Project financing: posizione del proponente, responsabilità precontrattuale e assunzione del rischio

N. 01176/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00955/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 955 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da G.E. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Ferraris e Francesca Mastroviti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Novara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanna Perone e Lorena Rovetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Novara, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Università del Piemonte Orientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell’Arsenale n. 21;
Ente Regionale per il Diritto Allo Studio Universitario del Piemonte (EDISU Piemonte), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Emanuela Antonella Barison, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della deliberazione del Consiglio Comunale di Novara n. 38 del 30.05.2022, avente ad oggetto: “Proposta di riqualificazione dell’area denominata ‘Ex Centro Sociale’ di proprietà indivisa del Comune di Novara e della Provincia di Novara per la realizzazione di uno studentato universitario. Determinazioni in merito”;

– di analogo provvedimento e/o delibera eventualmente adottata dalla Provincia di Novara non conosciuta;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale e per ogni ulteriore statuizione;

nonché per l’accertamento del diritto della società ricorrente al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa connesso alla delibera del Consiglio Comunale di Novara n. 38/2022 con la quale è stata implicitamente revocata la deliberazione del Consiglio Comunale di Novara n. 57 del 28.07.2021;

– in via subordinata, per l’accertamento, ex art. 21 nonies della legge n. 241/1990 e s.m.i. del diritto della società ricorrente all’indennizzo derivante dall’implicita revoca della suddetta deliberazione di CC n. 38/2022 e la conseguente condanna dell’Amministrazione;

– in via di ulteriore subordine, per l’accertamento del diritto della società ricorrente al risarcimento del danno ingiusto, da liquidarsi in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c. all’indennizzo derivante dall’implicita revoca della suddetta deliberazione del Consiglio Comunale di Novara n. 38/2022 e la conseguente condanna dell’Amministrazione.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 19.10.2022:

– della deliberazione del Consiglio Provinciale di Novara n. 19 dell’08.06.2022, avente ad oggetto: “Proposta di riqualificazione dell’area denominata ‘Ex Centro Sociale’ di proprietà indivisa del Comune di Novara e della Provincia di Novara per la realizzazione di uno studentato universitario. Determinazioni in merito”;

– della deliberazione del Consiglio Comunale di Novara n. 38 del 30.05.2022, avente ad oggetto: “Proposta di riqualificazione dell’area denominata ‘Ex Centro Sociale’ di proprietà indivisa del Comune di Novara e della Provincia di Novara per la realizzazione di uno studentato universitario. Determinazioni in merito”, già impugnata col ricorso introduttivo;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale e per ogni ulteriore statuizione;

nonché per l’accertamento del diritto della società ricorrente al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa connesso alla delibera del Consiglio Comunale di Novara n. 38/2022 con la quale è stata implicitamente revocata la deliberazione del Consiglio Comunale di Novara n. 57 del 28.07.2021 nonché connesso alla delibera del Consiglio Provinciale di Novara n. 19 dell’08.06.2022;

nonché, in via subordinata, per l’accertamento ex art. 21 nonies della legge n. 241/1990 e s.m.i. del diritto della società ricorrente all’indennizzo derivante dall’implicita revoca della suddetta deliberazione di CC n. 38/2022 nonché della delibera del Consiglio Provinciale di Novara n. 19/2022 e la conseguente condanna delle Amministrazioni;

nonché, in via di ulteriore subordine, per l’accertamento del diritto della società ricorrente al risarcimento del danno ingiusto, da liquidarsi in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c. all’indennizzo derivante dall’implicita revoca della suddetta deliberazione del Consiglio Comunale di Novara n. 38/2022 nonché della delibera del Consiglio Provinciale di Novara n. 19/2022 e la conseguente condanna delle Amministrazioni.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 30.04.2024:

– della determinazione dirigenziale n. 280 dell’08.02.2024, pubblicata all’Albo Pretorio dall’08.02.2024 al 23.02.2024, emanata dalla Provincia di Novara, avente ad oggetto: “Approvazione dell’accordo di concessione del diritto di superficie dell’area denominata ‘ex centro sociale’ di proprietà indivisa del Comune di Novara e della Provincia di Novara in favore di E.D.I.S.U. Piemonte per la realizzazione di uno studentato universitario”;

– di analogo provvedimento e/o delibera di approvazione dell’accordo di concessione del diritto di superficie dell’area denominata ‘ex centro sociale’ di proprietà indivisa del Comune di Novara e della Provincia di Novara in favore di E.D.I.S.U. Piemonte per la realizzazione di uno studentato universitario, eventualmente adottata dal Comune di Novara non conosciuta;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale e per ogni ulteriore statuizione;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto Rep. n. 9546 Racc. n. 7702 sottoscritto tra le parti in data 26 febbraio 2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Novara, dell’Università del Piemonte Orientale, della Provincia di Novara e dell’Ente Regionale per il Diritto allo Studio Universitario del Piemonte;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 26 febbraio 2026 il dott. Alessandro Fardello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 28.07.2022 e depositato in data 12.09.2022, G.E. S.r.l. ha impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale n. 38 del 30.05.2022, con cui il Comune di Novara ha dichiarato che la proposta di riqualificazione dell’area cittadina denominata “Ex Centro Sociale” (di proprietà indivisa tra lo stesso Comune e la Provincia di Novara) presentata dall’Ente regionale per il diritto allo studio universitario del Piemonte (di seguito, breviter, anche solo “EDISU”) di interesse pubblico superiore rispetto alla proposta di riqualificazione mediante project financing presentata dalla ricorrente, pur dichiarata anch’essa di interesse pubblico con precedente deliberazione del Consiglio Comunale n. 57 del 28.07.2021.

2. Espone, in estrema sintesi, la ricorrente di aver presentato al Comune, in data 02.05.2021, la propria proposta di partenariato pubblico privato ai sensi dell’art. 183 del D. Lgs. n. 50/2016 (project financing), che prevede la riqualificazione dell’intera area di cui si discute (attualmente occupata da un edificio e da strutture sportive in stato di abbandono) attraverso la ristrutturazione e conversione dell’edificio esistente in albergo, la costruzione di un nuovo immobile da destinare a casa dello studente, la realizzazione di un’area a servizi sportivi e la creazione di nuove strutture commerciali e direzionali, oltre ad alcune opere di viabilità. Tale proposta è stata approvata e dichiarata di interesse pubblico con la richiamata delibera consiliare n. 57 del 28.07.2021, che ha dato mandato al RUP di adottare gli atti conseguenti anche ai fini dell’adozione della necessaria variante urbanistica. Nonostante ciò, il Comune non avrebbe dato corso alla procedura, costringendo l’esponente ad inviare plurimi solleciti (rimasti provi di riscontro) ed infine ad introdurre un ricorso giurisdizionale avverso il silenzio dell’amministrazione (iscritto presso questo Tribunale con R.G. n. 699/2022). Nel frattempo, tuttavia, il Comune ha adottato la delibera consiliare n. 38 del 30.05.2022 oggetto del presente giudizio, con cui ha ritenuto preferibile il diverso progetto di riqualificazione dell’area presentato dall’EDISU su iniziativa dell’Università del Piemonte Orientale, che ne prevede la destinazione a studentato e servizi sportivi connessi. Da qui, l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del precedente ricorso avverso il silenzio (dichiarato con sentenza n. 873 del 20.10.2022) e l’introduzione del presente ricorso di impugnazione di tale sopravvenuta delibera consiliare.

Ad avviso della ricorrente tale provvedimento sarebbe viziato sotto due profili:

“1) Violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento amministrativo di cui agli artt. 7 e ss. legge n. 241/1990 e s.m.i.. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità e contraddittorietà manifesta, irragionevolezza, carenza e/o falsità dei presupposti, travisamento dei fatti. Sviamento dalla causa tipica. Violazione delle regole per il legittimo esercizio del potere di autotutela”: sarebbe gravemente illogica e contraddittoria la motivazione con cui il Comune avrebbe giustificato la propria scelta di perseguire il progetto di riqualificazione presentato dall’EDISU anziché quello originariamente approvato presentato dalla ricorrente;

“2) Violazione dei doveri di lealtà, correttezza e buona fede. Violazione di legge sotto il profilo della mancata applicazione con riferimento all’art. 97 Costituzione. Violazione del principio di trasparenza dell’attività amministrativa e della leale cooperazione tra amministrazione pubblica e privato. Sviamento dalla causa tipica”: il comportamento tenuto dall’Amministrazione sarebbe comunque contrario a correttezza e buona fede, perché non l’avrebbe prontamente informata della proposta progettuale alternativa e non l’avrebbe messa in condizione di contraddire; adottando il gravato provvedimento avrebbe implicitamente revocato e/o annullato la precedente dichiarazione di pubblico interesse della propria proposta di project financing, con ciò frustrando la propria aspettativa qualificata; da qui la richiesta di risarcimento o indennizzo quantomeno delle spese di elaborazione della proposta (asseritamente pari ad € 422.914,63).

3. Le medesime censure sono state poi estese alla deliberazione consiliare n. 19 del dell’08.06.2022 con cui la Provincia di Novara ha condiviso la scelta del Comune (oggetto del primo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 27.09.2022 e depositato in data 19.10.2022), nonché alla determina dirigenziale n. 280 dell’08.02.2024 con cui la Provincia di Novara ha approvato l’accordo di concessione del diritto di superficie dell’area in questione all’EDISU (oggetto del secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 23.04.2024 e depositato in data 30.04.2024).

4. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Novara, la Provincia di Novara, l’EDISU e l’Università del Piemonte Orientale, per resistere al ricorso avversario e per chiederne il rigetto. Il Comune e la Provincia hanno eccepito l’inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso introduttivo per mancata impugnazione anche della delibera della Provincia di Novara n. 19 dell’08.06.2022. A fronte dell’impugnazione del predetto atto provinciale col primo ricorso per motivi aggiunti, la Provincia ne ha eccepito l’irricevibilità per tardività del deposito, in quanto la controversia sarebbe soggetta a termini dimidiati ex art. 12 bis, commi 3 e 5, del D.L. 68/2022 riguardando interventi finanziati in tutto o in parte con fondi PNRR. Conseguentemente, anche il ricorso introduttivo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti sarebbero diventati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. In subordine, il contraddittorio andrebbe comunque integrato nei confronti del Ministero dell’Università e della Ricerca ai sensi art. 12 bis, comma 4, del D.L. 68/2022. In ogni caso, poi, la ricorrente difetterebbe di interesse a ricorrere contro la scelta delle Amministrazioni, perché dall’annullamento delle relative delibere non sorgerebbe alcun obbligo in capo al Comune di proseguire con l’originaria procedura di project financing e di indire la relativa gara.

5. In vista della trattazione del merito del ricorso, le parti hanno replicato alle eccezioni e deduzioni avversarie con le memorie finali di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a., insistendo per l’accoglimento delle rispettive conclusioni.

6. All’udienza del 26.02.2026, dopo ampia discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. In via preliminare, devono essere esaminate le varie eccezioni di rito formulate dalla Amministrazioni resistenti.

7.1. Ha priorità logica valutare se la controversia in esame sia soggetta a termini dimidiati ai sensi dell’art. 12 bis, commi 3 e 5, del D.L. 68/2022, perché su tale assunto la Provincia eccepisce la tardività del deposito del ricorso per motivi aggiunti, con conseguente irricevibilità dello stesso e inammissibilità del ricorso introduttivo per mancata (o, comunque, tardiva) impugnazione della deliberazione provinciale n. 19 del dell’08.06.2022.

A tale proposito, deve evidenziarsi che la predetta norma invocata dalla Provincia prevede un regime accelerato per i ricorsi che hanno ad oggetto una “qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR”, estendendo ad essi la dimidiazione dei termini processuali prevista dall’art. 119, comma 2, c.p.a. Nonostante l’ampiezza del campo di applicazione di tale disposizione, la stessa richiede tuttavia che la procedura contestata in sede giurisdizionale si riferisca ad “interventi finanziati” con risorse PNRR. Nel caso di specie, però, non si discute né della procedura di riconoscimento di un tale finanziamento né di procedure che attengono, anche solo indirettamente, alla realizzazione di interventi che già hanno ottenuto risorse PNRR, quanto piuttosto degli atti con cui le amministrazioni locali coinvolte (Comune e Provincia) hanno operato una scelta a monte, di natura preminentemente urbanistica, tra alternativi progetti di riqualificazione di un’area cittadina degradata. Non rileva, quindi, che l’ipotesi urbanistica ritenuta di maggior interesse pubblico (quella presentata dall’Università attraverso l’EDISU) possa essere eventualmente attuata accedendo, in parte, al fondo statale istituito dalla L. 338/2000 a favore della realizzazione di residenze universitarie (fondo che l’Avvocatura dello Stato, solo con memoria depositata solo in data 24.09.2022, ha riferito essere stato frattanto potenziato con ulteriori risorse provenienti dal PNRR). A ciò si aggiunga che gli atti impugnati non recavano alcuna indicazione di finanziamenti PNRR spettanti (anche solo potenzialmente) al progetto universitario in questione e che la memoria dell’Avvocatura dello Stato (da cui potrebbero, semmai, ricavarsi generiche indicazioni in tal senso) è successiva al deposito del ricorso per motivi aggiunti, cosicché non sussisterebbero comunque i presupposti per ritenere imputabile alla ricorrente la tardività del deposito effettuato nel rispetto del termine processuale ordinario.

Il ricorso per motivi aggiunti proposto avverso la deliberazione provinciale n. 19 del dell’08.06.2022 va, quindi, considerato ricevibile, con ciò superandosi anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per mancata impugnazione della predetta deliberazione.

7.2. Per le ragioni sopra esposte, non sussistono nemmeno i presupposti per disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero dell’Università e della Ricerca ai sensi art. 12 bis, comma 4, del D.L. 68/2022. Ad ogni modo, poi, l’Avvocatura dello Stato, che rappresenta e difende ex lege anche il predetto Ministero, ha partecipato attivamente al presente giudizio, difendendo le ragioni dell’Università del Piemonte Orientale (e quindi la preferibilità del progetto che si assume poter ambire ad essere finanziato da fondi PNRR), cosicché l’ipotetica integrazione del contradditorio nei confronti del Ministero porterebbe, nella sostanza, soltanto ad un ulteriore ritardo nella conclusione di un giudizio già risalente, così frustrando l’interesse del legislatore ad una rapida conclusione dei ricorsi che riguardano interventi finanziati con risorse PNRR (anche a voler ipoteticamente ritenere che la presente controversia ricada in tale tipologia di ricorsi).

7.3. Del pari infondata è l’eccezione di difetto di interesse a ricorrere sollevata dalle Amministrazioni resistenti.

A loro avviso, infatti, dall’eventuale annullamento degli atti impugnati la ricorrente non ricaverebbe alcuna utilità pratica, posto che alla dichiarazione di interesse pubblico della sua proposta di project financing non discenderebbe comunque alcun obbligo per il Comune di dar corso alla procedura ed all’indizione della gara.

Tuttavia, deve considerarsi che il bene della vita cui aspira il privato che presenta una proposta di partenariato pubblico privato è quello al conseguimento della concessione sulla base del progetto proposto, di talché, se quest’ultimo non viene ritenuto di pubblico interesse (o se, come nel caso di specie, un altro progetto viene ritenuto di interesse pubblico prevalente), è immediatamente leso l’interesse del privato a poter conseguire l’affidamento di una tale concessione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 09.10.2023, n. 8766). L’ampia discrezionalità di cui gode l’amministrazione nel dar corso o meno all’indizione della gara a seguito dell’approvazione e dichiarazione di pubblico interesse della proposta di project financing (cfr. T.A.R. Piemonte, Sez. II, 10.01.2026, n. 8) non può, pertanto, essere ritenuta un limite al radicamento dell’interesse a ricorrere avverso i relativi atti dell’amministrazione che precludano al proponente il conseguimento del bene finale cui aspira, determinando l’arresto della procedura e la mancata realizzazione della sua proposta (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, Sez. III, 24.10.2025, n. 2970). Il che è appunto quanto è avvenuto nella fattispecie in esame, posto che i provvedimenti impugnati, nel ritenere prevalente l’interesse pubblico sotteso alla proposta progettuale di EDISU, hanno determinato l’arresto della procedura di project financing proposta dalla ricorrente.

8. Può passarsi all’esame del merito del ricorso introduttivo e di quello per motivi aggiunti, che poggiano su identiche censure.

9. Con il primo motivo, la ricorrente deduce la grave illogicità e contraddittorietà della motivazione con cui le Amministrazioni resistenti hanno ritenuto prevalente l’interesse pubblico a perseguire il progetto di riqualificazione dell’area presentato da EDISU per conto dell’Università.

I provvedimenti impugnati, pur dando atto che tale nuova proposta riguarda solo il 70% della complessiva superficie attualmente in stato di degrado, evidenziano come anch’essa ne consenta comunque la riqualificazione, attraverso un intervento portato avanti da un soggetto di diritto pubblico, con capitali esclusivamente pubblici ed al solo fine di realizzare opere di pubblico interesse, vale a dire alloggi universitari e strutture sportive; al contrario, nella proposta di project financing, tali opere di pubblico interesse avrebbero un’incidenza minoritaria rispetto agli insediamenti commerciali.

Ad avviso della ricorrente, tale motivazione sarebbe viziata in quanto: a) la nuova proposta non garantirebbe comunque la riqualificazione dell’intera area degradata e non prevederebbe opere viarie (al contrario della propria proposta);  b) anche la proposta di project financing prevederebbe opere a favore degli studenti e, comunque, la promozione del diritto allo studio non sarebbe interesse di cui dovrebbe farsi portatore il Comune, il cui primario interesse dovrebbe essere solo quello alla completa riqualificazione dell’area; c) pure le attività commerciali concorrerebbero alla riqualificazione dell’area degradata;  d) sarebbe irrilevante che il progetto alternativo provenga da un ente pubblico e sia sostenuto da fondi pubblici, anzi il project financing renderebbe possibile una riqualificazione dell’area senza esborsi per la pubblica amministrazione, consentendo alla Provincia ed al Comune di incamerare somme rilevanti (pari a 1,5 milioni per l’acquisto della porzione di area da destinare a strutture commerciali ed a 2,5 milioni a titolo di contributi di urbanizzazione, oltre all’esecuzione delle opere viarie a carico del proponente).

La doglianza non può essere condivisa.

Innanzitutto, deve rammentarsi che, nella procedura di project financing (tanto nella configurazione delineata dall’art. 185, comma 10, del D. Lgs. 50/2016, quanto in quella risultante dall’attuale art. 193 del D. Lgs. 36/2023: cfr., sul punto, T.A.R. Campania Salerno, Sez. I, 18.01.2025, n. 1156), occorre distinguere la fase preliminare dell’individuazione del promotore dalla successiva fase selettiva finalizzata all’affidamento della concessione. La prima fase, ancorché in qualche misura procedimentalizzata, è infatti connotata da amplissima discrezionalità amministrativa, essendo intesa non già alla scelta della migliore fra una pluralità di offerte sulla base di criteri tecnici ed economici predeterminati, ma alla valutazione dell’esistenza stessa di un interesse pubblico che giustifichi, alla stregua della programmazione delle opere pubbliche, l’accoglimento della proposta formulata dall’aspirante promotore. La seconda fase costituisce, invece, una vera e propria gara soggetta ai principi comunitari e nazionali in materia di evidenza pubblica (cfr., ex pluris, Cons. Stato, Sez. V, 05.06.2024, n. 5026; C.G.A.R.S., 01.10.2024, n. 739; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 04.04.2019, n. 394).

L’ampia discrezionalità di cui gode l’amministrazione in questa prima fase procedimentale permea, pertanto, la valutazione della rispondenza ad interesse pubblico di una proposta di project financing (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 05.06.2024, n. 5026), la comparazione di proposte tra loro alternative ai fini dell’individuazione dell’interesse pubblico prevalente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 13.02.2024, n. 1443), l’eventuale revoca della già disposta dichiarazione di interesse pubblico di una proposta (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23.09.2025, n. 7466), nonché la scelta di dar corso o meno alla successiva fase dell’indizione della gara (cfr. C.G.A.R.S., 01.10.2024, n. 739).

Ebbene, nel caso di specie si discute appunto di atti che attengono a questa prima fase procedimentale, posto che il Comune e la Provincia di Novara hanno ritenuto di non dar corso all’originaria proposta della ricorrente, pur già dichiarata di interesse pubblico, ritenendo che la sopravvenuta proposta alternativa di riqualificazione dell’area degradata presentata da EDISU fosse preferibile e portatrice di un interesse pubblico prevalente. Si tratta quindi, di una scelta a contenuto ampiamente discrezionale, che può essere sindacata dal giudice amministrativo solo in presenza di manifesta illogicità o incongruità oppure di evidente travisamento dei fatti (cfr. T.A.R. Piemonte, Sez. II, 10.01.2026, n. 8).

Ad avviso del Collegio, la decisione assunta dalle Amministrazioni resistenti non risulta afflitta da vizi di una tale portata e resiste alle doglianze formulate dalla ricorrente.

La preferenza accordata al progetto universitario, totalmente orientato alla realizzazione di residenze per gli studenti e relative strutture sportive, non risulta infatti manifestamente irragionevole, posto che trattasi di opere che non solo sono essenziali per garantire pienamente il diritto allo studio degli studenti fuori sede, ma rappresentano anche un elemento di riqualificazione urbana e di potenziamento dell’attrattività dell’Ateneo, con ricadute positive per collettività e per le attività economiche locali. L’esigenza di potenziare gli alloggi universitari è, peraltro, testimoniata dal fatto che la stessa proposta di project financing della ricorrente ne prevedeva la realizzazione attraverso la costruzione di un nuovo edificio avente una superficie utile lorda pari a 760 mq (seppur a fronte di una ben più ampia superficie da destinare a strutture private a carattere commerciale e turistico-ricettivo: cfr. pagg. 32-33 del doc. 4 di parte ricorrente). Sotto tale profilo, tuttavia, la successiva proposta dell’EDISU è ben più soddisfacente poiché prevede la ristrutturazione dell’ampio complesso immobiliare già esistente per dedicarlo esclusivamente a nuovi alloggi universitari (per una superficie lorda totale di 3.850 mq: cfr. pag. 11 del doc. 6 Comune). La legittimità della scelta operata dal Comune e dalla Provincia non viene meno per il semplice fatto che la proposta di EDISU interessa solo il 70% della superficie dell’area attualmente degradata, posto che comunque essa ne consente la riqualificazione della maggior parte e, in particolare, di quella parte su cui insistono gli edifici attualmente abbandonati (cfr. la planimetria di “individuazione dell’area di intervento” allegata a nota EDISU del 03.05.2022: doc. 6 Comune). Inoltre, il restante 30% dell’area potrà comunque essere destinato a successivi progetti autonomi e/o complementari di riqualificazione urbana. Né risulta decisivo che il progetto della ricorrente prevedesse anche la realizzazione di alcune opere viarie e consentisse alle Amministrazioni di percepire i proventi derivanti dalla vendita di una parte dell’area e dalla corresponsione degli oneri di urbanizzazione, trattandosi di conseguenze collegate ad uno sfruttamento a fini prevalentemente privatistici dell’area che le predette Amministrazioni, con valutazione ampiamente discrezionale e non manifestamente illogica, hanno preferito evitare, mantenendola alla proprietà pubblica e destinandola esclusivamente ad usi pubblicistici.

10. Con il secondo motivo, la ricorrente lamenta il comportamento scorretto e contrario a buona fede delle Amministrazioni intimate, le quali non l’avrebbero tempestivamente informata della presentazione della proposta progettuale alternativa di EDISU e non le avrebbero consentito di contraddire a tale riguardo, assumendo degli atti che costituirebbe un’implicita revoca della dichiarazione di pubblico interesse della propria proposta di project financing. Da qui la richiesta di risarcimento o indennizzo in misura pari quantomeno delle spese di elaborazione della proposta (asseritamente pari ad € 422.914,63).

Anche tale censura, con la relativa domanda risarcitoria o indennitaria, non può trovare accoglimento.

Innanzitutto, gli atti impugnati (e, in particolare, la delibera del Consiglio Comunale di Novara n. 38 del 30.05.2022) non hanno revocato la dichiarazione di interesse pubblico della proposta di project financing della ricorrente, ma hanno piuttosto valutato che la sopravvenuta proposta presentata da EDISU avesse un interesse pubblico superiore, scegliendo quindi di perseguire tale nuovo progetto di riqualificazione urbana e, conseguentemente, di non dar ulteriore corso alla procedura di project financing. In considerazione di ciò, non può parlarsi di una revoca in senso tecnico, perché la mera dichiarazione di pubblico interesse di una proposta d’iniziativa privata di project financing non attribuisce al privato alcuna utilità diretta, ma solo l’aspettativa giuridicamente non tutelabile a che l’Amministrazione dia ulteriore corso alla procedura di gara (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, 08.05.2024, n. 926). Conseguentemente, in una tale situazione, al privato non è dovuta una formale comunicazione d’avvio del procedimento, perché non è necessario consentirgli di interloquire su un interesse a mantenere un vantaggio già acquisito (cfr. T.A.R. Umbria, Sez. I, 06.03.2025, n. 260). Né potrebbe giungersi a diverse conclusioni invocando l’obbligo del preavviso di diniego sulla proposta iniziale, posto che l’art. 10 bis della L. 241/1990 non si applica alla procedura del project financing in ragione della specialità della disciplina dettata dall’art. 183, comma 15, D. Lgs. 50/2016 (e dall’attualmente vigente art. 193 del D. Lgs. 36/2023), caratterizzata da un’amplissima discrezionalità anche in ordine all’attivazione e conduzione dell’eventuale contraddittorio con il proponente (cfr., ex pluris, Cons. Stato, Sez. V, 27.08.2024, n. 7258; Cons. Stato, Sez. V, 05.01.2024, n. 192; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 10.01.2026, n. 8; T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 29.07.2025, n. 14977).

Quanto, poi, al preteso comportamento scorretto e contrario a buona fede delle Amministrazioni resistenti, non emergono dagli atti di causa indicazioni in tal senso, posto che la proposta alternativa è stata presentata dall’Università del Piemonte Orientale e da EDISU solo successivamente all’iniziale approvazione della proposta della ricorrente (cfr. docc. da 3 a 6 depositati dal Comune), cosicché risultava comunque doverosa una riconsiderazione da parte del Comune e della Provincia di quale fosse l’interesse pubblico prevalente da perseguire alla luce di una tale sopravvenienza di fatto.

In ogni caso, poi, si è già sottolineato che, nella prima fase della procedura di project financing, la posizione del proponente consiste in una mera aspettativa di fatto, che tale resta anche se il progetto presentato viene approvato e dichiarato di pubblico interesse, non essendo l’amministrazione comunque vincolata a dar corso alla successiva procedura di gara per l’affidamento della concessione e ben potendo anche procedere alla revoca alla dichiarazione di pubblico interesse del progetto in questione. In questa fase procedurale si esclude, pertanto, che possa maturare un ragionevole affidamento in capo al proponente sul positivo esito della procedura di project financing, richiedendosi a tal fine che si sia pervenuti quantomeno all’indizione della gara; solo in tale ipotesi, infatti, si ritiene configurabile una responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, in caso di violazione dei canoni comportamentali di correttezza e buona fede (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 04.02.2025, n. 873; Cons. Stato, Sez. V, 26.01.2024, n. 847; Cons. Stato, Sez. V, 24.08.2023, n. 7930).

Ne discende che la presentazione di un progetto di project financing comporta l’assunzione del rischio che esso possa non essere giudicato conforme all’interesse pubblico, rimanendo pertanto a carico del promotore (o dell’aspirante tale) il rischio dei costi della sua redazione, in considerazione del consapevole assoggettamento del progetto al potere ampiamente discrezionale dell’amministrazione di valutarne la fattibilità tecnica ed economica, con conseguente, concreta, possibilità di abbandono di qualsiasi ipotesi di esecuzione dell’intervento proposto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 26.01.2024, n. 847; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 10.01.2026, n. 8; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 20.10.2022 n. 873; T.A.R. Lazio Roma, Sez. II stralcio, 31.10.2022, n. 14094). Né è utilmente invocabile l’indennizzo di cui all’art. 21 quinquies della L. 241/1990 per il caso della revoca della dichiarazione di pubblico interesse di una proposta di project financing e/o della scelta dell’amministrazione di non dar corso alla successiva gara, trovando applicazione la disciplina speciale di cui all’art. 183, commi 12 e 15, del D. Lgs. 50/2016 che riconosce al promotore l’indennizzo delle spese di predisposizione del progetto solo nell’ipotesi in cui la gara sia stata concretamente svolta e si sia conclusa con l’aggiudicazione ad un soggetto diverso (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 24.08.2023, n. 7927; T.A.R. Toscana, Sez. I, 04.03.2025, n. 345; T.A.R. Umbria, Sez. I, 06.03.2025, n. 260).

11. In conclusione, il ricorso introduttivo ed i successivi ricorsi per motivi aggiunti devono essere respinti.

12. Le spese di lite possono tuttavia essere integralmente compensate, in considerazione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato da motivi aggiunti, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Gianluca Bellucci, Presidente

Marco Costa, Referendario

Alessandro Fardello, Referendario, Estensore

IL SEGRETARIO