il riconoscimento della necessità che il bene demaniale fosse assegnato in concessione nonostante l’Amministrazione avesse deciso di non provvedere in tal senso: ciò implicherebbe l’inammissibilità del ricorso per l’inesistenza di un interesse qualificato, posto che, da un lato, la concessione nella titolarità di AC Venezia sarebbe scaduta e, dall’altro lato, il sindacato sulla scelta di opportunità del Comune circa l’utilizzo del bene pubblico sarebbe sottratto alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

Nel merito, il Comune ha evidenziato – in ordine alla corretta instaurazione del contraddittorio – che la ricorrente ha partecipato al procedimento, è stata destinataria del c.d. preavviso di rigetto ed ha avuto la possibilità di interloquire, senza tuttavia contestare la scelta urbanistica sottesa al diniego; ha inoltre osservato come le proroghe automatiche contrastino con il diritto eurounitario, con conseguente necessità di disapplicarle; ha infine affermato la propria competenza a trattenere l’area ad uso pubblico in forza dell’art. 46 della legge regionale del Veneto del 4 novembre 2002, n. 33.

6. All’esito della camera di consiglio del 10 gennaio 2024, è stata pronunciata l’ordinanza n. 11 dell’11 gennaio 2024, con cui è stata respinta la domanda cautelare. Nello specifico, è stato evidenziato che, alla luce della giurisprudenza nazionale e europea, l’invocata proroga automatica della concessione demaniale debba essere disapplicata e che quindi il titolo concessorio sia cessato al 31 dicembre 2023, con conseguente insussistenza dell’interesse attuale della ricorrente a contestare la decisione del Comune di utilizzare in proprio l’area demaniale in questione tramite il modello dell’affidamento in house.

7. L’ordinanza è stata impugnata da AC Venezia dinanzi al Consiglio di Stato che, con ordinanza n. 524 del 15 febbraio 2024, ha rigettato l’appello cautelare, ritenendo, da un lato, che “la concessione demaniale di cui alla controversia è scaduta e, in base al vigente quadro normativo, nazionale ed europeo, non è soggetta ad ulteriori proroghe legali”; dall’altro lato, “priva di fondamento […] la censura di incompetenza della parte appellata nell’emanazione dell’atto impugnato, alla luce di quanto previsto dall’art. 46 della L. Regionale Veneto n. 33 del 2022”.

8. Con provvedimento prot. n. 4018 del 20 febbraio 2024 il Comune ha concluso il procedimento e disposto il “rigetto dell’istanza di concessione prot. n. 12849 del 03/07/2023 e successiva integrazione prot. n. 18848 del 02/10/2023 in quanto non compatibile con la riserva di uso pubblico disposta con deliberazione della Giunta Comunale n. 130 del 30/11/2023”. L’ente locale ha altresì confermato l’avvenuta scadenza della concessione demaniale in questione alla data del 31 dicembre 2023, intimando ad AC Venezia di riconsegnare l’area occupata.

9. Con motivi aggiunti notificati e depositati il 28 febbraio 2024, AC Venezia ha quindi chiesto l’annullamento del suddetto provvedimento, deducendone l’illegittimità sia in via derivata, a fronte della pretesa illegittimità della deliberazione della Giunta comunale n. 130/2023 già impugnata con il ricorso introduttivo, sia in via autonoma.

AC Venezia ha rappresentato in via preliminare che – anche a prescindere dalla supposta efficacia della concessione preesistente fino al 31 dicembre 2024 –, essa vanterebbe un interesse a ricorrere strumentale all’indizione di una procedura competitiva per l’affidamento di una nuova concessione, dalla stessa manifestato al Comune con l’istanza respinta mercé l’atto da ultimo impugnato: procedura competitiva che l’avocazione dell’area al Comune precluderebbe integralmente. Con la prima censura, AC Venezia ha dedotto l’“illegittimità in via derivata del provvedimento prot. n. 4018 del 20.2.2024 a fronte della nullità della deliberazione della Giunta comunale di Cavallino Treporti n. 130/2023 per difetto assoluto di attribuzione e/o comunque illegittimità della stessa per carenza di potere in concreto. Violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 45 e 46 L.R. Veneto n. 33/2002”. A detta della ricorrente, gli strumenti urbanistici comunali non avrebbero alcuna incidenza sulla ripartizione delle funzioni amministrative tra lo Stato o la Regione e l’ente locale sulla proprietà dell’area e, tantomeno, sulle modalità di gestione della stessa, sicché non potrebbero – in assenza di una espressa delega di funzioni da parte di una legge statale o regionale – fondare alcun potere del Comune di gestire in proprio il demanio marittimo.

Con la seconda censura, la ricorrente ha evidenziato come il provvedimento impugnato – così come la deliberazione della Giunta comunale n. 130/2023 – sia stato illegittimamente assunto in violazione del quadro normativo di riferimento e, più in particolare, degli artt. 2, 3 e 4 della legge n. 118/2022, dall’art. 10-quater del d.l. n. 198/2022 e dall’art. 1, comma 8, della legge. n. 14/2023. Da tale assetto normativo emergerebbe la volontà del legislatore di procedere per il futuro all’affidamento delle concessioni demaniali attraverso procedure di gara pubbliche e trasparenti, sulla base di un approccio unitario e omogeneo della materia e tenendo conto dei principi e criteri direttivi imposti dalla legge n. 118/2022 all’attività delegata al Governo, tra cui la “definizione di una disciplina uniforme delle procedure selettive di affidamento delle concessioni” e la “definizione di criteri uniformi per la quantificazione dell’indennizzo da riconoscere al concessionario uscente, posto a carico del concessionario subentrante” (v. art. 4 della legge n. 118/2022). Ciò previo completamento dell’istruttoria avviata dal Governo in ordine alla sussistenza della scarsità della risorsa naturale e della rilevanza economica transfrontaliera delle concessioni esistenti, quali requisiti necessari per determinare, rispettivamente, l’applicazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE.

Con la terza censura, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione dell’art. 4, comma 2, lett. i), della legge n. 118/2022, laddove non ha previsto il riconoscimento di un congruo indennizzo in favore del concessionario uscente, quale ristoro degli investimenti effettuati sull’area demaniale. Si tratterebbe, per la ricorrente, di una misura applicabile anche in caso di eventuale avocazione a sé e/o affidamento in house dell’area oggetto di concessione, avendo carattere indennitario degli investimenti effettuati. 10. In vista della camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare proposta in via incidentale con il ricorso per motivi aggiunti, il Comune ha articolato le proprie difese, ribadendo l’eccezione di inammissibilità già sollevata rispetto al ricorso principale e, nel merito, insistendo per una pronuncia di infondatezza.

11. Anche la Regione del Veneto ha depositato una memoria difensiva, eccependo l’inammissibilità del ricorso introduttivo nella parte in cui AC Venezia ha chiesto l’annullamento delle note della Regione Veneto, Unità Organizzativa Genio Civile di Venezia, assunte al prot. del Comune resistente n. 8745, 8746, 8748, 8749 del 6 maggio 2021. Nella prospettiva della Regione, il gravame principale non conterrebbe alcuna specifica censura in ordine alla pretesa illegittimità delle suddette note e, in ogni caso, da queste ultime non deriverebbe alcun effetto lesivo diretto nei confronti della ricorrente. Sempre la Regione ha eccepito la tardività delle censure formulate con i motivi aggiunti, senza accettazione del contraddittorio in ordine alle stesse. Nel merito, ha argomentato per l’infondatezza delle doglianze attoree, osservando che nell’attuale assetto normativo il Comune, quale titolare della funzione amministrativa di gestione dei beni demaniali, disponga di un ampio potere discrezionale sulla scelta delle modalità di utilizzo dei beni stessi, nel rispetto della pianificazione, programmazione e degli indirizzi generali di cui all’art. 45, comma 1, lett. a), della legge regionale n. 33/2002.

12. All’esito della camera di consiglio del 20 marzo 2024, con ordinanza collegiale n. 120 del 22 marzo 2024 è stata rigettata la domanda cautelare. Nello specifico, il Collegio ha ritenuto: che tra le funzioni amministrative delegate ai Comuni, l’art. 46, comma 1, della legge regionale n. 33/2002 ricomprende anche il potere di rilasciare le concessioni demaniali marittime, il quale è rimesso alla valutazione dell’Amministrazione in ordine al profilo dell’an del suo esercizio, con la conseguenza che quest’ultima può decidere se rilasciare l’area in concessione a terzi o non rilasciarla, così trattenendola per fini di interesse pubblico; che la concessione demaniale di cui alla controversia è scaduta e, in base al vigente quadro normativo, nazionale ed europeo, non è soggetta ad ulteriori proroghe legali; che non sembra parimenti ravvisabile la presunta violazione dell’art. 4, comma 2, lett. i), della legge n. 118/2022, la quale conterrebbe una “delega al Governo in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turisticoricreative e sportive” che, allo stato, non sarebbe stata ancora esercitata.

13. Indi, il Comune, con nota n. 6906 del 25 marzo 2024, ha intimato ad AC Venezia il rilascio dell’area in questione, effettivamente riconsegnata il 27 marzo 2024. 14. Con deliberazione della Giunta comunale n. 35 del 27 marzo 2024 il Comune ha approvato l’istituzione di nuove aree di sosta a pagamento sulla porzione demaniale oggetto di controversia. Successivamente, in esecuzione di tale deliberazione e del contratto di servizio rep. n. 314 del 23 dicembre 2021 per la gestione delle aree di sosta a pagamento nel territorio comunale, l’Amministrazione ha richiesto alla società in house CT Servizi s.u.r.l. di gestire dal 24 aprile 2024 e fino alla scadenza del contratto di servizio (31 dicembre 2026) anche l’area del demanio marittimo in parola. 15. Nel frattempo il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1707 dell’8 maggio 2024, ha rigettato l’appello cautelare proposto da AC Venezia, evidenziando come “la concessione demaniale [sia] già scaduta e, in base al vigente quadro normativo, nazionale ed europeo, non ulteriormente soggetta a nuove proroghe legali; inoltre, sulla base della legge regionale del Veneto n. 33/2022, non sembra potersi escludere la possibilità dell’ente locale di riservare a sé l’uso e il godimento del bene demaniale”.

16. La ricorrente, il Comune e la Regione del Veneto, nei termini di cui all’art. 73 cod. proc. amm., hanno depositato ulteriori documenti, memorie e repliche. 17. All’udienza pubblica del 12 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

18. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dei suesposti profili di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, alla luce dell’infondatezza delle censure oggetto degli stessi.

19. Sono infondati il primo motivo del ricorso introduttivo e il secondo motivo aggiunto, i quali possono essere trattati congiuntamente in quanto hanno ad oggetto, nella sostanza, le medesime doglianze volte a contestare la legittimità del diniego del Comune alla proroga automatica della concessione demaniale marittima n. 30/2004. 19.1. A tal riguardo, è necessario premettere che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con le note decisioni nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, ha statuito, in conformità agli orientamenti espressi dalla Corte di Giustizia nonché dalla prevalente giurisprudenza interna, che la normativa nazionale di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime (in specie quella disposta dall’art. 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145) sia in contrasto con il diritto eurounitario (art. 49 TFUE e art. 12 direttiva 2006/123/CE), con conseguente necessaria sua disapplicazione.

Segnatamente, ha affermato che “le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative […] sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione”, chiarendo inoltre che “le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E.”.

I principi espressi dall’Adunanza Plenaria non risultano intaccati dalla pronuncia delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione del 23 novembre 2023, n. 32559. Ciò poiché quest’ultimo arresto: ha annullato soltanto la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2021, non essendo stata invece oggetto di impugnazione la decisione n. 17 del 2021, la quale conserva quindi i propri effetti e la propria valenza nomofilattica; ha rilevato il diniego di giurisdizione nella statuizione del giudice amministrativo limitatamente al profilo della dichiarazione di inammissibilità degli interventi spiegati in quel giudizio da enti portatori di un interesse collettivo e da enti territoriali, senza quindi affrontare – stante l’assorbimento dei relativi motivi di ricorso – il tema della compatibilità con il diritto eurounitario della proroga automatica ex lege delle concessioni demaniali marittime (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. V ter, 15 dicembre 2023, n. 19051; T.A.R. Toscana, Sez. IV, sent. 29 gennaio 2024 n. 112).

Deve inoltre sottolinearsi – sotto il profilo della corretta interpretazione del diritto eurounitario – che la Corte di Giustizia, con la sentenza del 20 aprile 2023, in causa C-348/22, ha ribadito i principi dalla stessa espressi nella decisione del 14 giugno 2016, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15 (Promoimpresa), rammentando che “l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti”, sicché “la valutazione dell’effetto diretto connesso all’obbligo e al divieto previsti dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l’obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali”.

In tal modo, la Corte di Giustizia ha riaffermato il carattere incondizionato e sufficientemente preciso dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e il conseguente obbligo, anche per le pubbliche amministrazioni, di disapplicare le norme nazionali con esso contrastanti.

Sul versante normativo interno, l’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022 ha previsto – in piena conformità a quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria – che continuassero ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023 le concessioni demaniali marittime per l’esercizio delle attività turistico-ricreative. In base alla ratio legis, il termine finale del 31 dicembre 2023 doveva intendersi come una “proroga tecnica” disposta al solo scopo di consentire, medio tempore, l’assegnazione della risorsa demaniale mediante gare pubbliche (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, 14 novembre 2024, n. 2692).

Successivamente, il legislatore è tuttavia più volte intervenuto sulla medesima fonte normativa per posticipare il termine finale di efficacia dei titoli concessori: dapprima portandolo al 31 dicembre 2024 (con l’art. 12, comma 6-sexies, lett. a], del d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14); dipoi al 30 settembre 2027 (con l’art. 1, comma 1, lett. a], n. 1, del d.l. n. 131/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 166/2024), al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento. Ciò nondimeno, la giurisprudenza più recente ha nuovamente confermato quanto statuito dall’Adunanza Plenaria, ribadendo la necessità di disapplicare le successive proroghe ex lege della durata delle concessioni demaniali marittime, tra cui quelle introdotte dal d.l. n. 198/2022 e dal d.l. n. 131/2024 (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679; Cons. Stato, Sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940; C.G.A., Sez. giur., 21 febbraio 2024, n. 119; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, Sez. II, 13 agosto 2024, n. 1268; T.A.R. Liguria, Sez. I, 14 dicembre 2024, n. 869).

19.2. Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, deve ritenersi che la ricorrente – in forza della necessaria disapplicazione delle proroghe automatiche e generalizzate introdotte dal d.l. n. 198/2022 e dal d.l. n. 131/2024, per il loro contrasto con il richiamato diritto eurounitario – non possa beneficiare del differimento della scadenza del titolo concessorio al 31 dicembre 2024. Titolo che, dunque, è venuto meno il 31 dicembre 2023, come correttamente rilevato dal Comune nei provvedimenti impugnati.

19.3. Quanto alla lamentata carenza di potere del Comune nel disapplicare la normativa interna in contrasto con il diritto dell’Unione Europea, va rammentato che, secondo la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia, tutti gli organi dell’amministrazione di uno Stato membro, compresi quelli degli enti territoriali, sono tenuti, al pari del giudice nazionale, ad applicare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva e a disapplicare le norme del diritto nazionale non conformi a tali disposizioni (cfr., in tal senso, Corte di giustizia, 22 giugno 1989, in C-103/88, Fratelli Costanzo, §§ da 29 a 33; id., 10 ottobre 2017, Farrell, in C413/15, § 33; id., 20 aprile 2023, cit., § 77).

19.4. Non è ravvisabile neppure il dedotto difetto di motivazione. Va osservato, in primo luogo, che la ricorrente non ha articolato specifiche censure sul punto, limitandosi ad affermare che il Comune non avrebbe potuto esimersi dal considerare ed esaminare il quadro normativo di riferimento. Tale disamina risulta, tuttavia, puntualmente ed esaustivamente svolta nei provvedimenti impugnati, laddove il Comune ha dato conto del quadro normativo e giurisprudenziale applicabile, nonché delle ragioni per cui ha ritenuto di disapplicare le proroghe legislative per contrasto con il diritto eurounitario. Riferimenti, questi, sufficienti a sostenere la decisione di non prolungare gli effetti della concessione in precedenza rilasciata ad AC Venezia.

19.5. Non sussiste inoltre alcuna violazione delle garanzie partecipative. Dagli atti di causa emerge, infatti, che la ricorrente sia stata coinvolta nel procedimento mediante la comunicazione del c.d. preavviso di rigetto e abbia potuto controdedurre con proprie osservazioni. Ne consegue che il contraddittorio procedimentale è stato pienamente assicurato, senza alcuna concreta lesione delle prerogative partecipative.

20. Sono infondati anche il secondo motivo del ricorso introduttivo e il primo motivo aggiunto, che possono essere esaminati insieme avendo un contenuto sovrapponibile. Ivi la ricorrente ha rilevato la nullità dei provvedimenti impugnati per difetto assoluto di attribuzione e/o l’illegittimità per carenza di potere in concreto, assumendo che il Comune non avrebbe potuto avocare a sé l’area oggetto di concessione, con conseguente illegittimità anche del successivo affidamento in house. Ha aggiunto che gli strumenti urbanistici comunali non inciderebbero sulla ripartizione delle competenze e, pertanto, non potrebbero fondare alcun potere in capo al Comune; ha contestato, infine, la coerenza dei provvedimenti gravati con gli strumenti di pianificazione, sostenendo che questi ultimi prevederebbero la riqualificazione del terminal di Punta Sabbioni senza includere l’area oggetto di concessione.

20.1. Per quanto riguarda la contestata competenza del Comune di riservare il bene demaniale all’uso pubblico, deve precisarsi che l’art. 105, comma 2, lett. l), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (“Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59”), attribuisce alle Regioni le funzioni relative “al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia”. In sostanza, tale disposizione conferisce alle Regioni le funzioni amministrative di gestione dei beni demaniali in questione, ferma restando la titolarità del diritto di proprietà in capo allo Stato.

Nel contesto della normativa regionale veneta, la legge regionale n. 33/2002 (“Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo”), agli articoli 4, 45, 46, disciplina il trasferimento ai Comuni delle funzioni amministrative relativi alla gestione del demanio marittimo con finalità turistico-ricreativa, configurando non già una mera delega di specifiche funzioni tassativamente individuate dalla norma, bensì un vero e proprio conferimento delle funzioni di gestione dei beni demaniali in questione.

In particolare, nell’ambito del Capo II (“Disciplina delle concessioni del demanio marittimo a finalità turistica e degli stabilimenti balneari”), l’art. 45 riserva alla Regione le funzioni di “a) programmazione, pianificazione ed indirizzo generale”, mentre l’art. 46 dispone che “ai Comuni, nel cui territorio sono comprese le aree demaniali marittime, è trasferita la funzione amministrativa per il rilascio, il rinnovo e ogni modificazione inerente alle concessioni demaniali marittime, in conformità alle leggi dello Stato e della Regione ed ai contenuti del piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo”. Quest’ultima disposizione assegna dunque ai Comuni, nell’ambito del quadro programmatorio regionale, il complesso delle funzioni amministrative relative alla gestione delle concessioni demaniali marittime a vocazione turistica.

Quanto alla possibilità per il Comune di disciplinare l’uso del demanio marittimo, l’art. 47 stabilisce che il Piano regionale di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistica “è costituito dalle direttive regionali specificate nell’allegato S/1 e si attua attraverso i piani particolareggiati comunali degli arenili redatti in conformità delle predette direttive regionali”. Il richiamato allegato S/1, lett. a), n. 2) dispone quindi che “vanno escluse dal piano [particolareggiato dell’arenile] le aree demaniali marittime retrostanti l’arenile non funzionali alla balneazione ed assoggettate a Piano regolatore generale (PRG) comunale”. Trattasi delle aree destinate alle “infrastrutture pubbliche o di pubblico servizio, funzionalmente collegare alle tipologie” di insediamento proprie dello sviluppo turistico (come, a titolo di esempio, gli stabilimenti balneari e i servizi di ristorazione), ove possono sorgere le strutture destinate al parcheggio degli autoveicoli ed a terminal automobilistico (v. allegato S/4, lett. f).

In tale quadro regolatorio, la Regione del Veneto – con le note dell’Unità Organizzativa Genio Civile di Venezia, assunte al prot. del Comune resistente n. 8745, 8746, 8748, 8749 del 6 maggio 2021, qui impugnate – ha evidenziato che, alla luce della corretta interpretazione delle norme statali e regionali vigenti, “deve ritenersi che nella Regione del Veneto la delega ai comuni in materia di rilascio, rinnovo e revoca delle concessioni demaniali marittime conferisca la possibilità a Codesta Amministrazione di avocare a sé la gestione del […] demanio [marittimo]”.

Proprio pronunciandosi sulla legittimità di tali note, questa Sezione ha chiarito – con argomenti che si attagliano anche al caso in esame – che “nel quadro delle competenze in materia di beni del demanio marittimo, la gestione degli stessi con tutte le attività connesse spetta agli enti territoriali, mentre rimane in capo allo Stato la titolarità della proprietà e l’introito dei relativi proventi. Proprio in considerazione del trasferimento pieno e sostanziale delle funzioni gestorie in favore dei comuni, deve ritenersi che questi ultimi abbiano il potere di rilasciare sui beni pubblici in questione un titolo concessorio ai sensi dell’art. 36 cod. nav. o, in alternativa, di riservare a sé l’uso degli stessi al fine di soddisfare un’esigenza di pubblica utilità. In sostanza, il potere di rilasciare le concessioni demaniali marittime è rimesso – al pari di ogni altro potere amministrativo discrezionale – alla valutazione dell’Amministrazione comunale in ordine al profilo dell’an del suo esercizio: ne deriva che quest’ultima può decidere se rilasciare l’area in concessione a terzi o non rilasciarla, così trattenendola per fini di interesse pubblico. […] In realtà, l’uso pubblico dei beni demaniali costituisce la destinazione ordinaria degli stessi, mentre rappresenta l’eccezione la loro assegnazione in uso particolare ai privati. Ciò si evince chiaramente, oltre che dalla stessa natura demaniale dei beni, dalla lettera dell’art. 36 cod. nav., laddove stabilisce che l’Amministrazione possa concedere l’occupazione e l’uso di beni demaniali a terzi solo se ciò sia compatibile «con le esigenze del pubblico uso»” (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I. 8 agosto 2025, nn. 1401 e 1402).

20.2. Nel caso concreto, la riqualificazione del terminal di Punta Sabbioni, ricomprendente anche l’area in precedenza assentita in concessione ad AC Venezia, è specificatamente prevista dall’Accordo di valorizzazione per la razionalizzazione e la valorizzazione del nuovo info point sito in quella località, concluso tra il Commissario liquidatore per il Mose, il Ministero dei Trasporti e della Mobilità Sostenibili, il Consorzio Venezia Nuova, l’Agenzia del Demanio e il Comune, da quest’ultimo approvato con deliberazione consiliare n. 31 del 16 maggio 2023, nonché dall’Accordo di programma per la realizzazione del nuovo terminal di Punta Sabbioni approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 42 del 27 giugno 2023.

La realizzazione di un nuovo complesso da destinare ad area di sosta a pagamento per gli autoveicoli e per gli autobus che pagano la tariffa ZTL risulta difatti coerente con quanto stabilito dal Piano degli interventi del Comune, il quale destina l’area in questione a “Zona Ff/1-Terminal” (art. 80 delle N.T.O.) con specifica destinazione ad “Attrezzature per la mobilità – autoparco” (art. 87 delle N.T.O.), previa conclusione di un Accordo di programma tra gli enti interessati.

Ne consegue che la scelta del Comune di destinare l’area alla realizzazione dell’infrastruttura si fonda su atti di pianificazione conformi al quadro normativo regionale e rientra pienamente nelle competenze gestionali ad esso attribuite, non potendosi ravvisare alcun difetto di attribuzione o carenza di potere. La titolarità della funzione di rilascio delle concessioni di beni del demanio implica, implicitamente, anche la facoltà di procedere alla gestione diretta dei beni medesimi. Né può trascurarsi che l’utilizzo del demanio è prioritariamente destinato all’uso pubblico e solo in via subordinata può essere oggetto di concessione a terzi (art. 36 cod. nav.).

In conclusione, la scelta del Comune di riservare all’uso pubblico l’area del demanio marittimo in questione e, quindi, di non avviare una procedura comparativa per l’assegnazione in concessione della stessa risulta pienamente conforme con gli strumenti urbanistici vigenti, i quali impongono una visione strategica unitaria e concertata con i diversi enti competenti, da attuare attraverso una progettualità integrata che ricomprenda tutte le aree facenti parte del terminal di Punta Sabbioni, indipendentemente dalla loro classificazione e/o proprietà: vale a dire – per citare gli “obiettivi strategici” previsti dal Comune nel proprio Documento Unico di Programmazione per gli anni 2024-2026 – che “includa viabilità, servizi, accessibilità e nuovi aspetti architettonici, la realizzazione di un nuovo pontile, la creazione e la riqualificazione di un nuovo complesso di aree destinate a parcheggio, nell’ottica di un controllo più adeguato dei flussi”.

21. È infondato anche il terzo motivo del ricorso introduttivo, con cui la ricorrente ha rilevato la violazione dell’art. 7 del d.lgs. n. 36/2023, contestando le modalità con cui il Comune ha affidato la gestione dell’area demaniale alla società in house CT Servizi s.u.r.l.

Già si è detto come il quadro normativo vigente attribuisca la funzione di gestione del demanio marittimo ai Comuni, ricomprendendovi anche la valutazione in ordine alla destinazione concreta del bene, ivi inclusa la scelta di gestirlo in proprio, tramite il modello dell’autoorganizzazione. La deliberazione impugnata, peraltro, si limita a delineare la destinazione dell’area, rinviando agli atti successivi – non oggetto di gravame – la disciplina attuativa delle modalità di gestione. Solo infatti con la deliberazione della Giunta comunale n. 35 del 27 marzo 2024 è stata approvata la proposta di istituzione di nuove aree di sosta a pagamento sulle aree in questione; in seguito, il 24 aprile 2024, in esecuzione di tale deliberazione e del contratto di servizio rep. n. 314 del 23 dicembre 2021, il Comune ha richiesto alla società in house CT Servizi s.u.r.l. di gestire le predette aree dal giorno 24 aprile 2024 e fino alla scadenza dello stesso contratto di servizio.

In ogni caso, va precisato che l’affidamento alla società in house integra una modalità organizzativa attraverso la quale l’ente locale provvede all’autoproduzione del servizio. L’onere motivazionale gravante sull’Amministrazione deve ritenersi soddisfatto ove siano esplicitate – come effettivamente avvenuto nel caso in esame – le essenziali ragioni di convenienza organizzativa ed economico-funzionale della scelta, quali l’integrazione con servizi già gestiti dal medesimo organismo, le economie di scala, l’uniformità della gestione e il più penetrante controllo pubblico sull’esecuzione. Del resto, la ricorrente non ha allegato elementi concreti e specifici idonei a dimostrare la manifesta irragionevolezza o inattendibilità della valutazione compiuta dal Comune.

22. Da ultimo, è infondato anche il terzo motivo aggiunto, con cui la ricorrente ha contestato il mancato riconoscimento dell’indennizzo di cui all’art. 4, comma 2, lett. i), della legge n. 118/2022. Sul punto, deve precisarsi che l’invocata disposizione legislativa, nella formulazione originaria applicabile ratione temporis, costituiva una delega al Governo per la “definizione di criteri uniformi per la quantificazione dell’indennizzo da riconoscere al concessionario uscente, posto a carico del concessionario subentrante”: ciò senza introdurre alcun diritto immediatamente azionabile. Tale previsione, peraltro, già nella formulazione originaria, presupponeva strutturalmente il subentro di un nuovo concessionario all’esito di una procedura selettiva, configurandosi come meccanismo volto a regolare i rapporti tra concessionario uscente e operatore economico subentrante e non come una forma di compensazione generalizzata per la mera cessazione del rapporto concessorio. Il caso qui in esame si caratterizza invece per la scelta del Comune di non procedere all’affidamento in concessione a terzi dell’area del demanio marittimo, con conseguente insussistenza del presupposto applicativo della norma: ossia l’individuazione, previa procedura comparativa, di un concessionario subentrante sul quale far gravare l’obbligo indennitario.

A supporto di tale conclusione è opportuno menzionare il parere del Consiglio di Stato n. 750 del 22 luglio 2025, reso sullo schema di decreto ministeriale attuativo dell’art. 4, comma 9, della legge n. 118/2022 (nella versione vigente), ove è stato chiarito che “Nella specifica disciplina delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive non è dato rinvenire una disposizione che imponga il riconoscimento automatico e generalizzato di un indennizzo a favore del concessionario uscente, alla scadenza del rapporto concessorio. Il già richiamato articolo 49 del codice della navigazione prevede, piuttosto, che «salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato»” (§ 14).

D’altronde, la Corte di giustizia, con la sentenza dell’11 luglio 2024, in causa C598/22, Società Italiana Imprese Balneari s.r.l., nel ritenere che all’art. 49 cod. nav. non osti l’art. 49 del TFUE e il divieto, ivi sancito, alle restrizioni alla libertà di stabilimento, ha rammentato, in piena conformità al consolidato orientamento della giurisprudenza nazionale:

a) che l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce “l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico”, posto che “il principio di inalienabilità implica segnatamente che il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili”;

b) che, conformemente a tale principio, il quadro normativo applicabile ad una concessione di occupazione del demanio pubblico “fissa, senza alcun possibile equivoco, i termini dell’autorizzazione all’occupazione che viene concessa”, sicché il concessionario non può, in via di principio, “ignorare, sin dalla conclusione del contratto di concessione, che l’autorizzazione all’occupazione demaniale [ha] carattere precario [e] revocabile”;

c) che, poiché detto art. 49, comma 1, prevede espressamente la possibilità di derogare per convenzione al principio dell’acquisizione immediata senza alcun indennizzo o rimborso delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico marittimo, tale disposizione “evidenzia la dimensione contrattuale, e dunque consensuale, di una concessione di occupazione del demanio pubblico”, sicché “l’acquisizione immediata, gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili costruite dal concessionario su tale demanio non può essere considerata come una modalità di cessione forzosa delle opere suddette”.

In tale contesto, un legittimo affidamento maturato dal gestore uscente, tale da giustificare il diritto ad un indennizzo, si può fondare esclusivamente sull’idea di non consentire, al subentrante, un indebito arricchimento, proiettabile come vantaggio competitivo. Ciò tuttavia non può realizzarsi nel caso concreto, posto che non v’è un operatore economico subentrante che possa conseguire un vantaggio competitivo dall’incameramento degli investimenti compiuti dal gestore uscente.

22.1. Peraltro, anche a voler ritenere che detto indennizzo possa davvero gravare sull’ente concedente, deve comunque considerarsi che la natura controversa delle proroghe automatiche disposte dal legislatore nazionale costituisce una problematica risalente, tale da escludere il formarsi di un legittimo affidamento della ricorrente circa l’ulteriore estensione temporale del rapporto concessorio (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 14 ottobre 2025, n. 8024).

Costituisce infatti ius receptum il fatto che la prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa eurounitaria non possa ingenerare un legittimo affidamento nell’operatore economico che benefici della situazione così creatasi (cfr. Corte di Giustizia, 26 aprile 1988, in C-316/86, “Hauptzollamt”; id., 16 novembre 1983, in C188/82, “Thyssen”; id., 15 dicembre 1982, in C-5/82, “Maizena”). Sicché il convincimento soggettivo di un operatore economico di poter continuare a godere dell’utilizzo esclusivo di una porzione del demanio marittimo in virtù delle norme interne di proroga automatica è frutto di un errore di diritto, in quanto tale insuscettibile di fondare un affidamento meritevole di protezione (cfr., ex multis, Tar Lazio, Roma, Sez. V-ter, 29 agosto 2025, n. 15880).

D’altronde, l’ipotesi che la ricorrente possa davvero vantare un indennizzo per investimenti non ammortizzati risulta sconfessata dalla relazione tecnica dalla stessa depositata a corredo della domanda di concessione, ove vengono qualificati come vetusti e inadeguati i manufatti presenti sul sito demaniale e perciò meritevoli di rimozione: in particolare, AC Venezia ha dichiarato che “il nuovo distributivo dell’area vedrà la demolizione degli attuali vetusti e inadeguati manufatti e la sostituzione degli stessi con un unico corpo di fabbrica posto a nord-est del lotto. L’immobile si affaccerà sul lato sud verso l’ampia area a parcheggio risultando ben visibile e comodamente raggiungibile dagli utenti” (cfr. doc. 5, p. 6, depositato dalla ricorrente).

23. In definitiva, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti.

24. Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite, tenuto conto della novità delle questioni trattate al momento della proposizione del gravame principale, nonché della particolarità e complessità delle stesse.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa. Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

Alberto Ramon, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO