Articolo di Maurizio Ferri, Componente del Comitato Scientifico della Scuola di Alta Formazione dei Dottori Commercialisti Lazio, Umbria e Sardegna, e Caterina Ferri, Specializzanda in AI, Ethics and Compliance
Con il parere del 15 aprile 2026 (fascicolo n. 1607/2026), l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) interviene su un tema di grande rilievo per la sanità pubblica: la gestione delle situazioni di incompatibilità e conflitto d’interessi dei medici titolari di incarichi libero-professionali continuativi nelle aziende sanitarie.
Il documento, firmato dal Presidente dell’ ANAC, nasce da una richiesta del RPCT di un’azienda sanitaria e offre un quadro interpretativo per l’applicazione delle norme in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, con particolare riferimento alla legge 190/2012 e al DPR 62/2013 (Codice di comportamento dei dipendenti pubblici).
Il quadro normativo di riferimento
Il parere ANAC si inserisce nel sistema di prevenzione della corruzione delineato dalla legge 190/2012, che ha imposto a tutte le amministrazioni pubbliche di dotarsi di strumenti di programmazione e controllo dei rischi corruttivi, oggi confluiti nella sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza” del Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO).
La legge 190/2012 attribuisce ad ANAC il compito di indirizzo, coordinamento e vigilanza, e costituisce il riferimento per la gestione dei conflitti d’interesse nelle pubbliche amministrazioni, in attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 della Costituzione.
Il parere richiama inoltre:
- il d.lgs. 165/2001, con particolare riferimento all’art. 53 in materia di incompatibilità e cumulo di incarichi;
- la legge 241/1990, art. 6-bis, sul conflitto d’interessi nei procedimenti amministrativi;
- il DPR 62/2013, artt. 6 e 7, sul conflitto d’interessi e l’obbligo di astensione;
- gli Accordi Collettivi Nazionali per le diverse categorie di medici convenzionati;
- il PNA 2019, Parte III, sul conflitto d’interessi strutturale.
Medici libero-professionisti: rapporto privato, contesto pubblico
L’ANAC chiarisce che i medici titolari di incarichi libero-professionali non rientrano nell’ambito del pubblico impiego ai sensi del d.lgs. 165/2001. Richiamando la Delibera ANAC n. 538/2020 e la giurisprudenza consolidata (Cassazione civile n. 10168/2004, n. 31502/2018; Consiglio di Stato n. 4188/2017), il parere conferma che tali rapporti si configurano come contratti d’opera autonomi ex art. 2222 c.c., con caratteristiche di parasubordinazione.
Di conseguenza, non si applicano direttamente gli istituti propri del rapporto di pubblico impiego, tra cui la rotazione straordinaria prevista dall’art. 16, co. 1, lett. l-quater) del d.lgs. 165/2001.
Tuttavia, l’attività di questi professionisti si svolge all’interno di processi pubblici di cura e gestione delle risorse sanitarie, dove trovano piena applicazione i principi di legalità, imparzialità e trasparenza. Per indicazioni specifiche sull’ambito applicativo dell’art. 53 del d.lgs. 165/2001, il parere rinvia alle competenze del Dipartimento della Funzione Pubblica.
La gestione dei conflitti d’interesse: il quadro delineato dall’ANAC
Il parere evidenzia che nel nostro ordinamento non esiste una definizione univoca e generale di conflitto d’interessi. Secondo la giurisprudenza amministrativa, tale situazione si configura quando decisioni che richiedono imparzialità di giudizio siano adottate da un soggetto che abbia, anche solo potenzialmente, interessi privati in contrasto con l’interesse pubblico alla cui cura è preposto.
Nel caso dei medici libero-professionisti, il conflitto può sorgere quando il professionista sia titolare di un interesse privato che possa influenzare lo svolgimento delle prestazioni in favore dell’ASL, a tutela della salute e della corretta gestione delle risorse pubbliche.
Fonti normative applicabili
Il parere individua le seguenti fonti per la gestione dei conflitti d’interesse:
- Accordi Collettivi Nazionali: a titolo esemplificativo, l’art. 21 dell’ACN per i medici di medicina generale, l’art. 27 per gli specialisti ambulatoriali interni, l’art. 20 per i pediatri di libera scelta, che enucleano specifiche ipotesi di incompatibilità.
- Legge 241/1990, art. 6-bis: disciplina generale sul conflitto d’interessi nei procedimenti amministrativi.
- DPR 62/2013, artt. 6 e 7: obbligo di astensione in caso di conflitto d’interessi.
- Sentenza della Corte Costituzionale n. 153/2024: sui conflitti d’interesse dei dirigenti sanitari derivanti dall’attività libero-professionale intramuraria.
Applicabilità del Codice di comportamento
Un passaggio centrale del parere riguarda l’applicazione del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (DPR 62/2013) ai collaboratori esterni.
L’art. 2, comma 3, del DPR 62/2013 prevede che il Codice si applichi anche ai soggetti titolari di rapporti di lavoro autonomo, collaborazione coordinata o consulenza, con qualsiasi tipologia di contratto o incarico, nei limiti della compatibilità.
Le aziende sanitarie sono pertanto chiamate a regolare la gestione dei conflitti all’interno dei propri codici di comportamento. Inoltre, come precisato dalla Delibera ANAC n. 177/2020 (§ 7.3), negli atti di incarico o nei contratti possono essere inserite clausole di risoluzione o decadenza del rapporto in caso di violazione degli obblighi derivanti dal Codice. Tale previsione conferisce natura contrattuale all’applicazione degli obblighi del Codice a soggetti esterni alla pubblica amministrazione.
A titolo esemplificativo, il parere indica che i contratti possono prevedere clausole di non concorrenza o limiti specifici sulle strutture private in cui il medico può operare.
Mappatura dei rischi e misure di prevenzione nel PIAO
Il parere ANAC stabilisce che il conflitto d’interesse costituisce un rischio specifico che l’ente è tenuto a considerare nell’ambito della mappatura dei processi e della programmazione delle misure previste dalla sottosezione “Rischi corruttivi e trasparenza” del PIAO.
Ciascuna azienda sanitaria deve quindi prevedere nel proprio Piano apposite misure di prevenzione con riferimento ai processi in cui siano coinvolti medici professionisti legati da rapporto di collaborazione con il servizio sanitario.
Misure indicate dal parere
La misura principale è rappresentata dall’obbligo di segnalazione da parte dell’interessato e dalla successiva astensione dalla partecipazione alla decisione o all’atto endoprocedimentale che potrebbe porsi in contrasto con l’interesse privato concorrente.
Tuttavia, il parere richiama espressamente il PNA 2019 (Parte III, § 1.4.1) per evidenziare che, a fronte di un conflitto ripetuto e diffuso, il rimedio dell’astensione potrebbe rivelarsi non idoneo. In caso di conflitto d’interessi strutturale, una ripetuta astensione arrecherebbe pregiudizio al funzionamento, al buon andamento e alla continuità dell’azione amministrativa.
In tali situazioni, l’unica misura idonea ad arginare il rischio è la rinuncia a uno dei due incarichi.
Valutazione caso per caso
Il parere attribuisce all’amministrazione il compito di valutare caso per caso la portata del conflitto e la sua potenziale pregiudizialità rispetto all’imparzialità delle funzioni di cura dell’interesse pubblico.
Particolare attenzione deve essere riservata ai casi in cui le attività svolte all’esterno coincidano per tipologia e ambito di specializzazione con quelle esercitate in favore del SSN, per evitare che il medico possa influenzare il paziente nella scelta di sottoporsi alle cure presso enti privati, esclusivamente allo scopo di conseguire un ritorno economico o altro vantaggio personale.
Deontologia medica e integrità amministrativa
Il quadro delineato dal parere ANAC trova piena corrispondenza con la deontologia professionale del medico, che impone di agire nell’esclusivo interesse del paziente e del servizio pubblico.
La prevenzione dei conflitti d’interesse è dunque un dovere condiviso tra professionista e amministrazione:
- Il medico libero-professionista deve segnalare tempestivamente le situazioni di potenziale conflitto, astenersi dalle attività che comportino vantaggi personali impropri e uniformarsi ai principi del Codice di comportamento e della deontologia medica.
- Il funzionario pubblico o dirigente deve verificare la completezza delle dichiarazioni, monitorare l’operato del professionista durante l’incarico e attivare le misure previste in caso di violazione.
Integrare i principi etici della professione medica con le regole di prevenzione della corruzione consente di costruire una cultura comune dell’integrità, rafforzando la fiducia dei cittadini nel servizio sanitario pubblico.
Oltre il parere: prospettive di rafforzamento dei presìdi di legalità
Il parere ANAC del 15 aprile 2026 fornisce indicazioni di carattere generale, lasciando alle singole amministrazioni il compito di declinare operativamente le misure di prevenzione. In questa prospettiva, è possibile individuare alcune linee di sviluppo che, pur non derivando direttamente dal documento, risultano coerenti con la logica della legge 190/2012 e potrebbero rafforzare l’efficacia dei presìdi anticorruzione.
Verifiche periodiche e aggiornamento dinamico
La dichiarazione preventiva di assenza di conflitto d’interesse, se non accompagnata da verifiche successive, può perdere efficacia nei casi in cui il conflitto sia potenziale lungo tutto l’arco del rapporto. Le aziende sanitarie potrebbero quindi valutare l’introduzione di verifiche periodiche e l’aggiornamento dinamico della mappatura dei rischi nel PIAO.
Collaborazione con gli Ordini professionali
La collaborazione con gli Ordini professionali e gli organismi di rappresentanza sanitaria potrebbe diventare un fattore di rafforzamento dei presìdi anticorruzione, unificando logiche etiche e organizzative e favorendo la diffusione di una cultura condivisa dell’integrità.
Trasparenza e rendicontazione pubblica
Il d.lgs. 33/2013 impone la pubblicazione dei dati relativi agli incarichi conferiti, consentendo ai cittadini di esercitare un controllo diffuso sull’operato delle amministrazioni. Un’applicazione rigorosa degli obblighi di trasparenza rappresenta il completamento naturale del ciclo di prevenzione: strumento di conoscenza, deterrente e base per l’accountability pubblica.
Tecnologie digitali e intelligenza artificiale
Il parere non affronta il tema delle tecnologie digitali. Tuttavia, la logica della legge 190/2012 — fondata su mappatura dei rischi, monitoraggio continuo e prevenzione — si presta a un’evoluzione in questa direzione.
Nel rispetto dei principi di privacy, proporzionalità e controllo umano, l’intelligenza artificiale può rappresentare un nuovo presidio di legalità, a supporto delle funzioni del RPCT e delle strutture di compliance.
L’integrazione di sistemi intelligenti consentirebbe di:
- analizzare in modo automatizzato i flussi procedurali e i tempi di gestione degli incarichi;
- identificare anomalie e correlazioni ricorrenti che potrebbero segnalare conflitti d’interesse o concentrazioni irregolari;
- controllare la tracciabilità dei compensi e dei rapporti con strutture private;
- generare indicatori predittivi di rischio per orientare le verifiche umane.
L’IA, in questa prospettiva, non sostituisce il giudizio umano ma amplifica la capacità di analisi e prevenzione delle amministrazioni pubbliche. Inserire nei PIAO una sezione dedicata agli strumenti digitali significherebbe adottare una visione moderna della legalità: misurabile, integrata, basata sui dati e orientata alla vigilanza continua.
Cosa devono fare le aziende sanitarie
Adempimenti derivanti dal parere ANAC
- Mappare nel PIAO i processi relativi agli incarichi libero-professionali, identificando il conflitto d’interesse come rischio specifico.
- Regolare la gestione dei conflitti all’interno dei codici di comportamento aziendali.
- Richiamare nei contratti il Codice di comportamento e prevedere clausole di risoluzione o decadenza in caso di violazione degli obblighi.
- Prevedere l’obbligo di segnalazione da parte del professionista e la conseguente astensione in caso di conflitto.
- Nei casi di conflitto strutturale, disporre la rinuncia a uno dei due incarichi.
- Valutare caso per caso la portata del conflitto, con particolare attenzione alle situazioni in cui le attività esterne coincidano per tipologia e specializzazione con quelle svolte per il SSN.
- Per l’ambito applicativo dell’art. 53 del d.lgs. 165/2001, fare riferimento alle indicazioni del Dipartimento della Funzione Pubblica.
Sviluppi consigliati
- Introdurre verifiche periodiche sulle dichiarazioni di assenza di conflitto e aggiornare dinamicamente la mappatura dei rischi.
- Rafforzare la collaborazione con gli Ordini professionali per la diffusione di una cultura condivisa dell’integrità.
- Garantire la piena applicazione degli obblighi di trasparenza previsti dal d.lgs. 33/2013.
- Valutare l’adozione di strumenti di intelligenza artificiale per il monitoraggio dei processi e la valutazione predittiva dei rischi.
Conclusione
Il parere ANAC del 15 aprile 2026 offre alle aziende sanitarie un quadro chiaro per la gestione dei conflitti d’interesse dei medici libero-professionisti, nel solco della legge 190/2012 e dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento.
Il documento conferma che, pur in assenza di un rapporto di pubblico impiego, l’attività di questi professionisti si inserisce in processi pubblici che richiedono misure specifiche di prevenzione: mappatura dei rischi nel PIAO, applicazione del Codice di comportamento nei limiti della compatibilità, clausole contrattuali di tutela, obbligo di segnalazione e astensione, fino alla rinuncia all’incarico nei casi di conflitto strutturale.
La sfida per le amministrazioni sanitarie consiste nel tradurre queste indicazioni in prassi operative efficaci, valorizzando — come qui proposto — anche gli strumenti della trasparenza, della collaborazione istituzionale e dell’innovazione tecnologica.
Una gestione rigorosa e strutturata dei conflitti d’interesse non è solo un adempimento normativo: è una condizione essenziale per garantire l’imparzialità del servizio sanitario e la fiducia dei cittadini nel sistema pubblico di tutela della salute.
