Articolo di Maurizio Ferri
Componente del Comitato Scientifico della Scuola di Alta Formazione dei Dottori Commercialisti Lazio, Umbria e Sardegna
1. Premessa
Il parere reso dall’ANAC (Fascicolo n. 1267/2026) si inserisce nel sistema di prevenzione della corruzione delineato dalla legge n. 190/2012 e trova il proprio fondamento nell’art. 53, comma 16- ter, del d.lgs. n. 165/2001.
La disposizione mira a evitare che il dipendente pubblico, cessato dal servizio, possa reimpiegare conoscenze, relazioni e poteri funzionali a vantaggio di operatori economici privati destinatari dell’attività amministrativa.
Il caso esaminato riguarda il direttore dei lavori già dipendente della stazione appaltante e successivamente assunto dall’impresa aggiudicataria.
Il parere si colloca nel solco di un orientamento ormai consolidato volto a valorizzare una nozione sostanziale di potere rilevante ai fini del divieto, estendendone l’applicazione anche alle funzioni tecniche.
2. Il pantouflage nel sistema delle incompatibilità pubbliche
Il pantouflage configura una incompatibilità successiva, distinta dalle ipotesi di inconferibilità e incompatibilità disciplinate dal d.lgs. n. 39/2013.
La sua funzione è quella di tutelare il principio di imparzialità amministrativa di cui all’art. 97 Cost., nella sua dimensione dinamica e post-rapportuale.
2.1 Revolving doors e selettività del divieto
Il fenomeno si colloca nel più ampio contesto delle revolving doors, ma il divieto italiano non opera automaticamente.
Secondo l’orientamento del Consiglio di Stato, è necessario verificare in concreto la sussistenza dei presupposti applicativi, con particolare riguardo all’esercizio di poteri rilevanti e al collegamento con il soggetto privato.
2.2 Il periodo di raffreddamento (cooling-off period)
Il divieto si inserisce nel sistema dei cooling-off periods, ossia periodi di raffreddamento successivi alla cessazione del servizio pubblico.
Nel diritto interno, tale periodo è fissato in tre anni dall’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. n. 165/2001.
La funzione del cooling-off è prevenire il rischio che il patrimonio informativo e relazionale maturato nella pubblica amministrazione venga utilizzato nel settore privato.
2.3 Inconferibilità, incompatibilità e pantouflage
Il sistema anticorruzione si articola in tre istituti distinti:
- inconferibilità (ex ante)
- incompatibilità (in costanza di rapporto)
- pantouflage (post-employment)
Si tratta di un sistema progressivo di tutela dell’imparzialità amministrativa lungo l’intero ciclo della funzione pubblica.
3. Ambito soggettivo della disciplina
3.1 Ente di provenienza
Rileva la concreta posizione funzionale del dipendente e non la mera qualifica formale.
3.2 Soggetto di destinazione
La nozione di soggetto privato destinatario è interpretata in senso ampio dall’ANAC, includendo anche concessionari e operatori economici comunque incisi dall’attività amministrativa.
3.3 Collegamento funzionale
Elemento centrale è il collegamento tra attività svolta e soggetto privato, inteso come nesso causale amministrativo qualificato.
4. Poteri sostanziali, funzione tecnica e direttore dei lavori
4.1 Nozione sostanziale di potere
I poteri rilevanti ai fini del pantouflage devono essere intesi in senso sostanziale e comprendono anche attività tecniche e istruttorie idonee a incidere sul rapporto giuridico con il privato. La giurisprudenza amministrativa ha progressivamente chiarito che ciò che rileva non è la titolarità formale del potere, ma la sua effettiva incidenza sulla sfera giuridica del destinatario.
4.2 Fase esecutiva del contratto
La fase esecutiva del contratto assume rilievo centrale, poiché in essa si determinano effetti economici diretti sull’equilibrio sinallagmatico.
Essa rappresenta, inoltre, uno dei momenti maggiormente esposti al rischio di interferenze e condizionamenti, come evidenziato anche dalla giurisprudenza contabile.
4.3 Il direttore dei lavori: funzione tecnica e incidenza sostanziale
Il direttore dei lavori, disciplinato dal d.lgs. n. 36/2023, svolge una funzione tecnica qualificata, comprendente attività quali:
- varianti in corso d’opera
- stati di avanzamento lavori
- contabilità dei lavori
- certificazioni finali Tali attività, pur non essendo formalmente provvedimentali, incidono direttamente sugli interessi economici dell’appaltatore e sull’equilibrio del rapporto contrattuale.
4.4 Conflitto di interessi e fase esecutiva
Il Piano Nazionale Anticorruzione 2024 dell’ANAC qualifica la fase esecutiva come area ad elevato rischio corruttivo.
Il conflitto di interessi può assumere forma attuale, potenziale o apparente, rilevando non solo nella sua dimensione effettiva ma anche nella percezione esterna di imparzialità.
4.5 Obbligo di astensione
L’obbligo di astensione, previsto dall’art. 6-bis della legge n. 241/1990 e dal d.P.R. n. 62/2013, costituisce presidio essenziale dell’imparzialità amministrativa. La sua violazione assume rilievo disciplinare e amministrativo e rappresenta un indice sintomatico di compromissione dell’imparzialità.
4.6 Rilevanza ai fini del pantouflage
Le funzioni del direttore dei lavori integrano i presupposti del divieto di pantouflage in quanto espressione di una concreta capacità di influenza sul rapporto contrattuale, anche in assenza di poteri formali.
4.7 Discrezionalità tecnica e ampliamento del potere
L’evoluzione interpretativa valorizza la discrezionalità tecnica quale criterio di emersione del potere sostanziale. Tale ampliamento, pur coerente con la funzione preventiva dell’istituto, solleva criticità in termini di determinatezza, prevedibilità e proporzionalità, con il rischio di estendere la fattispecie oltre i confini originariamente tracciati dal legislatore.
5. Pantouflage e fase post-employment
Il divieto opera nei tre anni successivi alla cessazione del servizio e si applica a rapporti lavorativi o professionali instaurati con soggetti privati destinatari dell’attività amministrativa.
6. Conseguenze della violazione
La violazione del divieto comporta:
- nullità del contratto
- divieto di contrarre con la pubblica amministrazione
- obbligo di restituzione dei compensi percepiti
Tali effetti rafforzano la funzione preventiva e dissuasiva dell’istituto.
7. Considerazioni conclusive
Il parere dell’ANAC conferma l’evoluzione del divieto di pantouflage verso una nozione sostanziale di potere, estesa alle funzioni tecniche e alla fase esecutiva dei contratti pubblici. Tale evoluzione rafforza la tutela dell’imparzialità amministrativa, ma impone un attento bilanciamento con i principi di certezza del diritto, proporzionalità e libertà professionale. Ne deriva l’esigenza di criteri applicativi più selettivi, fondati sull’incidenza effettiva dell’attività, sull’autonomia decisionale e sul collegamento funzionale con il soggetto privato.
